单一账户制度下国库的职能

国库作为一国的“金库”，其首要职责自然是确保库款足额、安全和有效率地使用。纵观世界各国的国库制度，其国库职能主要包括：资金收支、收支监督、现金管理、债务记录、账户控制、援助管理，以及政府金融资产管理等方面。但不同国家其国库职能也有差异，这是由各国政治体制、经济体制以及历史文化等方面的差异所致。因此不能简单地认为我国在市场经济体制下的国库职能就是以上职能的总和，在分析我国国库的职能定位时，也同样要结合我国的政治体制、经济体制等客观实际。在现代市场经济体制下，随着政府职能转变和公共财政建设以及央行货币管理职能的转变，国库职能应定位于财政资金的收支、收支的后台监督管理、现金管理、政府债务记录、账户控制以及公共资金管理等方面。

一、国库与预算编制

财政预算是财政管理的基础和依据，同时也是国库管理的基础和法律依据。各级财政部门受各级政府委托具体负责预算编制的组织和协调工作。在传统体制下，由于大量预算外资金游离于国库直接监管之外；财政资金收付两个环节存在大量的中间过渡账户，分散滞留了预算内资金。财政资金分散收付管理方式下，传统国库采用提前预付资金给一级预算单位，由一级预算单位再负责进行资金实际支付的管理方式。预算计划的分类是否科学和编制是否细致等对传统国库的支出监督管理影响不大。因此，传统国库很难全面掌握财政资金的运行全貌，也就很难对预算计划的编制产生影响，而且传统国库的定位就是作为预算执行中的财政资金出纳角色，传统国库本身也没有参与预算计划编制的内在动力。

在单一账户制度下，预算对国库管理和运行有着重要影响。因此，国库作为与财政预算具有紧密联系的政府财政资金管理重要组成部分，必须发挥国库在财政预算编制中的参与作用。国库可将掌握的上年度财政资金收付、在库信息、预算执行和预算计划之间的差异、国库对政府账户的控制、国库对政府负债的记录管理等相关情况提供出来，为新一年度的预算编制作参考，使财政预算更符合实际。因此，在编制财政预算时，应有国库管理部门参加，并重视国库部门的意见和建议。

二、国库与账户控制

财政资金实行集中收付管理，就是要建立国库单一账户，并将这一账户开设在中央银行，除单一账户外，由于不同类型的收入、支出从一个机构划转到另一个机构，如从财政在央行的单一账户划拨到预算单位，再由预算单位划拨到其下级预算单位或商品和劳务的提供者等，因此，有必要设立不同类型的国库分类账户体系。国库分类账户体系与一般的银行账户不同，能够根据需要对每种支出作永久性、详尽的信息记录。它能够控制支出的各个阶段，也可以记录诸如职能分类和经济分类等其他支出相关的详细内容。该系统的另一优势在于它服务于各级政府机构。因此，政府机构之间资金的划拨应避免使用商业银行的资金划拨渠道，这样可以使资金的划拨速度更快。政府财政资金银行账户管理，是国库管理的内在要求和体现。不管如何组织财政资金征收或支付，国库必须负责监督所有政府机构的银行账户，包括各种预算外的资金账户。当商业银行介入税款征收或支付时，国库必须与商业银行签订代理合同，使政府可以更好地协调资金安排。

国库通过对政府银行账户的控制，可以确保财政资金的安全运行，也能够将国库资金余额集中于国库单一账户，使闲置的现金余额缩小到最低水平，必要时能够及时举债，从而有计划地实现政府现金的合理利用，加强国库对现金流动的控制，有效避免可能发生的少数部门或个人谋取局部或个人利益的腐败行为。

三、国库资金的收支管理

国库对财政资金的征收管理包括：监管税款通过银行系统划入国库单一账户，按照收入种类设置收入分类账户，定期将国库单一账户上的实际收入与税务部门核对。另外，在审查预算执行情况的过程中，国库审查实际收入与预算计划是否大体上一致，若有差异则向税务等征收机关质询收入数比预期明显下降的原因。

在财政资金支出管理方面。当各预算部门在发生需要支付财政资金的事项时，国库应按照预算的计划，及时足额将财政资金由国库单一账户，将资金直接支付给商品和劳务提供者。作为国库的合规性管理，主要应审核所拨款项是否有计划安排，是否按计划执行，实际支付时，应审核有关付款支票或付款凭证要素是否齐全、时限是否有效等。

在我国现阶段，有必要也有可能借鉴国外公共资金管理经验，充分发挥国库的财政资金管理优势，依托国库单一账户制度，有步骤、分层次地规范公共资金管理，按照“单一账户、集中收付，透明操作、严格监管”的原则，建立健全资金管理体制和监督制约机制，依法收纳、规范管理和合理使用财政性资金和公共资金，确保资金安全、完整和收益。随着经济社会的进步，国库管理体制的改革和国库服务的水平也在不断增强，现代国库必将在财政性资金和公共资金管理中发挥越来越重要的作用。

四、国库的监督管理作用

1.对征收部门征收行为的监督

国库对征收部门征收税款的监督，主要是监督税款从实现到其入库环节中征收机关是否延压、挪用税款，并提出纠正和改进措施。

2.对国库经收处的监督

由于国库经收处是代理国库最终端的资金收支业务，因此国库经收处的业务指导和管理，以及业务代理的监督主要由国库负责。在完全的单一账户制度下，由于取消了征收部门在商业银行的过渡账户并要求资金直达国库单一账户，因此国库主要是监督国库经收处是否及时、全额将财政资金上划央行账户，并对经收处的违规行为进行处罚。

3.对财政资金退库的监督

目前，我国税收政策弹性较大，权力比较分散，地方利益倾斜严重，使国库退库工作漏洞较多，具体表现为：一是个别地方领导干预退库，他们视退库资金为调剂收入余缺的准备金。一些税务部门为压低税收基数，确保税收任务如数完成，年终搞突击退库。二是滥用退库手段，滋长了财政收入的“泡沫成分”。三是有些企业通过不正当手段套取减免退库，不少企业，特别是乡镇企业和私营企业常采取弄虚作假手段套取退库资金。四是征收机关越权限、超范围、超比例退库现象严重。由于这些因素的影响，国库的退库监督一直是国库监督的难点，而国库单一账户制度并不可能从本质上改变国库退库监督困难的局面，因此，必须从国库管理体制的角度，通过财政和国库在退库监督中的职能，重构科学的监督体系来解决退库监督问题。

在具体的退库业务管理方面，财政和国库工作人员应准确把握退库的政策、法规，认真审查退库凭证，监督所退库款的范围和审查批准程序是否符合有关规定，对不符合规定的退库，应拒绝受理或支付，发挥财政资金退库管理最后一道闸门的作用。

4.对财政资金的支出监督

国库的财政资金支出监督，既是市场经济体制下政府资源配置效率管理的内在要求，也是公共财政加强支出控制和支出效益管理的保证。国库单一账户制度，虽然为国库全面实现收支和监督管理提供了客观条件和基础，但国库单一账户制度本身并不能解决财政资金支出过程中的各种违法违规等效率损失行为，因此支出监督管理仍然是国库的重要管理内容。

建立和健全相关部门间的制衡机制和内控管理制度，形成相关部门之间相互制衡和部门内部岗位之间制衡的管理制度。这就要求，在财政资金支付中，预算单位、财政部门、国库在国家政策法规框架下，各自独立行使职权，履行职责，互相制衡。在此基础上，国家审计监察部门对财政资金支付和使用还要进行专项监督。

五、管理国库经收处、代理银行及代理国库

2001年，中国人民银行制定了《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，内容包括：总则；国库经收处的业务管理；代理支库的组织机构和人员管理；代理支库的职责和权限；代理支库审批、设立和撤销的管理；罚则；附则。共七章四十九条。人民银行可以按照机构分布情况委托商业银行代理国库支库业务。经收预算收入的商业银行分支机构和信用社均为国库经收处。人民银行依法对商业银行代理支库和商业银行、信用社国库经收处所办国库业务实施垂直管理。

代理国库作为国库的组成部分，由国库部门对其进行业务指导和监督管理。在代理国库的选择上要严格标准，认真审核，保证代理国库资金收付和资金安全；完善代理国库业务开展和监督管理的各项规章制度；加强对代理国库的管理，设立专门的代理国库管理辅导岗，确定专人负责代理国库管理工作；通过对代理国库工作人员加强培训、辅导、定期检查，并为代理国库建设和发展提供一个良好的外部环境；同时，建立较为完善的利益补偿机制。对于那些内部管理松懈，历次检查问题较多且屡查屡犯的代理国库的机构应当及时更换。

六、资金收支预测和控制

1.国库统计分析

国库统计分析是国家宏观经济统计与分析的重要组成部分，是人民银行发挥经理国库职能的一项重要职责。国库统计分析以中央银行、各级政府和财政部门为主要服务对象，通过对国库资金流入、流出、库存和相关经济、金融等运行情况的跟踪、监测及研究分析，为中央银行或政府提供及时、全面、翔实，以及科学的国库资金、政府预算执行情况等分析信息，预测其发展趋势，揭示国库收支对经济和金融运行所产生的影响，并提出相关意见和建议，促进财政政策与货币政策协调配合。

国库管理部门与财税部门相比，国库数据的最大特点就是时间最及时，金额最准确。在此基础上，只有建立起包括税收、预算计划、货币投放回笼、信贷规模、储蓄、国债发行、兑付等在内的统计信息资料库，才能真正为政府提供有价值的分析资料和政策性建议。国库收支分析可以采取多种方式达到涉及面广、信息资料全的目的。一方面，通过定期召开财、税、库、行工作例会，相互沟通情况，并对信息资料的收集整理做出具体部署；另一方面，充分运作计算机网络，建立国库收支信息平台，实现信息资料共享，并指定专人负责，有针对性的、系统而广泛的对相关资料进行收集整理和分析。

2.对财政资金收支的预测

国库对财政资金收支的分析预测即现金流量的预测，是国库管理的一个重要内容，也是国库对财政收支进行监督和现金管理的基础。现金流量预测的基础是：预算部门的支出数据输入（国库支出流量）、征收部门收入预测、债务和还款预测及国库以前年度现金流量的历史数据记录。国库处于预算执行和财政资金收支管理的核心，全面掌握着财政资金收付等预算执行的信息和数据，因此国库在财政资金收付预测中应该充分发挥其独特优势，加强在财政资金收付预测中的作用。

七、现金管理

在国库单一账户制度的收支集中化和资金余额集中化基础上，对财政资金的收支预测是国库现金管理的前提。发达国家国库在管理国库现金的操作中，一般是根据预测收支状况在年度内的季节性变化规律，并结合分析经济运行态势对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科学预测后，决定资金投资额度、期限和投资品种，或决定短期债券的发行时机和发行数量，相机决定如何有效地管理国库现金。在国库现金管理中，必须大力加强对国库资金余额与结构的数据分析、历史经验总结和今后变动趋势的预测和数量化研究，并以预测分析为基础条件，积极探索把国库资金数量调控到较均衡状态的手段和方式，包括建立动态分析预测模型，以求降低财政资金的管理成本。