外滩金融集聚带建设与政府作用

上海国际金融中心建设需要中央政府和地方政府共同发挥作用，政府引导在国际金融中心建设中仍然具有可持续发展能力，关键是政府推动措施的有效性。

一、金融中心建设与政府的角色定位

在国际金融中心形成和发展过程中政府的作用是至关重要的。在新加坡国际金融中心的建设过程中，我们看到了政府推动、引导对国际金融中心的形成起了决定性的作用。特别是在金融中心形成的初期阶段更需要由地方政府提供政策优惠和制度环境，加快金融中心的自然聚集和形成过程。我国的经济改革和发展，也是在市场经济条件下的政府推动型管理模式，政府在经济发展中发挥着主导作用，尤其在目前改革开放进一步扩大的过程中，更需要政府的宏观调控和政策推动，来加快金融业的发展和国际金融中心的形成。在市场作用和政府推动的合理取向上，上海国际金融中心建设必须充分尊重市场规律，依靠市场力量正确处理市场与政府之间的关系，这就需要我们认识到政府不是替代市场发挥作用而是发挥政府在建设中的推动作用。随着国际金融中心的发展，必须将如何发挥政府的作用放到一个新的层面进行分析，一方面发挥政府的积极作用，另一方面将政府介入的负面效应抑制到最低的程度。政府的作用应集中在对市场的推动和对市场风险的监管，为推动市场而颁布的优惠政策规定应该随着金融市场的深化而逐步减少，政府对市场的介入应该受逐步形成的市场自律制度的制约，逐步扩大市场自律空间。

二、注重发挥市场的资源配置作用

（一）坚持改革开放是上海国际金融中心建设的基本途径

在目前上海国际金融中心形成的综合发展模式中，政府的主导作用主要表现在国家层面的组织保障、中央政府的立法支持和政策倾斜上。上海国际金融中心建设需要金融改革先行，因此必须注意以下几个方面：

一要率先深化金融领域改革。坚持改革的市场化方向，充分发挥市场在金融资源配置中的基础性作用、市场主体在市场运行中的主导作用。

二要率先扩大开放，并要坚定不移地扩大开放。通过开放更好地利用国际资源，参与国际竞争，提高上海金融中心的国际影响力。如加大对发行和投资主体的吸引，让大型金融机构的业务中心向黄浦区转移，私募等机构投资者的入驻也将增加金融市场的活力，有效带动其他金融服务业的发展，如投资银行、商业银行以及会计师事务所、律师事务所等中介机构的发展。

三要率先推进金融市场、金融企业为主导的创新。金融服务要通过创新来满足经济发展需要，解决发展过程中的问题。积极探索在外滩建立碳金融交易市场等。外滩金融集聚带建设要发展和创新中国特有、亚洲其他国际金融中心不可替代、影响国际金融体系的人民币相关金融产品和金融市场（如央行实施人民币公开市场操作的外汇和人民币金融产品市场）、有关金融机构和人民币清算、征信系统等基础服务建设。同时，围绕本区经济发展中的主要金融瓶颈进行业务创新和机构创新。如中小企业的担保问题、私募股权基金问题、金融服务外包问题、金融租赁等。

四要率先提高上海金融业服务全国、服务产业和企业的能力。上海金融服务水平和能力体现在对长三角、长江流域乃至全国企业发展、产业升级、结构调整、促进消费等的服务方面。上海要与江浙两地各级政府在完善金融发展环境方面下大力气，为全国提供经验。

（二）上海国际金融中心建设需要长期努力

国际金融中心的形成与发展是一个渐进的过程，需要有效完善金融市场的制度建设。一个国际金融中心的形成，具有很强的“聚集效应”，不仅能够吸引大量金融机构，而且能够集中各种创新服务产业，形成规模优势，无论对企业还是对人才都具有很大的吸引力。因此，在构建国际金融中心过程中，就要有好的金融制度、法律制度、产权制度来保障，这些制度必须是透明的、自由的、公平的，有效保护市场各类参与者的合法权益，确保金融交易的安全、高效。在金融制度建设方面，由于我国金融业对外开放水平低，对资本流动管制严格，人民币不能自由兑换，环境法律体系、司法环境、法律服务水平、法制透明度、公众法律意识等方面还亟待优化；现行法律还存在操作性差、立法漏洞较多、适用关系复杂、与国际化差异大等问题。这不仅需要我们自身努力克服修正，也需要国家在政策和制度上不断实现突破，但这不是一朝一夕可以实现的，上海国际金融中心的建设是一个厚积薄发的长期过程，需要漫长的时间，甚至是几代人坚持不懈、持之以恒的努力。

（三）上海要加强与其他金融市场的合作与竞争

为推动上海国际金融中心的进程，上海要与长三角、长江流域、中西部地区在经济金融发展方面形成良好的合作交流关系，中国要同周边国家和地区通过互动和互补实现共识和共赢。在上海国际金融中心建设方面，要加强与世界上金融中心的交流，特别是亚太地区的国际金融中心香港和新加坡，还包括日本东京、澳大利亚悉尼、阿联酋迪拜、卡塔尔多哈、印度孟买、韩国首尔等。面对东京和悉尼等这些老资格国际金融市场，以及正在崛起并要打造国际金融中心的城市竞争，上海能否脱颖而出，成为真正意义上的国际金融中心（包括国际化的清算中心、全球证券的投资管理中心、通信的交流中心、跨国银行中心和国际直接投资中心），道路依然漫长。

三、在金融集聚带建设中发挥政府作用

（一）上海建设国际金融中心需要中央政府从国家战略上支持

世界主要国际金融中心的历史和现状表明，金融中心仅有银行是远远不够的，非银行金融机构和金融服务机构是金融中心不可或缺的组成部分。目前，所有国际金融中心都集聚了大量的金融机构总部。金融中心不仅要看其金融市场的多少，更要看其辐射范围有多大，即影响辐射能力的大小。目前上海除了上证指数外，其他方面影响还非常有限。目前，影响全国的金融信息与金融决策来自北京，上海与其他城市一样是决策的执行者，只是上海在银行数量、证券市场规模等金融指标上比其他地区多一些。央行、四大国有银行、“三会一局”及其他商业银行总部都在北京。上海只有交行与证交所、外汇交易中心等总部。

建设上海国际金融中心需要从国家战略角度来考虑，中央政府是否可以通过政策，先尝试让“三会”在上海设立地区总部与央行上海总部联合办公，同时，将某些监管权力直接下放上海总部，形成制度化“一行三会”上海联席会议，使得“一行三会”上海总部不仅能够做到信息互享和监管措施互通，而且还“有权”办事，并在一定程度上可以影响“一行三会”决策。这可以使得分散的金融监管权在上海得到一定程度的集中，为今后中国金融监管体制的综合监管模式改革积累经验。等条件许可，如人民币可以自由兑换时，再逐渐让各大国有银行、金融监管部门等一批中国金融机构提升在上海的地位，甚至将总部迁来上海，让上海真正具有金融的聚焦功能，金融政策制定、颁布、调控、监管等功能。这是上海国际金融中心建设的关键一步。通过国内金融机构的集聚来带动国外金融机构的集聚，这种情况不是单纯依靠市场力量就可解决的，政府的作用至关重要。

（二）优化外滩金融集聚带的领导体制和机制

上海市与黄浦区选择了一条政府参与并主导上海国际金融中心建设进程的领导体制、机制优化之路，探索政府因素与市场因素在外滩金融集聚带建设过程中的有效组合与合理兼容，其发展模式近似于“市场增进论”，即政府致力于制度建设，搭建市场平台，在金融市场机制逐渐完善、市场主体日益成熟之时政府因素退出。政府通过参与市场活动，创造出连接政府与市场的金融制度安排，将“诱致性制度创新”和“强制性制度创新”完美结合，走出了一条有中国特色的金融中心建设领导体制、机制优化发展道路。

就黄浦区来说，一要打造“小政府、大社会”的行政管理模式。建立“政府与社会合作”渠道，充分发挥行业协会和中介组织等作用。二要设置与金融中心发展规律相契合的领导体制和机制。由于地方政府没有金融监管权，营造良好金融环境主要依靠社会管理和公共服务的推动，所以，区政府要健全社会管理和公共服务职能，提高管理和服务水平，从而优化政府领导体制和机制。三要超越吸引金融机构入驻的单一经济管理职能阶段，靠提供公共服务来完善金融生态产业链，打造符合金融发展的“软环境”。

（三）建设上海外滩金融集聚带的地方政府行为

任何一个国际金融中心的形成和发展，政府作用必不可少，特别是新兴的国际金融中心崛起，政府发挥着重要的作用。作为地方政府，黄浦区要紧紧依靠国家金融宏观调控和监管部门充分发挥金融机构的主体作用，提供便利快捷服务，同时着力营造行政效率最高、行政透明度最高的政府服务，为外滩金融集聚带建设营造一流的金融生态环境。其重点：一要加快载体建设。在深化外滩金融集聚带功能规划的同时，有序推进重点地块的储备，加快重点项目建设，拓展外滩金融发展的空间。二要大力吸引各类金融机构。吸引银行、保险等各类金融机构集聚黄浦，发展证券公司、基金管理公司、资产管理公司、货币经纪公司、投资银行、企业集团财务公司等，加大对各类股权投资企业（基金），创业投资企业（基金），金融租赁、融资租赁公司支持力度，提升外滩金融集聚带功能相关机构的集聚。三要加强人才引进与培训。加强对金融人才的服务，优化人才发展环境，支持区域内金融及关联机构引得进、留得住、用得好高端人才；加强与境内外高端金融教育培训机构的合作，为金融人才培养和金融人才在职教育创造良好条件，形成黄浦金融教育培训特色。四要完善外滩地区基础设施配套。加大投入，完善外滩地区基础设施及其配套，为集聚、提升金融功能提供基础性保障。五要拓展外滩金融文化。发挥外滩“远东华尔街”和“万国建筑群”的历史文化优势，挖掘外滩金融文化内涵，拓展“金融外滩”展示功能。六要加强沟通、合作与交流。与国家金融监管部门和市金融主管部门进行沟通，与陆家嘴金融城合作，共建上海国际金融中心，与港澳台进行金融领域交流合作，与伦敦金融城、纽约曼哈顿等金融城区进行国际合作交流。

【注释】

[1]Kingdleberger，Chris，The Formation of Financial Centers：A Study in Comparative Economy History，Princeton Studies in International Finance，36，Princeton，1974．

[2]“2012年上海市国民经济和社会发展统计公报”，上海市统计局网站。