“全能主义”是过去中国政府治理特点的真实写照。纵然改革开放以来大力引入市场机制，力求实现管理社会化，在一定程度上改变了中国党政体系的决策方式和治理模式，但一些现实的观察者认为，政府主导的全能主义依然是目前中国社会管理模式最为恰当的概括。全能主义治理模式下，政府通常扮演一种类似“家长”的角色。[17]政府角色由“全能国家”向“有限政府”的转变，客观上要求政府职能的内容和范围发生相应的改变。有学者认为当前中国社会正在从一个“整体性的社会”向一个“多样性的社会”转型，随着改革的纵深发展，全能主义政府管理通常会面临力不从心、管理成本攀升和引火烧身的困境。面对纷繁复杂的社会事务、各种各样的社会问题、千差万别的社会需求、错综复杂的利益关系，政府不可能再包揽所有社会管理事项，社会管理需要多元化的治理主体。具体来说，传统意义上的治理模式，一般是“自上而下”的，即政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。[18]随着社会的发展，单一向度的政府管理模式已经在社会管理走入新阶段后表现得愈来愈捉襟见肘，社会管理的科学化期待民间力量等多元治理主体的共同参与、共同治理。有学者认为，我国农村的基层治理并不是一个单纯的“自治”扩大的过程。在村民自治程度逐步提高的同时，党和政府也在不断地改进对基层自治组织的监督与管理。当前农村基层治理中出现的一系列新趋向表明，农村治理正在由原来的“村民自治”走向政府与村民的“合作治理”。[19]民间蕴涵着广泛而有作用的治理力量，合理有效地挖掘、利用这股民间力量，可以和政府的管理呼应起来，成为政策的监督执行者。现代意义上的治理本身就具有共治的含义。因此共治可以被当做一个与治理对等的概念，或者可以被当做治理概念的子集。之所以取共治这一概念，就是为了强调治理主体的多元性、治理机制的非对抗性，以及利益取向的可调和性。[20]
社会互构论认为，社会和谐意味着多元社会主体——个人、集体、社会、国家，经由良性的互构过程，在认同和共识的基础上形成的相对稳定、持久的行动协同，使社会主体间行动关联及其模式化结构达到最佳状态。[21]多元共治格局的形成，可以改变以往政府对于基层社会的行政性管控，促进社会管理的自主性力量发展、壮大。不难想象，多元共治的效用在于让社会化解自己衍生出来的问题，从而有效降低政府直接控制所导致的成本，也使得基层社会内部充满了活力。
（一）从“管理”到“共治”：社会管理理念的转型
诚如胡锦涛总书记所言：“切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”[22]需要正确把握国家与社会、政府和公众的关系。在中国文化和社会语境下，国家与社会是一种上下联通、融合一体的关系。“政府—企业—社会”的合作三维将是中国“国家—社会”关系的新型形态。[23]这里所说的“形态”包括组织构架、作用模式和运行机制。首先，政府、企业、社会的各种组织、群体及个人之间的互动能够产生某种框架，使得“国家—社会”的上下联通、融合一体具备结构性条件。其次，政府、企业、社会三大部门应促成制度化的行动方式，使组织、群体及个人的互动过程能够相互促进、形成制约及行为规范，以达到预期的合作愿景。最后，政府、企业、社会各个组成部分能够根据能力优势的原则，各自扬长避短，以彼之所长弥补己之所短，这将有利于产生良好的、有效的联动合作结果。[24]党政系统要改变过去把社会当做是“下级”的计划体制思路，平等对待各种性质的社会组织。转变政府职能，构建小政府、大社会的格局，关键是加强社会力量培育，使政府转移出来的职能有社会专门机构承接、专业队伍实施。而专业化、职业化的社会工作机构正是承接社会管理职能的重要载体和新型主体。[25]只有这样，才能更多地从人民大众和公民组织中获得信息，为“多元共治”建立平台和通道，让“多元共治”成为我们的政治文化和社会习惯。
（二）“社会复合主体”：多元开放时代南海社会管理创新新起点
所谓“社会复合主体”，是指在行动过程中，多个社会主体形成相互关联，其各自的主体性发生重叠或复合，使得这些原本不同的多个社会主体成为一个社会主体，也即社会复合主体。社会复合主体的外延是指，社会主体的复合性所呈现出的各种具体性，这些具体性体现出社会主体复合性的多样性和差异性。培育社会复合主体是社会运行和社会组织结构的重大创新，是经济运行和社会创业机制的重大创新，是政府职能转变和社会治理的重大创新。[26]构建一个个由多个、多层、多界和多域行为主体联合或结合而成的复合型社会组织，具体来说就是以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。[27]社会复合主体，正是南海近年来创新社会管理的不懈追求。在政府、社会与企业构成的合作三维中，社会组织是很独特的一方。由于社会组织自身的松散、非中心化等特点，其组织化、制度化程度十分有限，对资源的获取、配置和控制等能力相应不足。[28]因此，如何强化与激发社会力量参与到社会管理当中来，从而使政府从社会管理的唯一主体转变为主导主体，社会组织从被管理客体转变为协同管理主体，公众和企业也成为社会管理的新生力量与重要合作伙伴，[29]成为重要的研究课题。在强化社会协同作用，形成社会多元的治理格局方面，南海区也进行了卓有成效的探索。
1.降低门槛，简化程序，大力培育社会组织
进一步加强社会组织的培育和发展，稳步推进社会性、服务性和公益性社会组织的协调发展。有针对性、有重点地扶植、培育公益慈善类（如志愿者协会、困难救助帮扶协会等）、福利服务类（如老年人服务中心、托老中心、妇女之家、学前教育机构）、医疗卫生服务类（如残疾人康复中心、心理矫正和辅导中心）、矛盾化解类（如民间调解组织）社会组织，普遍建立健全社区社会组织诚信自律和分类监管制度，形成民主自律与社会监督相结合的社区社会组织运行模式。
2.“双社联动”，加快社会工作制度和志愿服务体系建设
在全区建立起完善的社会工作人才培养、评价、使用、激励机制，促进基层社会管理与服务方式转变。多手段、多渠道地积极引导全社会参与社会工作，加大教育培训力度，鼓励广大社区委员会委员和专职工作者参加社会工作知识技能培训、社工职业资格考试，发展壮大社会工作者队伍。鼓励社会组织承接政府购买服务项目，以及通过政府在社区设立的服务中心，为社区居民提供专业服务。加强社工与志愿者合作，推广社会工作者引领、培训、督导志愿者模式，提升社区志愿服务水平。
3.合理分工、专业服务，建立政府购买服务机制
按照合理分工、专业服务、市场调节的原则，不断推进政府购买服务机制，扩大政府向社会组织购买农村（社区）服务的范围，推动政府向社会组织转移职能。社会组织能够提供同类同质服务的，政府及职能部门应优先向社会组织购买，按照“费随事转”的原则，以项目管理或委托协议的方式推进。重点在社区法律服务、文体服务、养老服务、社会福利服务、综合家庭服务、社会求助服务、公共卫生服务、公共就业服务和公共安全服务等领域实施政府购买社区服务，形成“购买法制化、治理法人化、运作市场化、监督社会化”的政府购买服务模式。政府及职能部门负责对购买的社会组织社区服务进行协调、监督和评估。
4.共驻共建、共享和谐
联合区域内长驻单位开展共驻共建活动。加强与长驻辖区单位的沟通联系，推动长驻单位参与社区共驻共建活动。建立党组织领导下的社区共驻共建联席会议制度，党组织、居民委员会、服务中心、各长驻单位派代表参加，共同研究环境卫生、治安防范等社区公共事务。驻区单位要积极配合社区依法开展的各项活动，将单位内部文化、教育、体育等活动设施，无偿或低偿面向居民开放；单位内设食堂、理发室等，为社区居民提供服务；单位在招聘保安员、清洁员以及临时合同工时，优先聘请所在社区失业人员。尽力为社区提供人、财、物支持，形成共驻一方、共享和谐的局面。
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