不同国家的国库制度

现代国库制度，是市场经济国家国库管理的基本制度。西方市场经济国家的现代国库制度因国情不同，在组织形式上各有差异，但其基本特征都是共同的，即与市场经济体制下的公共财政相适应。研究和了解西方市场经济国家的国库制度，有助于我们更好地理解现代国库管理制度，更好地推进我国财政体制改革和建立现代国库制度。

一、美国的国库制度

美国的国库单一账户体系是由国库单一账户与分类账户组成的。单一账户是现金管理账户，记录的是现金结算的收付状况和余额，而分类账户则是以部门预算为基础，用于识别各部门的预算支出权限，反映支出部门预算执行情况。所以美国的国库单一账户和部门预算具有不可分割的关系，美国的政府收支科目也是以部门为基础的。在单一账户体系下，所有政府现金资源（包括税收和其他预算收入）集中在一个银行开户，所有政府的收支都是通过这惟一的账户办理，各预算单位不再设置单独的账户。资金集中在财政部门在商业银行开设的单一账户中，各预算单位见不到资金，克服了资金松散管理的弊端，扩大了预算控制的范围，增强了预算控制的力度。

实行高度民主集权化的管理方式，各预算部门不设会计，只设1～2名报账员，所有支付和会计核算工作都由财政部门设置的专门机构负责。该部门下设：管理部，主要负责客户管理、政府采购和内部审计；会计部，主要负责总账及部门明细账（美国的政府收支科目是以部门分类的）、付款和工资；预算审计部，主要负责预算审计和收账。

美国的国库现金管理十分严格有序。其国库现金管理的法规制度十分健全有章可循，并在长期实践中积累了极为丰富的经验。国家财政部除在央行开设存款账户外，其余大量现金则存入几家大型商业银行。随时可从商业银行调入现金以满足国库的支出需要。其余资金可在商业银行产生利润，以使国库资金达到保值增值的目的。

美国的支出过程是从预算支出开始的。每笔支出必须有预算才可支付，而且必须从实际需要使用时才可以由单一账户支付。在支付的过程中，根据资金的不同用途和性质，将支出分为三类：第一，购买支出，各预算部门在实际支付购买商品或劳务的资金时，提出付款申请，连同采购合同等有关资料汇总后，交支付机构，支付机构负责审核付款申请的要素，以及支付款项是否符合预算、支付金额和收款人等事项，经审核无误后，签发支付令，将资金直接支付到收款人；第二，工资支出，工资是由支付机构通过签发个人支票或通过银行直接汇人职工个人账户；第三，其他支出，对于各预算部门的金额较小、零星支付的费用，一般保留一定数量的备用金。

同时，美国财政部通过定期发行短期债券的方法，来平衡年度内季节性国库收支余缺，实现熨平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标。

二、法国的国库制度

1.国库机构设置及职能

法国的国库设在财政部。财政部内设国库司、公共会计司和税务总署，由这三个机构共同管理国库工作，但具体分工不同。

国库司具体负责国库方面的法令、政策的制定，并设有两个总出纳，即中央预算总出纳和地方预算总出纳，负责收付和保管财政收入。此外，该司还有货币政策处、金融市场处、国际与国内债务处，负责研究制定货币政策，处理财政部与法兰西银行（中央）的关系，管理国内金融市场，发行国内外债券，管理国内债券和政府借款，为政府金融机构提供贷款保证等。

公共会计司负责国库的具体收支业务。其中包括监交中央税、地方税的税款，汇总、分析和支拨财政资金。此外，还负责公共会计账目的设置和审计，以及中央财政和地方财政预算执行，并实行国库监督。

税务总署负责制定国家的税收政策和税种设置，把税款缴纳与国库收纳业务联结起来，并对全国税收人员实行垂直领导。

财政部在法兰西银行开设国库特别账户，用于存放和支付国库资金。法兰西银行在全国有200多个分支机构，也办理此项业务。很多法国学者称之为政府专业信用机构，是法国财政体系的重要组成部分。根据财政法规定，账户资金必须列入国家预算，定期向全国公布，并经国会批准，由政府和财政监察人员监督其预算实施。国库特别账户具有四项功能：第一，执行预算，即经收和保管国家金库款，办理国库的收纳、划解、支拨等业务；第二，管理和使用政府债务资金；第三，发放中长期投资性贷款，以实现政府对产业结构合理化的有效的干预。它吸收部分存款，包括吸收官方、半官方机构存款和私人存款，以及邮政储蓄存款等；第四，为政府金融机构提供贷款保证。

2.国库的工作程序

国库款包括中央税、地方税和各种公用设施收费，以及财政向银行借款（通常由银行系统直接划入国库账户）。一般来说，税款由税务人员征收，即税务人员开具纳税单，寄给纳税单位和个人。单位和个人通过两条渠道缴纳税款，一是持纳税单到税务部门直接缴税；二是通过邮局将纳税单和支票寄给税务部门。地方财政的自筹资金，如水电费等，还采取委托银行扣款的方式向用户收缴。税务部门在审核纳税单与缴款支票（现金）准确无误后，汇缴公共会计，由公共会计汇总、记账、组织入库。法国的各家银行不办理向单位和个人收纳税款的业务。

法国的大城市财政设有一个总出纳，总出纳领导30名左右的公共会计师。公共会计师负责将国库款数额、地方财政收支额逐日报给财政总出纳，并办理中央财政对地方财政的拨款。地方财政总出纳每周都要和法兰西银行的分支机构负责人核对国库账目和金额。经核对准确无误后，再由财政总出纳与公共会计师将本级国库账目情况报告财政部公共会计司的信息系统，法兰西银行分支机构也将国库账目情况报告给总行的国库特别账户。与此同时，国库资金上解到法兰西银行总行。财政部还运用上述系统进行预算拨款，将资金拨到各级公共会计师管理的账目上。

3.资金的使用与管理

法国财政体制的一个重要组成部分就是国库资金的使用与管理。法国在下放财政权力的同时，并未放弃对财政资金使用的监督权力。

1952年颁布的国家预算基本法规定，地方政府的所有财政收入和各种暂存资金，必须上缴当地国库，由中央国库统一管理，不允许地方政府在商业银行开户，否则以挪用公款论处。中央国库是地方政府的法定存款行，而且不付利息。目前各级地方政府在国库的存款余额将近1000亿法郎。由于这笔资金相对稳定，成本很低，增加了中央调配资金的能力。但是，欧洲市场统一后，原则上不允许各国政府有无偿的资金来源，因此法国的这一制度也面临着改革。

4.国家金库资金的补充渠道

通常，国库资金的短缺是正常的。它产生于两种情况，一是临时性预算收入和支出进度不一致。因缴税与支出时间不一致，由此导致此一时国库资金结余甚多，彼一时国库无款支付；二是财政赤字。为了保证国库资金充裕和国家预算的顺利执行，国库资金的补充渠道有两个：第一，限额透支。法国法律规定，财政部可向法兰西银行透支，最高限额为250亿法郎；第二，发行国债。允许财政部国库司发行临时性短期公债（即国库券）和长期公债。前者是为了充实国库资金，一般一个月发行一次；后者是为了弥补财政赤字，一般是5～7年期，属于借新债还旧债的性质。

财政部是国债政策和发行数额的确定者，由财政部提交国会并且讨论通过。发行公债时，通常由财政部门召集法兰西银行和各家银行开会，确定发行数额的分配。一经决定认购量，各家银行就分期将资金划缴国库，不需通过债券的实物形式。

由于地方财政借款列为预算收入，不算作财政赤字，所以在事实上增加和补充了国库资金。根据法律和多年沿袭下来的习惯，地方财政负有自求平衡的责任，它可以发行债券或向银行借款，但必须用于城市基础设施和服务项目建设，不得挪作他用。地方财政的主要债权人是国民储蓄银行。

5.国库的监控机制

在监管方面，除了经济财政部侧重对国库的日常业务监管外，还有审计法院侧重事后监管。前者的监管包括：财政监察专员对中央各支出部门和大区的财政监管；公共会计师对资金拨付的监管；直属经济财政部的财政监察总署对部门领导下的税务总局、海关总署及国库司、预算司等业务司的账目和执法质量与工作效率的检查。

审计是国家最高的经济监督机关，独立于议会和政府。除审计国家决算外，审计法院的主要工作是依法对公共会计师和公共支出决策人进行监督。公共会计师每年都要把账目送交地方审计法庭或审计法院接受详细审计，发现问题视情节轻重予以赔偿损失、撤销会计资格、开除公职、取消退休金保障等处罚，直至追究刑事责任。对支出决策人员的监督同样严格，如果发现在决策过程中有违反财政法规的行为或其他问题，可视情节轻重，由审计法院通过检察院向财政预算法院或刑事法院提起诉讼。

三、英国的国库制度

1.国库管理体制

皇家国库部是英国负责公共收支预算及管理的部门。它管理政府预算和政府借款；向各部门分配预算、监督各部门财政资金的分配和使用，并负责制定有关经济政策。每年由政府内阁首先提出为期三年的滚动计划，制定税收和其他政府收入计划和政府借款计划，以满足政府公共支出的需求。国库部根据三年滚动计划编制政府三年滚动预算，提交政府内阁审核。政府内阁对预算进行审核之后提交给议会审议，由议会批准政府当年预算及以后的调整计划。议会批准预算之后，国库部将预算资金拨付到皇家总支付办公室（Office of H.M.Paymaster General-OPG，简称支付办公室）为各部门开设的账户上，再由支付办公室集中为各部门进行支付。英格兰银行为国库资金的开户行。各部门在支付办公室开设的账户统一设在英格兰银行。英格兰银行为国库办理日常的收支业务。

国家审计署负责对设在英格兰银行的财政账户上支取的款项进行审计，对政府各部门和其他公共机构的账户进行稽核，并对预算资金的使用效果进行财务分析。审计署每年将审计情况向下议院公共账户委员会报告。英国国库管理制度的基本原则是：通过国库单一账户制度对预算资金进行严格管理，但是不限制预算支出部门管理支出的权力。国库部编制部门预算，议会按部门审批支出预算。每个部门的行政长官要对本部门的财务负责。

2.国库资金的收入与支出程序

政府收入主要是税收和发债。税收包括直接税和间接税，主要税种有：个人所得税、企业所得税、社会保障收入、增值税、关税等。支出大于收入的部分通过政府借债进行弥补，政府通过英格兰银行向货币市场发行金边债券或向公众发行国民储蓄券进行融资。税收收入和发债收入都直接划入财政部账户，财政部账户由国库部管理。

国库部每一笔支付首先要送审计署审批，说明批准支出的法律文本或议会表决案。审计署审查之后以统一编号的印章确认同意支付。国库部根据批文指令英格兰银行进行付款。英格兰银行则从财政部账户向设在支付办公室的各部门指定账户划转资金。政府各部门按照议会批准的预算安排支出，负责有效地使用预算资金。各部门的资金存在支付办公室各自的账户上，只有立即对商品和劳务的供应商进行支付时，资金才转出支付办公室的账户。在财政年度内，各部门制定按月分配的用款计划，根据需要从财政部账户上的未提余额中逐笔向支付办公室各自的账户上划转，每月的用款计划和实际支出数之间的差额不能大于或小于5%，大于5%要按高于银行利率2个百分点向支出部门收取利息。为了减少政府的净借款，支付办公室账户上的所有贷记余额每晚都自动转回到财政部账户。

英格兰银行是通过三个主要账户来管理国库资金的，这三个账户分别为：第一，统一基金。除借款之外的所有政府收入，以及所有支出都在这项基金中反映；第二，国家贷款基金。即政府发行的金边债券和国民储蓄券；第三，支付办公室账户。英格兰银行随时根据国库部的指令从统一基金向支付办公室各部门的账户划转资金用于各部门的支付。当收入超过支出时，财政部账户就表现为贷记余额，并以此从英格兰银行取得利息；当收入不足支付时，统一基金就立即从国家贷款基金中划入资金，用于支付。

3.国库资金运作的具体操作

（1）税收收纳的操作程序。英国国内收入署在全国境内设立了两个核算办公室，一个设在北部的苏格兰，一个设在南部的英格兰。首先，由各地的税收办公室向该核算办公室提交征税名单及相关资料，核算办公室根据名单向纳税人邮寄统一格式的税票（Paylist）和专用支票。纳税人填写税票和支票并寄回核算办公室，核算办公室通过自动化系统对纳税人填好的税票和支票进行分拣、记账，并将支票存入当地商业银行。当地商业银行当天将税款转入英格兰银行。核算办公室的自动化程度很高，能够保证及时、准确地将税款缴入国库。纳税人通过转账方式交纳税款，直接将账款划到核算办公室在当地的商业银行账上，由核算办公室汇总划转到国库在英格兰银行的账户上。

（2）支出的操作程序。以国内收入署和上述核算办公室作为支出单位为例。国内收入署的年度支出预算确定以后，国库部按国内收入署的用款计划和进度将资金从英格兰银行的财政部账户向国内收入署在支付办公室的账户上划转。国内收入署每天可以在这个账户中进行开支。国内收入署下属的全国各地税务办公室没有自己的账户，全部统一在上述账户中集中支付。集中支付方法主要分为三种：第一，工资。统一由英格兰银行直接汇到职员个人账户上。第二，采购支出。国内收入署设有一个采购中心。下属各支出单位与供应商签订采购合同，交采购中心审批，经批准后交支付办公室办理审查和支付。第三，小额支付。国内收入署给其所属各单位一本支票薄，对于一些小额零星支付，允许支出单位直接用支票支付。支票最终从国内收入署在支付办公室的账户上兑付。

同时，在国库的现金管理以及保证国库资金安全等方面，英国和其他西方市场经济国家一样拥有成熟的法律制度和操作方法，并为发展中国家提供了可资借鉴的经验。

四、意大利的国库制度

1.国库的机构设置

国库部的全称为国库预算及经济计划部，国库业务主要由国库部下属的国库司负责管理。国库司下设秘书处，私有化及财政经济计划处，公共债务处，国际财政与经济事务处，市场、财政及信贷系统监察处，反洗钱、国库收入及货币争议事务处，以及国家援助、竞争及拨款处等7个处。另外，还设有总体事务服务部，负责人事管理和运作事务；专家科技委员会，包括科技组和专家组；中央审查办公室，负责管理政府资金资源和政府债务，监督现金和债务流量，处理国际财政经济事务。

2.单一账户管理

1976年开始实行国库单一账户制度，即将政府部门的所有现金资源（包括税收和其他预算内外收入）全部集中到国库在央行开设的国库单一账户，实行集中收付管理。同时，国库建立分类账册管理信息系统，管理政府部门的财务信息账户。每个部门（包括大区、市政）在国库部都有自己的分类账册，由国库统一记录资金流量和运用情况。但是，当涉及实际付款时，则由国库部门通过设在央行的国库单一账户来处理。

3.国库资金的收纳和支付程序

由于国库分类账册系统与央行的商业银行的结算系统是相互连接的，国库在进行资金收付管理时主要借助银行结算系统进行清算。中央财政的税收征管程序是：纳税人先向执收部门申报纳税，待执收部门核定金额后，直接到商业银行缴纳税款。一方面执收部门通过计算机系统将纳税信息上报国库，由国库记录收入数量等有关信息；另一方面商业银行通过结算系统将资金划转到央行的国库单一账户。中央财政的资金拨付程序是：预算支出单位在年初应向国库提交财务计划，说明各个时段（如季、月）的现金开支需要，国库部根据现金流量管理，需要为每个支出单位确定分时段的资金使用限额。当支出单位需要支付某笔款项时，首先应向国库部（或分支机构）提出用款申请；其次国库部在确定所分配的资金使用限额足够支付，单一账户的现金余额充分以及核实有关商品或服务提供的凭证之后，承诺付款；最后由国库部通知央行从国库单一账户中将款项直接向商品或劳务供应商支付。

4.国库与央行的关系

意大利国库部与央行之间的分工协作关系有明确的规定。国库将国库单一账户设在央行，并负责该账户的有关政策管理，国库单一账户的所有收支都必须严格按照国库部的通知要求进行处理。央行负责国库单一账户的具体操作业务，包括收入划转和资金拨付。

国库部将国库单一账户设在央行，一方面便于银行结算系统进行清算；另一方面可保证资金的安全性。央行承担国库单一账户业务，既可以加大银行资金周转量，提高其信誉，又可以获得充分的财政资金运转信息，强化基础货币管理和财政货币政策协调。因此，虽然国库部支付给央行的代理费用相当低，几乎可以说没有，但央行也愿意承担该项业务。

五、日本的国库制度

1.财政资金账户设置

日本实行国库单一账户制度，并通过国库管理的两大原则体现此项制度。国库管理的两大原则，一是国库统一原则，即所有国库收支都必须通过国库单一账户，唯一例外的是各部门的出纳官在限额范围内保留小额度手头现金。二是存款原则，即国库资金全部存入日本银行，其出纳事务原则上由日本银行经办，以日本银行为支付人，通过开具支票，办理国库资金支付。

2.国库资金的收纳与支出程序

（1）国库资金收纳程序。国税收取一般实行由纳税者自行计算、缴纳应缴税金的纳税申报方法。如果是非税的岁入金，由交纳义务人根据岁入征收官的征收命令进行缴纳。具体程序是：第一，纳税者自行计算应纳税金，填写“缴纳书”，在岁入代理店窗口（相当我国国库经收处）缴纳税款；第二，出纳机构向纳税者出具收据；第三，岁入代理店层层向上汇总至日本银行本店，在本店进行国库金的会计处理，一并收入国税整理科目——“国税收纳金整理资金”，成为国家财政收入资金，与之并行进行“资金会计处理”，使日本银行本店（总行）的政府存款得以增加。

（2）国库资金支付程序。第一，部门负责人向支出官发出支付计划指令。预算一经国会批准，各部门即根据预算拟定“支付计划表”（资金使用计划），并提交大藏大臣；大藏大臣根据国库金整体收支状况，批准支付计划，通知各部门负责人，并同时通知日本银行，各部门负责人就批准的支付计划向支出官作出指示。第二，支出官在各部门负责人指示的支付计划额度内进行支付。第三，收款人出示支票，出纳机构办理支付。收款人将收取的支票向日本银行代理店出示。代理店就事项确认无误后，即按支票所示金额办理支付。第四，国库支付资金账务处理。代理店从事规定的国库支付业务后，向日本银行支店汇报。其内容集中到日本银行本店，进行会计处理，结算国库单一账户余额。

3.国库业务的相关机构

日本经办国库业务的机构有两类：一是命令机构。根据国家预算决定的收入和支出发出收纳和支付的指令。命令机构中收入与支出分由不同系统予以经办。具体由岁入征收官、支出官等操作。二是出纳机构。根据命令机构指令，实际收纳、支付国库金。两个机构的职能有明确划分，命令机构不得自行进行库款出纳。岁入征收官、支出官等职务，除政府各部门负责人担任外，大多任命各部门的会计负责人（大臣官房课长等）、各部门派出机构职员（地方建设局总务长、国立医院事务长、税务署长等）以及各都道府县的会计负责人担任。