南海区社会管理中的机制创新

三、南海区社会管理中的机制创新

机制指其内部组织和运行变化的规律。在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本的作用。在理想状态下，有了良好的机制，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统——在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。创新社会管理机制需从以下几个方面着手：加强源头治理，更加注重民生和制度建设，尽可能防止和减少社会问题的产生；加强动态协调，更加注重平等沟通和协商，及时化解社会矛盾；加强应急管理，有效应对和妥善处置突发公共事件，最大限度地增加和谐因素，化解消极因素，激发社会活力。深入开展社会管理创新综合试点，坚持条块协同，加强基层管理和服务资源整合联动，推进网络化管理。

（一）社会风险管理机制创新

社会风险是指由于自然灾害、经济因素、技术因素以及社会因素方面的原因而引发的社会失序或社会动荡的可能性。社会风险意味着爆发社会危机的可能性。当社会风险超出人类控制的范围并蓄积到一定程度时，这种可能性就转变为现实性，社会风险就会演变成社会危机，导致社会失序、社会动荡，甚至社会倒退。这就需要一个社会风险管理机制来化解社会矛盾，防范社会风险，有效预防社会问题、社会矛盾积累和激化，促进社会运行动态优化。

1.三级联动：综治信访维稳工作新机制

南海区成立了三级综治信访维稳中心，形成“南海模式”的综治信访维稳工作新机制，实现了区、镇（街道）、村（居）三级联动。三级综治信访维稳中心按照“综治牵头，部门联动，齐抓共管”的思路，充分整合综治、维稳、信访、司法、公安、法院、检察、人力资源和社会保障等部门以及各有关行政机关和群团组织的力量，统筹人民调解、行政调解、司法调解三大调解资源，着力调处“事（权）在区有关部门的，镇（街道）中心无法处理的，区委、区政府和上级交办的”重大矛盾纠纷；组织协调各级各有关部门开展社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合管理服务的“六联”工作。此项工作机制的形成，通过区、镇（街道）、村（居）三级的互联互通，构建了大综治工作网络，形成了各级综治信访维稳工作的统一指挥调度和监督管理的格局，及时把矛盾纠纷化解在基层及萌芽状态，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。

2.三级预警：社会稳定的预警机制

2007年5月，南海区委、区政府下发《关于印发〈南海区各镇（街道）综治、维稳、流管工作三级预警制度〉的通知》，将“三级预警、两级考核”的综治机制延伸向最基层的村（居），有效推进综治、维稳、流管等工作深入开展。所谓“三级预警”是指按照数据客观、设置科学、易于操作的原则，在综治工作中心建设、治安报警、强制戒毒、控制交通事故死亡人数、黄赌毒案件、治安灾害事故、群体性事件、越级集体上访、“法轮功”、流管机构建设、出租屋登记、办理暂住证和出租屋案件等13项考核指标中，抽取其中的治安报警、强制戒毒、控制交通事故死亡人数、群体性事件、越级集体上访和办理暂住证共6项指标，每月综合评估各镇（街道）辖区的综治、维稳、流管工作状态，针对不同状态相应发布绿色、红色、黑色三级预警信号。“绿色”表示工作形势平稳，工作状态正常，工作措施不需要做大的调整，完成各项工作任务压力不大；“红色”表示工作形势趋于严峻，工作压力较大，完成各项工作任务有一定困难，有关工作措施和重点应作相应调整；“黑色”表示工作形势严峻，在短期内难以掌控，完成各项工作任务困难较大，需要进一步调整工作措施，加大工作力度，集中力量解决工作中存在的突出问题，该镇（街道）的党（工）委、政府（办事处）和相关职能部门要给予高度的关注和重视，加强指导和督促。目前，“三级预警、两级考核”工作机制已经成为南海综治、维稳、流管等工作的晴雨表。

3.“两代表一委员”工作室制度：利益诉求表达机制

利益诉求表达机制是群众通过合法正当的途径和方式，表达自身需求和意见，以实现和维护自身利益的机制，也是加强各社会共同体、社会组织交流和沟通，依法及时、合理地处理群众所反映的问题的机制。建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道，是及时解决社会问题和社会矛盾、提高社会动态平衡能力的重要条件。面对日益复杂的群众利益诉求，南海区创设“两代表一委员”工作室，形成以党代表、人大代表和政协委员为主体的工作平台，通过接访或深入基层了解民情，倾听民声，在拉家常中体察民情，在办实事中解决民忧，切切实实为群众解决思想、工作、生活等方面的实际困难，从而拉近彼此间的距离，真正成为群众与政府之间沟通的“直通车”，让群众感受到党委、政府的关心，成为群众利益诉求表达的重要渠道。同时，“两代表一委员”工作室吸纳和利用更多社会成员参与到基层管理中，进一步提高村（居）民自我管理、自我服务的能力，进一步增强党委、政府在基层中的凝聚力、影响力和号召力。

4.“两确权”与股权固化：利益引导机制

社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。科学的利益引导机制让人们树立合法、合理、公平、公正的利益获取观念，教育、引导人们正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。南海区通过“两确权”和股权固化的制度设计厘清不同利益群体的利益，预防了社会矛盾的产生，是南海区在农村综合体制改革中不断取得新成绩的一个宝贵经验。根据《佛山市人民政府办公室转发〈市委农办、市农业局关于深化农村集体经济管理体制改革试点工作意见〉的通知》和《佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》，南海区通过对农村集体经济组织所有的农村农用土地所有权、集体建设用地所有权、宅基地所有权等集体资产进行盘点，依法界定资产权属，明确集体资产产权。同时，重新核定人口，依法界定集体经济组织成员资格，确认集体经济组织成员权。在此基础上，南海区着力探索农村集体资产产权制度改革，推行“股权固化到人”和“股权固化到户”的农村股权固化方式，探索农村股权从动态调整向稳定规范型转变，实现农村股权固化和市场化。

（二）社区服务机制创新

社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。社区服务是和谐社会建设的重要指标。南海区在社区服务工作机制、服务专业化机制以及信息化服务机制方面作出了有益的探讨，形成了具有特色的“南海经验”。南海区社区服务机制的创新主要体现在党员志愿者、关爱桂城创益中心、“督导＋社工＋义工”三级联动和网络问政方面。

1.党员志愿者：党员服务工作机制

新时期开展党员志愿服务活动是转变基层党建方式、创新基层组织生活的重要抓手，是发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的创新举措。南海区把开展党员志愿服务与帮助群众解决实际问题结合起来，与发挥党员先锋模范作用结合起来，与加强基层组织建设结合起来，使广大党员在实践中经受锻炼，增长才干，提高能力，进一步密切党群干群关系，增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力。党员志愿服务在区、镇（街道）、村三级建立了党员志愿服务架构，按照“志愿参加、无偿服务、志在奉献”的原则，发动广大党员成为志愿者，组建了一支类型多样、作用明显、特色鲜明的党员志愿者队伍。党员志愿者队伍开展“飘扬党旗、服务群众”党员志愿者主题活动，着力培育一批党员志愿服务活动载体。在农村（社区）党组织中探索党员志愿服务新形式，采取“多助一”、“一助一”结对服务、成立党员志愿突击队、划定党员志愿服务区、组建专业服务队等形式，提供经常性、个性化的志愿服务。党员志愿者活动通过党员服务义工化理念的培育，动员全区广大党员立足本职岗位参与志愿服务；通过完善党员志愿服务网络体系和建立党员志愿服务活动制度，实现党员志愿服务活动的规范化、制度化和常态化。

2.“一中心一联动”：专业化服务机制

社区服务专业化是社区建设的重要指标，关系着社区服务的质量和社区服务的有效性。建立一支有知识、懂管理的专业队伍是社区服务专业化的有效途径。一般来说，社区服务专业化应包括社区专业机构的培育和社工专业队伍的建设。南海区一直都在探索社区专业化服务路径，这主要表现为建立关爱桂城创益中心和“督导＋社工＋义工”三级联动。①关爱桂城创益中心以专业化的社会公益服务作为工作重点，通过“关爱基金”资助、办公和活动场地免费租用等NGO成长扶持措施，并成立了专门团队协助跟进，推动了公益社团专业能力的建设，实现了社会组织的专业化发展。目前，南海区关爱桂城创益中心已成功吸引杨帆社工中心、南海启创社工中心、南海博睿社工中心等6家服务机构落户，并同时拥有8家注册公益社团。②“督导＋社工＋义工”三级联动，是南海区培育专业化督导队伍，打造专业社工团队，实现社区管理和服务专业化的新方式。“督导＋社工＋义工”三级联动机制组织机关、企事业单位、学校、村的义工组织与社工机构结对互助、定点服务。同时，加强督导与社工、义工之间的互动联系，督导设置课程，对社工与义工进行培训，并指导其开展日常工作。“督导＋社工＋义工”三级联动机制的形成，为南海区打造了一支素质优良、结构合理的社工队伍，提升了社工、义工服务的专业化水平和能力，也提高了社区居民的服务满意度和幸福感，增强了社区凝聚力。

3.网络问政：信息化服务机制

随着信息化时代的到来，南海区社区服务在使用原有社区服务方式的同时，充分利用网络信息化平台，创新了“南海一点通”、“微博问政”和“网络发言人”等新型的社区服务方式。①南海一点通平台。南海区开通“南海一点通”平台，打造“网上政府”。这是全佛山市乃至全广东省首个实现一点通的区域。“南海一点通”网络平台以“为民、便民、惠民”为出发点，整合了包括社会保障、民政、市民卡、公安、交通等48项公共服务资源，通过统一、协同、一站式的信息发布和服务平台，政务公开以及受理和答复群众提出的网络问政，实现了政府对外发布信息和公众办事咨询的双向互动，成为提高群众幸福感的惠民工程。自“南海一点通”平台开通以来，访问量已超过1500万人次，政务公开达5400多件，政务信息更新达26500多条次，受理和答复群众提出的网络问政5000多件。^[18]②微博问政。目前南海区8个镇（街道）已开通微博超过200个，区直部门开通微博80多个，并组建了“千年古郡，幸福南海”政务微博群，累计发帖近2万条，转发及评论96000多条，为群众办实事70多件。南海区微博问政的触角已延伸至社会管理的神经末梢，一个纵向到底、横向到边的政务互动平台已总体建成，南海已迈进“微政时代”。③“网络发言人”平台。南海区8个镇街和区直党政部门全部上线开通网络发言人平台，在线受理、答复和处理网民反映的事项。对于网民在线反映的事项4小时内给予初步回复，5～10个工作日内给予正式答复。处理流程纳入区纪委电子监察系统，由区纪委督办。与此同时，网络评论员队伍也在不断壮大，全区网络评论员队伍覆盖了各镇（街道）和区直民政部门，建立起网络舆情监控与引导的“四个一”（一套制度、一支队伍、一个平台、一份简报）。

（三）社区参与机制创新

社区参与是社区发展和社区建设的客观需要。随着经济社会的快速发展和改革的不断深化，社区由过去单纯的居民居住点，转变为各种社会群体的集聚点、各种利益的交汇点、各种社会矛盾的聚集点、人与社会的交融点和社会生活的支撑点。居民的民主意识和自治愿望不断增强，对小区的环境卫生、安全秩序、社区服务等方面的要求越来越高，许多问题的解决离不开居民的参与和行动，这使得社区参与机制的创新成为必然。南海区社区服务之所以创意迭出，形成特色，其首要原因就在于建立了有效的社区参与机制，让社区成员以主体姿态，以自助、自治的方式组织起来，参与社区服务管理及社区矛盾的解决。

1.“熟人社区”：社区意识的培育机制

当前社区建设面临的一个突出问题，就是居民参与意识不高，参与程度不深，其根源在于居民参与机制尚未建立起来。形成居民参与意识，提高居民社区事务参与程度的有效途径是开展多形式、多渠道的社区活动，让居民在有组织化的参与中，逐步树立社区认同感和社区责任感，逐步体现社区居民自我教育、自我服务、自我管理和自我约束的功能。社区意识的培育，在社区建设中具有举足轻重的作用。在社区共同体意识的指导下，社区居民基于共同环境、共同利益而进行频繁的互动，从而推动社区意识、社区认同和社区参与的产生，社区居民在参与公共事务的讨论中共同选定集体的生活方式或目标，从而达成真正的社区居民自治。“熟人社区”的创建与社区意识的培育可谓相辅相成，相得益彰。社区意识是社区全体成员对所在社区的认同感、归属感、责任感和参与感。“熟人社区”以活动为载体，打造多元文化活动平台，开展了“金威啤酒杯”三人篮球赛、“翰墨丹青颂中华”书画艺术展示会、桂城全民健身浪潮系列活动、武术交流会、爵士乐音乐会、“舞动桂城”全民健身展示会、咏春拳等活动。社区居民在活动过程中相识、相熟，逐步形成对社区的认同感、责任感和参与感。“熟人社区”即通过社区活动倡导邻里之间建设良好的互动关系，使社区成为一个相互熟悉的人居住的环境，以此，加强社区建设，强化社区服务，增强社区互助意识，提高社区管理水平和群众的幸福感。

2.邻里中心：社区参与的行动机制

邻里中心是社区服务性组织，组织小区支部党员、志愿者、居民代表，定期召开联席会议，收集反映居民意见和建议，商议小区事务、策划小区活动和定期对小区内的特殊人员进行探访以关注他们生活状况等，为小区居民解决实质性问题。总体来说，邻里中心通过调动社区内资源，共同行动以推动社区问题的解决和社区服务的提升。邻里中心开展的社区服务活动主要包括：①通过开展主题性强的活动和项目营造睦邻友爱、守望相助的邻里关系，调处邻里矛盾，促进和谐社区建设，着力提升“邻里互助”的活动内涵，不断增强构建和谐社会的归属感；②以各大节假日为载体，开展居民喜爱和居民需要的各类活动，通过开展各类活动，增进了小区居民邻里间的感情，同时也倡导居民互敬、互爱、互助的美德，营造一个更好的生活氛围；③通过举办如功课培训班、健康知识讲座、唱歌培训、消防安全知识讲座等各类居民喜闻乐见的课程，丰富社区知识，提高居民的综合素质；④通过组织参与或举办各类有益身心的文体活动，丰富社区生活，增强居民沟通交流，提高社区凝聚力。邻里中心搭建邻里沟通平台，逐步形成了助人自助、服务社群、邻里互爱、守望相助的社会新风尚，推动居民的自治管理，为创建文明城市发挥积极作用。

（四）社区民主议事决策机制创新

民主议事决策机制在社区建设中发挥了重要的作用。一方面，社区的民主议事决策机制动员全体社区成员的参与，汇聚了全体社区成员的智慧，提高了决策的科学性，减少了决策的盲目性；另一方面，社区民主议事决策机制将社区重大事项提请全体社区成员共同商讨，增加了议事决策的透明度，

1.“三会”议事制度

“三会”议事制度包括村（居）党建联席会议制、村（居）“两委”联席会议制度和村（居）党组织、自治组织、集体经济组织的联席会议制度。联席会议是没有隶属关系但有工作联系的组织，为了解决没有明确规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头，以召开会议的形式，在充分发扬民主的基础上，达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作，解决问题。村（居）党建的联席会议由村（居）党组织书记召集，由村（居）党组织成员、辖区内党组织负责人组成，主要内容是对区域内的党建工作、社会服务、精神文明建设等工作进行沟通协调，统筹资源，形成合力，解决区域内群众关心的热点难点问题。村（居）“两委”联席会议由村（居）党组织书记召集和主持，主要内容是对本村（居）发展规划、自治章程、村规民约以及管理人员的职务补贴、奖励标准进行讨论表决。村（居）党组织、自治组织、集体经济组织的联席会议由村（居）党组织书记主持，讨论决定村（居）的重大事项。联席会议一般每个季度召开一次。

2.社区理事会制度

社区理事会是在党组织领导下参与社区建设、管理和发展等重大事项的协商、议事和监督的机制，发挥着集聚资源、民主议事、合作参事、协商共事的作用。社区理事会按照广泛性、代表性和先进性原则，由社区各阶层人士组成，汇聚了社区内各行业、各领域的精英代表。理事会成员代表了社会上一部分精英，具备参政议政的能力，具备承担一定社会责任的能力。此种社区理事会成员构成有利于形成参与式社区治理格局。首先，社区理事会制度为社区居民参政议政提供了平台。社区理事会调动社区内多种发展主体参与社区事务管理，对社区建设、管理和发展等重大事项进行交流、研究和商讨，为社区居民参政议政提供了平台。例如在务庄社区，社区理事会积极收集企业员工、居民意见，反映辖区内公交线路较少、群众出入不方便的问题。理事会向居委会提议增设公交线路，居委会与街道、市政协调，争取到上级政府支持，开通三条公交线路，实现各村小组、工业区公交全覆盖，群众绿色出行。再如，芦塘社区理事会对社区各项基础设施建设提出建议和意见。其次，社区理事会制度为社区居民监督评议提供了平台。在监督“两委”会的有关工作、协助有关部门进行项目监督方面，社区理事会发挥了积极的作用，取得了良好的效果。比如，芦塘社区理事会配合居委会做好了“村改居”的监督工作，并协助有关部门监督社区内的内河涌整治、环境治理进展情况等。

（五）集体经济监管机制创新

加强集体经济组织管理是“三农”工作的重要组成部分，也是南海区社会管理的核心问题之一。在现阶段集体经济财务监管方面，普遍面临着财务信息非公开化或公开化财务信息可靠性较低、村民主监督未充分发挥作用、村集体经济组织财会人员整体素质较低和缺乏惩罚原则，不能有效防范机会主义倾向等问题。随着农村经济的发展和农民民主意识与综合素质的提高，一套行之有效的财务管理机制必须建立，以规范集体经济组织的财务管理。

1.农村集体资产管理交易平台

南海区在广东省率先建立农村集体资产管理交易中心，搭建农村集体资产管理交易平台，开创了集体资产信息化管理和阳光化交易。南海区农村集体资产管理交易平台构筑了集体资产管理交易的防腐屏障，实现了农村集体资产的效益最大化，促进了集体经济发展，增加了村（居）民的收入。农村集体资产管理交易平台通过“搭建平台，分级管理”的运行机制，对集体资产进行动态监管，既体现了管理的实效性，又提高了管理的效能。所谓“搭建平台”是指开发了一套农村集体资产管理交易软件，创建了资产管理、资产交易两大模块，建立了资产交易、资产管理和合同管理三个台账。按照资源性资产、经营性资产、非经营性资产三大类全部录入软件系统，实施动态监管，并与区、镇、村数据实时传递、实时查询、实时监控、互联互通。所有资产的增减变化、交易意向立项、交易审核、信息发布、信息查询、交易结果公布、业务提醒等运作程序都实现动态管理、信息化管理和电子审批。所谓“分级管理”是指镇、村两级建立了农村集体资产管理交易平台，按照一定的面积和标的额进行分级管理，达到一定面积和标的额的在镇集体资产管理交易中心进行交易，未达到一定面积和标的额的在村委会或标的物现场进行交易。这样就把分散的村组集体资产管理交易整合到一个正规的管理交易平台上，使管理的范围和形式由分散转变为集中统一，切实提高了管理效能。同时，农村集体资产管理交易中心强化服务职能，实行四个免费服务，即免费提供信息、免费提供合同示范文本、免费提供政策咨询、免费提供交易合同鉴证，从而保证交易过程的便捷畅通，大大提高了工作效能。

2.农村财务监管平台

按照《中共佛山市南海区委办公室 佛山市南海区人民政府办公室关于全面推进农村财务监管平台建设的意见》，南海区8镇（街道）分别搭建“出纳驻村、会计驻镇、集中会计核算、财政资金专户管理”为模式的农村财务监管平台，将农村集体资产、资金、合同、债权、债务、会计账、出纳账以及集体各项收支全部纳入农村财务监管平台进行动态、全过程监管，进一步强化对农村集体资产、资源、资金的监督，有效地保护了农村集体和农村居民利益。南海区农村财务监管平台以“佛山市农村管理信息系统”为基础，设有资金监管、票据监管、合同监管、固定资产监管、收益分配监管、公开监管、领导管理、会计科目监管八大功能模块，实行“七个统一”：统一货币资金管理、统一财政专项资金管理、统一核算管理、统一账前审核、统一公布财物、统一任免奖惩、统一组织审计，形成了村（居）组（社）账务集中管理新机制，完善了农村财务核算制度，构建了网上监管平台，做好了财务信息公开工作。