所谓宏观管理，是指国家在全社会范围内进行的，对人力资源的计划、组织、控制，目的在于调整和改善人力资源状况以适应生产力发展的要求，促进社会经济的良性运行和健康发展。随着我国城乡结构、就业结构、社会阶层结构和社会组织形态发生新变化，人员流动性大大增强，越来越多的“单位人”变成“社会人”，又从“社会人”变成“社区人”，各种新经济组织、新社会组织不断增多，这既促进了经济发展，激发了社会创造活力，也必然使基层的问题不断累积、发酵，单纯的宏观管理已经陷入了困境。社会稳定和发展的根基在基层，社会管理和服务的重点也在基层。加强和完善基层社会管理和服务体系是加强和创新社会管理的重心所在。胡锦涛同志2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上也强调，“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层”。显然，传统的“抓大放小”、“重上轻下”的治理思维，已经不适应现阶段的社会管理。在此意义上说，社会管理已到转型阶段，除了需从宏观层面上整体推进创新之外，更需要在基层治理层面寻求突破瓶颈的改革手段。
（一）管理重心下沉：传统治理模式的新突破
中国的经济和政治改革，从某种意义上说就是对传统社会主义模式下国家与社会的关系的一次较大规模的调整。[6]在传统的中国社会，“皇权不下县”，以士绅、乡绅和宗族精英为基础的基层治理，是乡土社会自身秩序形成和运行的基础，相对而言，国家的权力并未像今天一样直接延伸和渗透到基层乡村社会。在这种情况下，乡村社会秩序之规则与国家之规则处于一种相对共存和补充的状态。[7]国家的权力在完善城乡基层治理体系的各种途径中，重构国家与社会关系、选择合适基层治理模式、建立城乡统筹的基层治理新格局、构建服务型政府、使国家治理资源与民间社会治理资源对接等，政府肩负着重要责任。[8]就此言之，社会建设和社会管理的重心在基层。因此，有必要通过加强城乡基层自治组织建设，发挥其协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，在基层形成一个横向到边、纵向到底的社会管理体系。[9]在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能包括经济调节、市场监控、社会管理和公共服务四个方面。随着我国市场经济的推进，社会的阶层、结构、运转方式乃至观念产生了深刻的变迁，需要政府更加注重履行社会管理职能，均衡经济与社会、人与自然之间的关系，实现环境、资源与人口的相互协调与社会的可持续发展。[10]
1.重视基层治理的理论依据
关于基层的定义，学者们从不同的角度给予了见仁见智的阐释。直到党的十七大的召开才提出一个比较完整的鉴定。基层包括：城市居民委员会、农村村民委员会、企业事业单位、城乡基层政权机关以及社会组织。对于中国这样一个处于快速变革时期的大国来说，基层治理具有重要意义。[11]
从社群意义上来讲，社会自治是在一系列社会关系中实现的，涉及社会组织与国家、政府公共机构及其他组织、群体、个人关系。自治的这种“关系性”体现在多元主体的行动规则（包括正式制度的和非正式制度的）、权利与义务、选择与责任、自助与互惠之中。[12]具体来讲，基层治理需要理顺利益主体异质化、利益需求多元化、利益获取途径多样化、利益差距扩大化、利益矛盾和冲突公开化等复杂的关系，在多元利益诉求之中寻求一个平衡点，有利于社会自治精神的培育和自治能力的发展。[13]
从个人意义上来讲，在基层民主政治建设的实践中，每个公民依法直接对自己身边的经济、政治、文化和社会生活等各项事务行使着参与、管理和监督的权利。他们既享受着充分而真实的当家做主权利，也培养和提高了民主参与的精神、自我管理的能力，推动了所在基层组织的公共事务和公益事业的发展。[14]
2.重视基层治理的现实意义
基层是社会的基石，基层治理是国家治理的基础。在我们这样一个拥有13亿多人口的发展中大国，如果能够构建起一套高效率的基层自治和民主管理制度，不仅能够大大减轻政府的行政成本与治理负担，也能更有效地贯彻党和国家的意志。近年来，不断发生的群体性事件充分证明，基层是各种社会矛盾的聚集地，基层治理的忽视使原本应该解决在萌芽阶段的不稳定因素无限放大、激化进而爆发冲突。假使基层自治已经发展到相当的程度，人民群众自己民主讨论决定身边的重大事务，那么许多难以解决的问题就会迎刃而解，基层也就变为化解各种社会矛盾最有效的场所，使大量矛盾和不稳定因素解决在萌芽状态，这不仅避免了矛盾的扩大、问题的激化，减轻了整个体制运行的成本，更重要的是，有助于培养人民群众通过合法渠道表达利益诉求，协调相互关系，增强协商意识，从而推动和谐社会的发展。[15]
（二）南海区基层治理创新的新探索
南海区响应中央号召，积极制定《南海区关于加强和创新基层社会管理工作的意见》及相关配套性文件，以统筹城乡发展为核心，突出党组织领导核心和执政为民的理念，以服务和管理为主线，先行先试，不断完善基层社会治理结构，推进城乡公共服务均等化，提高社会管治和服务水平，构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享基层管理新机制，努力建成“党建引领、居民自治、管理有序、服务完善、文明祥和”，具有南海特色的基层社会管理新格局。
1.基层治理创新探索之一：“村改居”——社会管理从农村管理型向城市社区型转变
“村改居”的背景动因在于，南海区的部分村委会已告别农业经济，第二、三产业成为村集体经济的主体，村基础设施基本实现了城市化。这可以经村道路、供水、供电、电信网络光纤、公共交通网络、有线电视等得以体现，村民的就业方式基本实现非农业化。村民的生活环境和生活方式已基本实现城市化、居民化。多数村民住着的小楼、家庭生活设施已经现代化，居住环境也基本实现了社区化。文化、教育、体育、卫生、社会福利和集体保障事业发展较快，村民的精神文化生活和社会保障水平也不断提高。上述事实说明：南海的农村已不再是传统意义上的农村，村民也不再是传统意义上的农民。他们的生产生活方式等实际上都已经实现城市化，只是在管理体制和机制上还没有完全城市化。需要在村委会和城市社区居委会之间寻找一个平衡点，借鉴村委会治理中的优势，规避现阶段传统城市居委会存在的不足和缺陷，走出一条适合并能够加强和创新基层社会管理与建设的治理新路。为了提高社会事务管理水平，为居民群众提供更公平、更高效、更便捷的服务，南海区按照“六个不变”（管辖范围不变、“两委”班子职数不变、原农村集体经济组织资产产权权属不变、集体资产权益不变、村民福利不变、计划生育政策不变）的原则，对符合条件[16]的全部村委会和其他城市规划区内的“城中村”采取民主表决形式实行“村改居”。截至课题组调研时，全区已经全部完成“村改居”任务。村民表决的赞成率达到85％以上，涉及村民近50万人。通过“村改居”进一步理顺了城乡基层管理体制，按照城市化建设和管理标准，区、镇两级财政加大公共财政转移支付力度，让城市公共服务逐步向农村延伸，提高基层的社会管理和服务水平，促进了城乡经济社会协调发展。
2.基层治理创新探索之二：“政经分离”——社会管理从政经混合型体制向突出核心、“政经分离”型体制转变
南海区根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的有关内容，出台了集体经济组织选举等政策文件，全面推行集体经济组织单独换届选举。结合南海区自身实际，大胆创新实践，明确规定村（居）党总支书记、村（居）委会领导成员不能与集体经济组织成员交叉任职，村（居）党总支部副职或委员与经联社、股份经联社的社委会可交叉任职。将集体经济组织领导成员任期年限从3年调整为5年，具体由农村集体经济组织成员大会表决通过。创新集体经济组织选举方式，股份经济社采取无候选人的直接选举或有候选人的直接选举，经联社、股份经联社采取有候选人的间接选举，提名候选人须经村（居）党总支部审定后方可进行选举。同时，结合集体经济组织换届选举工作，积极探索自治组织与经济组织相分离，为集体经济组织走向市场化打下坚实基础。
3.基层治理创新探索之三：两个平台建设——农村集体资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变
一是建立资产交易平台，规范资产交易行为。南海区在全省率先全面建立农村集体资产管理交易平台，通过农村集体资产管理和交易两个平台，开创了集体资产“信息化”管理和“阳光化”交易，构筑了资产管理交易过程的防腐屏障，实现了农村集体资产的效益最大化，促进了集体经济发展，增加了农民收入。二是建立农村财务监管平台，确保农村集体资产安全。以西樵镇为试点，整合资源开发软件，搭建“出纳驻村、会计驻镇、集中会计核算、财政资金专户管理”为模式的农村财务监管平台，将农村集体资产、资金、合同、债权、债务、会计账、出纳账，以及集体各项收支全部纳入农村财务监管平台进行动态、全过程监管，进一步强化对农村集体资产、资源、资金的监督，有效保护农村集体和农村居民的利益。
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