外滩金融集聚带建设需要良好的法治环境

尽管学界对国际金融中心的构成要件有许多不同的界定，但普遍认为，一个城市或地区要成为国际金融中心离不开以下几方面的内部要件：（1）合适的时区，即从时差上与其他国际金融市场衔接，能进行连续交易；（2）优越的地理位置，具备陆地、空中和海上便利的交通条件；（3）稳定的政治环境，国内政治稳定，治安良好；（4）强劲的经济发展态势，有资金供给和需求；（5）良好的人力资源，能满足各类金融市场需求；（6）健全的法律制度。而其中的健全的法律制度便是不可或缺的重要条件之一^[1]。甚至有的专家认为，健全的法律制度、强大的执法体系是国际金融中心的基本保障，比如知识产权保护制度、合同制度、财务会计制度与税收制度、信息披露制度以及有效的监管与自律制度等。英国的经济实力虽不如美国、日本，但英国伦敦却被公认为世界第一国际金融中心，原因就是伦敦的法治环境更优越^[2]。

一、法治在国际金融中心建设中具有重要的作用

在国际上，对国际金融中心有一个公认的评价指标，那就是“全球金融中心指数”（GFCI）。这是由伦敦金融城Z／Yen研究咨询公司所发布的，其科学性和权威性全球最高，所以又称“伦敦金融城指数”。GFCI是通过“因素评价模型”实现对全球不同金融中心的排名。其评价的方式为以下两种：第一是“数据指标因素”，数据都来自外部的客观数据。而构成GFCI排名的金融中心竞争力指标主要集中在五个关键领域，一是人力资源；二是商业环境；三是市场准入条件；四是基础设施状况；五是总体竞争力。具体衡量指标有14项（见表8-1），其中监管环境、进入国际金融市场的容易度（市场准入条件）、公平公正的商业环境、企业税制、个人税制这5项都是法治环境方面的评价指标，占整个评价指标体系中的35．7%，由此也充分体现了法治环境在国际金融中心建设中的重要地位。归结起来，法治在国际金融中心建设中具有多方面的重要作用。

表8-1　国际金融中心竞争力指标

（一）法治促进国际金融中心的形成

法律是国际金融中心所必须具备的一项因素，健全的法律制度不仅体现在立法完备、司法独立、执法有效，也包括受民众普遍尊重的法治精神与民众的法律意识。一国或某一地区的法律环境如何是投资者最看重的一项条件。法律制度变革为经济发展和政治改革开道；政策倾斜则刺激服务业的发展，有助于完善基础设施建设；而个人所得税、房地产税的减免则是吸引人才的重要手段。法治在国际金融中心的建设中发挥着开拓、引导作用，通过法制的变革和法律的立、改、废，突破陈旧观念的束缚，消除旧体制的影响，创立适应现代市场需要的新制度，为国际金融中心开道。以我国金融机构的地位为例，从20世纪80年代的政企分离、扩大自主权，到90年代的转换经营机制，再到21世纪的建立现代企业制度，实现股份多元化，伴随着每一次新规范的出台，金融机构的法律地位逐步明确，束缚生产力发展的体制性障碍不断消除，从根本上解决了金融市场发展的深层次问题，也为国际金融中心建设提供了动力。

同时，法治能确认金融市场主体的权益及市场交易机制并予以保障。这种确认和保障与法律在其他经济领域的作用并无多大差异。法律变革与人类社会的进步保持一致，法律追随市场发展而制定并修订，并无超前性。英国的股份公司出现于1553年。之后，由于美洲大陆的发现，世界贸易中心移至大西洋地区。英国的联合股份公司借机纷纷成立。为开发美洲大陆，英国开始发行股票筹措资金，伦敦证券市场得以产生和发展。到1689年，伦敦出现了挂牌证券交易和证券交易商。但是，关于证券交易的法规却直到1697年才出现。英格兰银行成立于1694年，直到1844年英国才颁布银行条例对之予以规范，并正式确立了其作为“发钞之银行”的地位。

此外，法律又是国际金融中心发展诸要素中最具活性的一项因素，渗透到其他要素的发展过程中并发挥作用。它不仅为经济发展、政治稳定、金融市场的发展完善、设施的完善、人才资源的稳定提供保障，还通过自身的创新活动来促进其他因素的发展和条件的形成。比如通过出台倾斜的政策来刺激金融行业发展和集中，通过制定优惠的措施来吸引金融人才的集聚，等等。

（二）法治保障国际金融中心的运行

国际金融中心离不开一个公平、公正而又自由竞争的市场环境，而这都离不开法治的保障。

首先，金融体系的建设要以法制的形式固化和运行。比如，要把上海建成人民币产品的交易、定价和信息中心，建成资金运作和资产管理中心，建成资金清算中心和金融后台服务中心的话，除了要素市场的设立至关重要外，机构体系的建设、支付结算体系的建设、中介服务体系的建设，以及更具体的市场参与者机构、场外交易市场、柜台交易市场的建设等等，都将不可或缺，而这些方面的建设都离不开法制的形式^[3]。

其次，为了确保金融稳定与安全，金融执法和监管必不可少。面对国际金融市场的激烈竞争，法律对金融市场的监管作用也在加强，主要是通过立法授权政府等机构对金融市场进行宏观控制。如美国在大危机之后相继颁布了1933年《银行法》、1933年《证券法》、1934年《证券交易法》、1935年《银行法》等，主要内容是确立分业竞争制度，限制金融风险，成立监管机构加强对金融市场的监管。伦敦金融中心向来倡导金融机构的自我约束，这可谓伦敦金融城最为悠久的传统管理体制，也被认为是伦敦金融业活力的来源与保证。作为中央银行的英格兰银行一直坚定不移地奉行和维护不干预政策。当市场出现问题时，首先依靠市场的力量解决。只有整个市场面临无法扭转之危机时，中央银行才有所动作。这一体制到1986年也发生了改变。当年的《金融服务法》颁布后，形成了金融业自我管理与法律制约相结合的管理体制。目前，英国又出现了将各种金融监管机构进行合并的新趋势。在金融执法方面，现代社会发展表明，建立公平公正高效的金融纠纷审理、仲裁解决机制是金融中心建设的题中应有之意。在金融监管方面，需要建立贴近市场、促进创新、风险可控的金融监管制度，通过加强跨行业、跨市场监管协作，加强地方政府与金融监管部门的协调，以维护金融稳定和金融安全。

最后，我们在加强政府对于金融中心形成发展促进作用的同时，又必须制约政府以防止其过于介入金融市场，从而维护金融市场的自由运行。这也需要通过对权力制衡机制的确立与维护以及在立法与司法中对市场主体对抗政府之行为的支持，来坚决地奉行不干预政策，从而维护自由市场体制。以香港为例，历史上受英国影响，实行全方位的自由放任政策。具体到金融市场，体现为市场交易自由、资本流动自由、外国金融机构进驻自由、货币兑换自由等。与此同时，香港的司法制度对制约政府干预、保障金融市场自由发展起到了重要作用。

（三）法治推动国际金融中心的发展

在国际金融中心的发展过程中，金融市场的稳定运行和健康发展，同样离不开法治的保障和推动。政府可以通过有计划、有步骤的立法先行带动金融市场的发展，如取消法律中不利于金融市场发展的限制性规定，鼓励和推动金融市场向新领域、更高层次发展。以美国为例，美国国会于1980年通过《存款机构放松管制和金融控制法》，美国的金融改革由此开始。1986年10月27日，英国政府宣布伦敦证券交易所门户开放，即进行被称为“大爆炸”的改革。仅在10天之后，英国出台了《金融服务法》，从而引发了金融体系的全面变动。在我国，金融中心建设中取得的有效成果、市场实践中的金融创新，都可以通过立法加以肯定，上升为法律制度而得以巩固。一些带有超前性或推广试点经验的立法，则又有促进金融改革、加快市场化进程的作用。

上海国际金融中心建设的发展实践也充分证明了这一点。建设上海国际金融中心是一项国家战略。早在1991年，邓小平同志视察上海时就指出：“上海过去是金融中心，是货币自由兑换的地方，今后也要这样搞。中国在金融方面取得国际地位，首先要靠上海。”1992年，党的十四大提出：“尽快把上海建设成为国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济新飞跃”。2001年5月，国务院批准上海城市总体规划，明确提出要把上海建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心之一和社会主义现代化国际大都市。2009年4月，国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号），明确提出上海国际金融中心建设的目标是：“到2020年，基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心。”与之相伴的是，一些相应的法律法规相继得到修订、完善和颁布，从而大大推进了上海国际金融中心的建设。

二、法治环境建设是外滩金融集聚带建设的重要组成部分

金融法治建设是上海国际金融中心建设的重要组成部分，也是金融业发展竞争力的体现。与国际金融中心建设的其他工作相比，金融法治建设是最基础性的工作，更具有长期性、基础性和可持续发展性。

世界上国际金融中心的形成模式有两种：一种是自然形成型，即经过较长的时间自然发展形成，如伦敦、纽约；另一种是政府主导型，即依靠政府的力量推动形成，如东京、新加坡。日本与新加坡在国际金融中心的建设过程中，均强调政府主导作用的发挥，政府的态度、决策与行为对金融市场的发展产生直接影响。而我国的经济改革与发展，就是采用在市场经济条件下的政府推动型模式，上海国际金融中心的建设同样如此，离不开政府的强有力推动。在政府主导型模式中，金融体系的产生和发展超前于经济的发展；金融供给的增加不是源于经济增长的金融需求，而是政府力量鼓励和扶持的结果。在国际金融中心的初期发展阶段，不仅面临着激烈竞争的压力，更是肩负着以金融的国际化来带动本国经济加速发展的重任。政府不仅是国际金融中心的设计者，还是国际金融中心建设的指挥者和推动者^[4]。金融业的国际化带动国内金融业的发展，进而促进经济各部门的发展；国际金融业与国内金融业及国内经济其他部门的发展在此基础上产生互动效应，最终产生了国际金融中心。

但与自由市场容易失灵一样，政府主导型的管理模式同样有一个重大弊端，那就是“政府失灵”现象。因为在政府主导型模式中，为了建立起政府决策与金融市场发展之间的直接传导机制，法律不断放松对政府的限制，政府相应地拥有了很大的立法权与执法权。政府的命令、决定、政策、意见等无论其法律效力如何，均对金融市场的发展产生直接影响；政府也可以对金融市场发展采取行动。无论是放是管，目的是减少决策与制约环节，加快国际金融中心的发展速度。在国际金融中心的建设上，政府甚少受到法律与立法机构的约束，政府为自己施政的需要较自由地制定或颁布法规。久而久之，政府失灵现象就会产生。以日本为例，日本在进入90年代后，泡沫经济崩溃。金融业的大滑坡先行展现。具体表现为证券市场每况愈下，房地产市场一蹶不振。银行业在连锁反应的影响下也危机重重。东京国际金融中心的发展自此走入低谷。日本在经济泡沫破裂后总结经验教训，于1996年11月11日开始新一轮的金融改革，提出以自由化、公正化和国际化为基本原则，振兴东京国际金融中心，带动日本经济的结构性调整。日本金融改革的核心就是制约政府的过度干预，其目标是不断强化法律作用，弱化政府介入，以法律取代政府的主导位置。而制约政府干预的途径就是形成金融法治。于是在改革的数年间，日本修改和制定了数十种法律，以求最终形成“成文法框架中的自主管理”体制，以保障调整后的市场体制，并使金融监管变人治为法治。

以法律为主导建立上海国际金融中心，是一个上海金融市场化与国际化互相促进发展，而国际化先行一步的过程^[5]。在这一过程中要完成两项任务或目标：第一，尽快完成国际金融中心的建设；第二，形成金融市场体制。合成一句话，即使国际金融中心的建设快速而健康地进行。由前面对日本经验教训的分析可以得出：采用政府主导模式可以促成第一项任务的完成，却阻碍了第二个目标的达到。金融的市场体制是金融业长期健康发展的基础，如若疏忽，虽一时辉煌，却难免前景黯淡。以法律为主导只是抑制政府对金融市场的过度干预并促使政府的管理方式与管理手段的转变，不仅无损于政府对市场推动作用的发挥，还可以通过法律的不断完善来实现金融市场体制的形成。在政府主导模式下，是过度强调了政府作用而忽视了法律作用。也正因如此，在政府主导模式下的国际金融中心建设必须更加注重法治建设，以制衡和减少政府对市场的干预。这不仅是在总结他国经验教训基础上的必要的合理决策，而且在现实中也是可行的。当然，以法律为主导较之政府主导在发展初期速度会慢一些，但这是一个合理的速度。从长远发展看，第二个目标比第一个目标更重要。一个没有任何扭曲的金融市场以及公平合理、稳定开放的法治环境会产生强大的发展后劲，是吸引金融资本的最有效因素。因此上海国际金融中心的发展应采用对东京等国际金融中心之政府主导模式进行修正的模式，即强调法治的重要作用，注重金融法治建设，着重于上海国际金融中心的整体规划和长远发展，增强市场主体长期发展信心，消除短期行为因素。

正因如此，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》中明确提出：加强金融法制建设，加快制定既切合我国实际又符合国际惯例的金融税收和法律制度。完善金融执法体系，建立公平、公正、高效的金融纠纷审理、仲裁机制，探索建立上海金融专业法庭、仲裁机构。这充分体现了中央对于金融法治建设的重视，显示出金融法治建设是上海国际金融中心建设不可或缺的重要组成部分。