南海区社会政策创新中的社会资本投资

三、南海区社会政策创新中的社会资本投资

积极社会政策的另一个理论焦点是解决有增长而无发展的问题，即米奇利所描述的“扭曲发展”现象。首先，“扭曲发展”是指经济发展并没有带来相应程度的社会进步的增长现象^[16]，从这一定义可以看出现代经济发展带给人类社会的前行方向是不确定的，在经济增长的同时社会价值、社会福利并没有得到相应的提高。其次，米奇利对“扭曲发展”最尖锐的批判就在于经济发展与社会发展相分离的取向，在“扭曲发展”中，经济增长目标与社会发展目标相互脱节，无论是在发达国家还是许多发展中国家，那里的经济增长速度惊人，但贫困与匮乏现象长期存在，在这些地方经济发展并没有导致相应程度的社会发展，“常见的情形是，这些社会里收入和财富的分配严重偏斜，财富炫耀与赤贫状况并存，教育和社会服务的投资低，失业和未充分就业率往往很高”。^[17]最后，“扭曲发展”虽然在发达国家和发展中国家都存在，但是发展中国家表现得更为突出，尽管发展中国家在日后的发展进程中对这一发展逻辑进行了反思和改变，但是由于盲目地向西方发达国家套用带有“西方中心主义”和“人类中心主义”的发展理念，的确也将这些国家的发展历程引向了一条弯道。^[18]米奇利正是在对“扭曲发展”深刻的反思和批判的基础上提出了积极社会政策的基本框架。

解决“扭曲发展”问题的根本性措施是将经济增长和社会发展融合起来，从社会学的角度来说就是要使得经济增长的成果要能够在更大的社会群体之间共享，而这只有通过社会整合程度的提高来实现。因此，积极社会政策的倡导者们都将社会资本投资视为缓解“扭曲发展”的重要举措，因为，社会资本投资从根本上来说就是解决不同群体、不同地区、经济与社会的融合问题的社会发展战略。

南海区在社会政策创新过程中，除了对人力资本投入相当大的政策关怀之外，对于社会资本投资也相当重视，出台了“城市儿童共融计划”和城乡公共服务均等化战略等措施来加强不同地区、不同群体的相互融合，从而寻找到社会矛盾和社会冲突的深层根源，创新社会管理的新机制。

（一）“城市儿童共融计划”^[19]与社会资本投资

作为改革开放的前沿阵地，地处珠三角腹地的佛山市南海区是一个外来人口大规模聚集的地区，外来人口为南海区的产业发展和经济增长提供了大量的人力资源，但同时，家庭教育缺乏和社区归属感淡薄是外来工家庭普遍存在的难题。为了让“新桂城人”更快适应本地生活，更好地与本地人相融，互帮互助，互相关爱，增进交流，桂城街道推出了“城市儿童共融计划”，调动专业社会工作团体参与，共建融洽的生活氛围。

“城市儿童共融计划”采取“政府主导＋非政府组织参与”的方式，计划投入50万元，为在校外来工子女和社区外来工子女提供服务。

“城市儿童共融计划”的实施主体包括政府、非政府组织和志愿者组织，在2011年其核心的行动方案包括以下几个方面。

第一，政府服务方面。一是开展家庭教育讲座，在外来工子弟学校举办家庭教育座谈会，邀请教育专家现场讲解，通过真实案例深入分析，总结现代教育理念，提升家庭教育的意识，缩小外来工家庭和本地家庭之间家庭教育的差距。二是以活动的方式引导外来工子女认识南海、认同南海。比如桂城街道举办了“金牌导游团设计大赛”，让外来工子女通过合作，一起作为“形象大使”推广桂城，并举行公开演示比赛，让孩子们在实践中加深对桂城的认识和了解，从而产生深厚的归属感。三是通过活动促进外来工子女与本地孩子之间的相互认同和相互融合。比如桂城街道利用儿童节在外来工子弟学校举办大型的儿童趣味运动会，增强儿童间的沟通互融，消除彼此间隔阂，让外来工子女真正觉得自己被接纳从而主动融入社会。

第二，非政府组织服务方面。一是开展外来工子弟学校定点支教活动，比如桂城街道办事处动员了桂城关爱青少年协会的人力资源和桂城“关爱基金”的物质资源，为桂城外来工子女提供亲子互动、社区体验和家庭心理辅导等公益服务，并为平洲博雅学校提供支教服务。二是提供外来工家庭亲子辅导。桂城关爱青少年协会在提供支教服务的同时，不断深入外来工家庭，通过举办多种形式的亲子活动来完成外来工家庭的亲子辅导。三是通过社区活动建立社区认同。桂城关爱青少年协会通过社区工作的专业方法，引导外来工人员及其子女关注社区建设，参与社区共建，共享社区成果，从而极大激发了外来务工人员的社区认同感。

第三，志愿者组织服务方面。一是建立关爱外来工子女的爱心平台，桂城义工联网站和《桂城社区周刊》利用自己的媒体平台发布外来工学生的需求，发动社会关心外来工子女，筹集物资和款项，通过志愿者完成爱心传递，帮助外来工子女实现自己的梦想。二是开办暑期义教班。三是开展针对外来工子女的青春期健康教育讲座。

当然，佛山市以及南海区针对外来务工人员本身也有一些融入策略，包括满足一定居住年份之后的入户制度以及形式多样的社区融入计划等。但是，南海区选择外来工子女作为城市融入的重要突破口，显然有其更深刻的政策意涵：第一，在很多城市中，由于政策排斥，无论是成人还是孩子都游离在城市生活之外，对于一个家庭来说，孩子往往是中心，而城市外来工家庭的突出问题便是孩子的教育和成长问题，因此使得外来工孩子融入城市，实际上就是使得外来工家庭融入城市；第二，对于青少年儿童自身来说，被城市所接纳的感觉将形成一种归属感，这将为南海区的发展积累重要的人力资源，因为这些青少年中很多人将成为下一代的流动务工人员。

（二）城乡公共服务均等化战略与社会资本投资

城乡公共服务均等化是当前社会管理中的重要话题，一般来说，公共服务具有非排他性的基本特征，因而在促进社会资源更合理分配和发展效应的共同享有方面，具有突出的作用，也就是说，公共服务提供机制的完善是社会资本投资的重要途径。

毫无疑问，每个地区在发展过程中都会因为经济条件、历史、社会文化等因素而形成自己的特色，南海区也不例外。南海区经济社会发展的特点是，农村集体经济高度发达，农村的经济实力甚至超过城市的经济水平，这与我国绝大多数地区都不一样。但是，在公共服务提供方面，南海区的情况与国内其他地区并无本质区别。由于长期来说治理结构的路径依赖，社会政策或公共服务往往倾向于优先照顾作为政策中心的城市，农村的公共服务相对受到忽视。简言之，南海区在发展过程中形成了独特的经济社会结构：在经济条件方面，已经基本消除了城乡鸿沟，走向城乡一体化；而在社会服务方面，仍然表现出较为明显的城乡二元结构。

长期的城乡二元结构既不利于整个社会的协调发展，也不利于社会的长期稳定。出于这一考虑，南海区在推进社会管理创新过程中将公共服务的城乡均等化作为促进社会整合的核心策略，以此来进行社会资本投资。南海区的公共服务均等化战略主要通过以下途径来实现。

第一，城乡社区服务中心的一体化。利用“村改居”这一契机，南海区对城乡社区服务中心进行了统一的规划与设计，按照“统一服务标识、统一项目设置、统一运行流程、统一服务规范、统一资源整合”的“五统一”原则，建设城乡标准化的社区服务中心，社区服务中心工作人员的工资补贴和考核奖励，统一纳入区、镇和街道的年度财政预算^[20]。社区服务中心是提供公共服务的基层单位，也由于其可及性而成为公共服务最重要的载体。但是自从后集体化改革以来，农村的公共服务一直是一个突出问题，也就是被学术界极为诟病的公共服务“最后一公里”问题。南海区加强农村社区服务中心的做法为推进城乡公共服务均等化完善了组织设置，是一项极为有益的尝试。

第二，城乡市政服务的一体化。长期以来“市政服务”为城市社会所独享，这在全国都是普遍现象。在推进社会管理创新的过程中，借助于“村改居”的契机，南海区试图打破这一怪圈。在已经实现“村改居”的镇和街道，根据“村改居”的进度不同，每一个镇和街道都需要专列上百万甚至数百万元财政预算用于“村改居”之后的农村市政服务，主要包括生产生活垃圾的收集、运输和处理，农村水管的养护以及绿化等工作内容。

第三，城乡文化服务的一体化。虽然城市和农村各自都有其文化特色，但是一个现实情况是，城市往往成为文化的生产中心、消费中心和传播中心，这是由两方面因素共同决定的。首先，城市化和工业化的进程，使得城市文化成为一种优势文化，在竞争中，农村成为文化的被动接受者；其次，城市文化得到了政府有意识的支持，也吸引了大量的市场资本，在这方面，农村显然处于弱势。南海区将文化作为城乡整合关键机制之一，通过两种途径促进城乡文化服务的一体化。第一种途径是着重挖掘农村文化，并促进农村之间以及农村与城市之间的文化交流，即“文化扎根”和“文化进城”。第二种途径是主动引导城市文化融入农村生活，即“文化下乡”。这两种策略都需要政府的财政投入才能驱动。