外滩金融集聚带法治环境建设的发展与思考

外滩金融集聚带法治环境实际上是上海国际金融中心法治环境的重要部分和集中体现。而在国务院《意见》中，对于未来上海国际金融中心的法治环境建设有一个明确的目标，那就是“到2020年，基本形成符合发展需要和国际惯例的税收、信用和监管等法律法规体系，以及具有国际竞争力的金融发展环境”。围绕这一目标，上海应当深入分析当前金融法治环境发展存在的问题和不足，在此基础上，提出具有中国特色的上海国际金融中心法治建设的思路和对策。

一、外滩金融集聚带法治环境建设存在的问题与不足

尽管上海在金融法治环境建设方面取得了巨大的成就，但与纽约、伦敦、东京、新加坡以及中国香港等国际金融中心的法治环境还有较大的差距，还存在着许多的问题和不足。主要表现为以下几个方面。

（一）金融法制还不完善

从国家层面来看，在金融法律制度体系建设方面，到2010年，我国将基本建成有中国特色的社会主义法律体系。目前，法律的空白总体已经不多。但是在金融领域的法律空白还是很多的，如在存款保险制度、股权投资基金、私募基金、金融机构市场退出、金融机构综合经营、金融控股公司、金融消费者保护问题、期货业立法、金融衍生品立法、金融国有资产管理等方面尚无法律规定。此外，有很多立法，如信托法等已严重落后于市场实践，亟须修改。在金融税收法律方面，国家的个人所得税和企业所得税制度也欠缺灵活性和竞争力。从伦敦、纽约、香港、新加坡等国际金融中心建设的经验来看，税收政策对吸引金融市场主体和金融人才起到了极为关键的作用。根据我国《立法法》，金融基本制度属于法律保留事项，地方无权制定立法，但是金融立法权集中于中央存在突出的问题，尤其是对上海这样的国际金融中心城市，导致我国金融相关法律几年不改的情况非常普遍，造成现行法律对实际金融活动缺乏规范，一方面无法可依，一方面法律景观化。

从上海地方层面上看，国家金融法律还需根据改革开放的发展情况作修改，并完善配套法规，以解决国际金融中心建设和金融创新中面临的制度障碍问题。上海作为一个后发建设国际金融中心的城市，在人才集聚、监管环境、法治环境等方面短时间很难赶上，因此更加需要通过优惠的税收政策来推动国际金融中心建设。上海的金融税赋在全球总体处于较高水平，和香港、新加坡这两个目前的主要竞争对手相比较，更明显偏高。一是金融营业税较高。我国内地金融业的营业税率为5%，如果再加上各种附加综合税率则达到5．5%（外资金融企业免征这些附加税费，综合税率为5%）；香港、新加坡对银行等金融企业则不征收间接税（营业税）。而且我国内地目前征收的营业税是按照企业销售额5%来征收；国外征税则依据净利润，具体指的是在销售额扣除成本、营业费、管理费等一系列费用后所得到的利润。二是个人所得税偏高。我国内地个人所得税最高征收税率达到45%，而香港个人所得税的标准税率为15%，新加坡个人所得税最高税率为20%。对于动辄年薪上百万的金融高端人才，如此之大的税率差影响是非常大的。税收优惠政策如不尽快推出，将直接制约上海引入高端金融人才的步伐。三是企业所得税偏高。我国内地企业所得税标准税率为25%。但是香港的公司所得税税率为17．5%，新加坡的公司所得税税率为20%（1986年为40%），差距较大。实际上，上海的税赋水平不仅高于这些国际金融中心城市，在国内与其他主要金融中心竞争对手相比也没有优势可言。

（二）金融监管还不健全

1．分业监管体制问题日渐突出。随着金融业务不断创新，业务交叉不断增多，以及综合经营试点的推进，严格分业监管的效率在逐渐降低，监管真空和重复监管并存，监管一致性问题也日渐突出，尤其体现在对金融控股公司和交叉性金融业务的监管上。银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可，重复监管现象突出。与此同时，银行、信托、证券和保险业务的日渐趋同，削弱了分业监管的业务基础，不可避免地造成监管的真空与冲突。在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复和资源控制的重复，在涉及责任追究的地带呈现监控真空和问题处置的真空。而且，单纯的分业监管难以全面把握外资金融集团在我国的发展和风险现状，也难以形成监管合力。

2．金融机构内控机制尚需健全。目前还存在证券保险公司弱于银行、股份制机构弱于国有机构的特点，企业违规经营、高管人员短期行为、金融机构内部人员作案也时有发生。这种状况一是不利于金融稳定，出现一些新问题没有权力因地制宜及时采取措施，只能按规定层层上报，但是金融本身的技术性和创新性，使得出现的风险和问题也具有复杂性和特殊性，层层上报容易错过最佳处理时机，也会造成监管部门之间相互推诿使问题扩大化和复杂化。二是不利于创新，而金融市场创新、金融产品创新、金融业务创新是推进国际金融中心建设发展的重要因素。纽约、伦敦、香港、新加坡等英美法系国际金融中心监管当局实施“负向清单”的监管理念，法律没有禁止的就是允许的；而我国多数创新金融产品审批要由中央监管部门核准，手续繁琐，审批周期较长。

3．利于国际金融中心建设的授权性监管还不足。上海集中了一批金融市场与大量中外金融机构，金融活动活跃。但目前驻沪金融监管机构权力有限，且远离金融监管机构总部，一定程度上存在监管反应不够灵敏的问题，也不利于监管规则的制定。在鼓励市场创新、防范金融风险方面有所欠缺。国家整体的金融监管制度对金融创新的支持力度不够。同时，由于上海金融市场与金融活动的集中与活跃，必然加速与加剧金融风险的集聚。一些异地上市公司、金融机构屡屡违法违规，对上海市场产生很大冲击，不时有突发性、群体性事件出现，由于应对措施尚跟不上，也会影响到市场发展与社会稳定。

（三）金融司法还不适应

上海的金融司法环境在全国处于前列，但是与伦敦、纽约、香港相比则还有较大差距。一是整个国家的司法体制在司法公正、执行效果、克服地方保护主义等方面还有待提高。一些金融案件的处理受传统法理影响较大，未充分适应市场化和金融的特点；金融案件的执行困难也较多；对金融犯罪的追究仍受一些传统要件的制约而难以严惩。同时，司法审判公正受到的干扰因素也较多，真正实现人民法院独立审判还有很长的路要走。二是金融案件的审理能力有待提升。改善金融司法环境，关键是要提高审判和仲裁的审理能力和公正性。金融案件不同于传统民商事案件，没有一定的专业背景和市场实践，很难把握其中的法律关系，面对航运金融、金融衍生品等复杂金融案件时，一些法院对新型金融案件还不敢受理或审而不判，执法的标准也不统一，影响到了司法的权威性。三是金融仲裁的功能还未充分发挥出来。目前上海法院受理的涉外金融案件不多，涉外金融争议解决选择上海作为仲裁地的也不多，表明在国际上对我国金融司法环境的认可度还不够高。

（四）金融基础环境还需优化

一是市民金融法治意识还需加强。市民有一定的金融意识，但是缺乏金融法制意识；个人投资者众多，但是成熟的投资者不多；社会对于理财的需求旺盛，但是理财市场尚不规范；全社会的信用观念、契约观念、风险意识还需要提高。二是社会诚信体系建设还处于起步阶段。覆盖整个社会的征信网络还未建立，各征信系统之间的信息未能互联互通。在信用体系建设中，征信企业法律地位的确定，信用信息公开与隐私权、商业秘密关系的处理，企业信用信息的采集与应用等，尚在实践中探索。三是金融法律服务于国际金融中心的要求还有很大距离。上海的国际金融律师、法律咨询等在人才、观念、方法上还远不能满足需要。从目前上海法律服务市场供求关系的角度看，上海律师队伍中偏重于事后救济层面的诉讼仲裁的供应能力已经基本饱和并显现出过剩的趋势，而为上海构建“四个中心”和现代化国际大都市配套的现代法律服务的供应能力则严重不足。上海律师队伍结构性过剩与短缺的突出矛盾已经成为制约上海律师业发展的主要瓶颈。目前在上海近万名律师中，仅有20%的律师具有适应现代法律服务的业务素质，而精通法律、外语与金融知识的专门律师数量较少，如涉及航运中心金融服务方面，船舶代管、海上保险、资金结算、保险航运中介、航运定价等很多金融法律事务，国内少有律师有能力介入，而且我国法律对外国律师在华提供法律服务有较多限制，金融法律人才的不足直接影响了金融法律服务质量的提升^[16]。

二、外滩金融集聚带法治环境建设的对策思考

基于我国的国情，上海国际金融中心法治环境建设的路径需要打破传统思维，开拓新思路。但是必须看到，法治环境不同于硬件建设，“等不得，也急不得”，而应当立足于我国的政治体制和立法体制而进行，不能超越我国的现实情况。国务院《意见》中对未来上海国际金融中心的法治建设提出了明确的要求，即“改善金融发展环境，加强金融法制建设，加快制定既切合我国实际又符合国际通行惯例的金融税收和法律制度。完善金融执法体系，建立公平、公正、高效的金融纠纷审理、仲裁机制，探索建立上海金融专业法庭、仲裁机构。不断完善金融监管体系，建立贴近市场、促进创新、信息共享、风险可控的金融监管平台和制度”。因此，我们应当以《意见》为指导，采取切实措施推进上海国际金融中心的法治环境建设。

（一）完善金融立法，努力适应国际金融中心建设的发展需求

一是要积极推动国家金融立法。作为一项国家战略，全国人大常委会应整体规划上海国际金融中心法制框架体系，完善基本金融法律，出台放权性、优惠性法律，并根据上海国际金融中心建设的实际需要，就金融中心的市场准入、产权制度、业务创新、监管改革、税收优惠、会计标准、信用评价、民间金融等问题制定单行的阶段性规范，包括对新型金融案件审理的司法解释，这样既可以在较短时间内实现金融中心各项活动都有规范可循，也可通过实践为全国的高层次金融立法积累经验。二是要积极鼓励上海对金融创新制定规范。上海具有制定金融规范的传统，具备了金融地方立法的经验和资源。因此，上海市人大及其常委会和上海市政府要根据国家的授权，积极行使地方性法规和规章的制定权，在法定权限内加强金融相关配套立法。比如可在商事登记、动产担保、地方税收优惠、利益减让、个人委托理财、社会信用制度建设等方面大胆作为。

（二）完善金融监管体制，改善金融中心的金融执法与监管

一是要下放金融监管权，赋予驻沪金融监管部门更多的权力。上海拥有为数众多的各类金融机构，随着全面对外开放的不断推进，金融风险也日益加大，目前层层上报的金融监管体系在时效上就明显不能满足需求。如果给予驻沪的金融监管部门更多的权力，可以使上海在处理金融危机时能够更加迅速，及时遏制危机的蔓延。另外，中国人民银行上海分行应该在履行职能方面发挥更大、更特殊的作用。可以考虑像纽约联邦储备银行在美国联邦储备体系中的地位与作用一样，中国人民银行上海分行可在货币政策决策影响力、公开市场业务、对部分金融市场的监管、金融信息与金融服务等方面，具有比其他区域行使更多职责与职能^[17]。二是要推进金融监管、服务机构协调机制法制化。一方面，各金融监管派出机构与其总部之间、各金融监管派出机构相互之间以及监管机构内设部门之间的职权职能划分还需进一步理顺，防止监管真空或重复监管。另一方面，目前上海应结合国情和金融监管的现状，在继续实行现有的分业监管体制前提下，强化上海市金融服务办公室的监管协调职能，加强各部门间协调和沟通，完善金融监管的协调机制，促进在上海银监局、证监局、保监局之间建立的监管协调合作机制法制化，促进信息的交流和共享，形成监管合力，减少金融监管真空的出现和重复监管的发生，从而防范和化解金融风险，维护金融稳定。三是要完善金融机构内控、自律机制。金融机构遵守法律、依法经营，是维系其良好的声誉、控制其经营风险、取得预期效益的关键。金融机构自身要依法健全法人治理结构，强化内部各项制度，建立健全法务工作部门、审计部门、纪检监察部门，加强业务审查稽核部门的工作力度，协助、监督业务部门合法合规经营，及时发现和控制风险，制止违法违规行为，有效预防和打击内部金融犯罪，抵御外部的侵权损害。要加大信息披露和公众监督力度，要在金融机构推行与国际接轨的管理制度。要进一步加强金融同业公会的地位与职能。各金融同业公会要发挥自我约束、利益协调、信息服务等功能，监管机构应将部分可通过自律解决问题的管理事项转移给有关同业公会，发挥其自律作用。

（三）优化金融司法环境

一是要积极争取和开展金融司法创新与试点。上海作为金融市场主体的聚集地，各类新颖、疑难的金融纠纷案件往往在上海率先出现，上海法院在解决纠纷的同时，更有责任从个案和类案的审理中，及时总结提炼审判经验和规则，为立法和司法解释提供区域实践素材，为金融市场的规范有序发展发挥引导作用。二是要加强金融专职司法队伍建设。金融审判法官不仅要懂法律，还应懂经济政策、懂市场规则、懂金融专业知识。在金融危机的大背景下，金融审判法官还需进一步更新审判理念，妥善处理好促进金融创新和维护金融安全的关系、处理好法律适用与宏观经济政策的关系、处理好被动司法与能动服务的关系。三是要树立司法权威，加强金融司法的有效性。司法机关应当配合国家金融管理部门做好反洗钱、反假币等打击非法金融活动的工作，加强对金融违法犯罪行为的预防和打击。要加大执行力度，保障生效裁判的有效履行，特别要防止假破产、逃废金融债务；政府要采取措施处理司法判决执行的善后，真正使金融债权得到最终实现；要正确惩治司法腐败，强化司法公正，提升司法形象。四是要完善金融纠纷案件的多元化解决机制。上海金融审判要进一步探索多方位、多渠道的金融纠纷多元化解决机制，更好地整合解决纠纷的社会资源。鉴于仲裁在解决商事纠纷中具有诉讼不可比拟的优势，上海要积极发挥专业人士优势，强化以仲裁方式解决金融争议，充分发挥金融仲裁在解决商事纠纷当中的作用，赢得市场主体的认可^[18]。这对于涉外金融仲裁裁决在外国的承认和执行也具有积极意义。

（四）加强金融法律服务与金融法制宣传教育

随着上海加快建设国际金融中心，金融法律服务的对象和对法律服务的需求增多，市场将越来越广阔。面对这种趋势，上海律师业应在金融法律服务方面投入更多的力量，形成更强的竞争力，使金融法律服务跨上一个新的发展台阶。要改革、完善上海律师服务业的人才政策，加强法律人才的建设。上海目前复合型、国际型的法律人才紧缺，需要政府重视和加速对金融法制人才的培养与引进。一方面，针对结构性过剩与短缺的突出矛盾，政府相关部门应出台专门的法律服务人才高地政策，把重点放在培养和引进现代法律服务紧缺人才方面，并应采取适当措施控制传统法律服务人员的进入。另一方面，要加强对律师执业的社会保障，出台相应的保障政策和机制，保证律师特别是刚刚执业的律师有基本的生活保障。同时要改变目前不适当的税收返还使用途径，利用财税杠杆推动紧缺人才的引进和培训资金的积聚，从而形成良性的人才引进和培养机制。要从立法上对律师执业的社会环境进行规则调整，帮助拓展上海法律服务业发展的空间、市场。要从维护国家经济安全和上海国际金融中心安全的角度，鼓励和支持律师事务所、律师开拓国际金融、国际航运等高端法律服务领域，提高上海律师事务所的国际竞争力。要规范行业管理，强化行业意识。律师协会作为律师自治的组织，应当尽力发挥引导和协助作用，既要规范法律服务市场秩序，也要解决律师面临的一些现实困难。唯有如此，行业规划才能进一步落到实处，进而使各项战略规划目标如期实现。同时，上海要在谨慎、规范、精明、守约的民风民俗基础上，在全社会普及诚信、契约、风险、公平、守法意识，形成人人守合同、讲信用、懂风险的社会风气，成为公平竞争、诚实守信的首善之城，营造与国际金融中心相适应的城市精神和法律文化氛围。

外滩金融积聚带的法治建设，与浦东陆家嘴金融城的法治建设一样，属于上海国际金融中心法治环境建设的不可分割的重要组成部分。因此，在推进外滩金融积聚带的法治建设过程中，黄浦区要有正确的定位。一方面要服务于上海国际金融中心的大局，坚决贯彻执行国家、上海市关于上海国际金融中心法治建设所出台的各项法律、法规、政策等，严格依法行政，使这些法律、法规和政策能在外滩金融积聚带建设中切实得到贯彻实施。另一方面，黄浦区在自己的权限范围内，在不违背法律、法规和政策的前提下，可以积极出台一些关于金融创新、金融机构和金融服务机构积聚以及金融人才尤其是金融法律人才引进培养以及财税优惠等配套性的区级规范性文件，并通过积极推进依法行政、建设法治黄浦、提高社会法治意识等措施，大力促进黄浦区和外滩金融积聚带的法治环境的建设，营造优良的法治环境。

【注释】

[1]吴弘：《上海国际金融中心建设的法制环境》，北京大学出版社2010年版，第4页。

[2]王力、黄育华等：《国际金融中心研究》，中国财政经济出版社2004年版，第84页。

[3]沈开艳：“法制建设是上海国际金融中心软环境建设的关键”，http：／／pinglun．eastday．com／p／20090806／u1a4561123．html。

[4]徐东根、王传辉：“上海国际金融中心建设中的法律主导作用”，《法学》2004年第11期。

[5]徐东根、王传辉：“上海国际金融中心建设中的法律主导作用”，《法学》2004年第11期。

[6]吴弘：《上海国际金融中心建设的法制环境》，北京大学出版社2010年版。

[7]凯勒姆·麦卡锡：“风险为本的监管——英国金融服务局的经验”，http：／／www．cbrc．gov．cn／chinese／home／docViewPage／301．html。

[8]庄少绒：“美国金融法治演进的特点及影响因素——从法律文化的视角”，《理论界》2007年第10期。

[9]庄少绒：“美国金融法治演进的特点及影响因素——从法律文化的视角”，《理论界》2007年第10期。

[10]吴弘：《上海国际金融中心建设的法制环境》，北京大学出版社2010年版。

[11]李艳、胡明：“中国金融法制建设60年回顾与展望”，《金融管理与研究》2009年第10期。

[12]吴弘、徐振、沈晗：“上海国际金融中心法制环境建设2008年年报”，http：／／money．163．com／09／0330／07／55KT19MD00251RJ2．html。

[13]上海法学会：“建设上海国际金融中心需解决的金融司法问题”，http：／／www．zgjrw．com／News／2010618／home／472186894700．shtml。

[14]吴弘：《上海国际金融中心建设的法制环境》，北京大学出版社2010年版。

[15]曹凤岐：“改革和完善中国金融监管体制”，《北京大学学报》2009年第4期。

[16]黎明琳：“新时期推进上海律师业发展的问题与思考”，《经营管理者》2011年第7期。

[17]陈福根：“德国金融监管体制对上海国际金融中心建设的启示”，《河南金融管理干部学院学报》2009年第1期。

[18]卢方：“金融法制环境建设中的仲裁作用”，http：／／review．cnfol．com／110521／436，1702，9910887，00．shtml。