南海区社会政策的评价与建议

六、南海区社会政策的评价与建议

南海区社会政策的创新举措体现了其鲜明的发展意识和前瞻意识，明确地将发展理念引入到社会政策设置中来，从而是国内积极社会政策的一个典范。这在某种程度上是由南海区的经济社会发展阶段决定的。南海区地处珠三角腹地，是改革开放和经济发展的前沿阵地，作为相对发达地区，经济增长与社会发展之间的矛盾与问题也是最先凸显出来。经过30余年的经济改革和经济建设，南海区的经济发展水平得到了极大的提高，但是传统社会福利制度与经济发展新阶段不相适应的问题也变得比其他地区更为突出。其中关键的问题在于，传统社会政策的消极性和滞后性无法使得社会政策发挥促进经济增长和社会发展协同进行的功能，反而成为一种社会消费。得益于南海区雄厚的经济实力和大胆的创新精神，积极社会政策的雏形已经建立起来，这对于解决经济增长和社会发展之间的矛盾来说是突破性的创新。

综合来看，南海区社会政策的创新具有以下特点。

第一，基本树立了积极社会政策的先进理念。从南海区社会政策创新的项目设置的初衷可以看出，南海区之所以要开展“全民就业计划”、“小老板培育计划”、“学有所得计划”等制度创新，主要目的在于将“发展理念”融入社会政策设置之中，而发展理念正是积极社会政策的理念精髓。将社会政策转变为社会投资而不是社会消耗，社会政策与经济发展之间取得方向的一致性，从而真正实现了经济增长与社会发展的融合。

第二，基本搭建了积极社会政策的实施框架。如前所述，南海区社会政策创新的主要领域包括人力资本投资、社会资本投资、市场机会开发等，而这些发展取向的社会关怀正是积极社会政策的核心主张。从这个意义上说，南海区已经基本搭建了积极社会政策的实施框架。但是目前这个框架还只是一个初步框架。人力资本投资有很多的方式，南海区的“学有所得计划”和“全民就业计划”固然有其特色，但是在人力资本投资的多元化方面还需要进一步努力。社会资本投资和市场机会开发的实施领域也需要进一步拓展。

第三，基本构建了积极社会政策的保障机制。为了使得社会政策创新得到落实，南海区除了政策制定之外，对政策实施的保障机制也进行了一定的设计，这些保障主要包括组织保障和经费保障。在组织保障方面，一方面利用政府组织的功能转换和职能延伸来适应积极社会政策实施的需要，另一方面积极动员社会组织和市场组织参与进来建立一个新型社会政策的合作平台。在经费保障方面，政府自身的财政责任得到了进一步的强调，同时社会资源动员也被认为是积极社会政策实施的长期基础。

毫无疑问，南海区在社会政策创新方面是走在全国前列的，但是这些创新毕竟还处于尝试阶段，必然还存在一些需要完善的地方。针对南海区社会政策本身以及南海区经济社会发展的条件，我们提出以下建议。

1）加强不同社会政策之间的衔接

社会政策必须要自觉到其综合效应，新自由主义（也包括之前的古典和新古典主义）片面强调经济效应和福利国家片面强调社会效应的实践取向必须得到深刻反思。虽然无论人们是否意识到这一点，社会政策作为一种制度设置其综合效应始终是存在的，但是一旦进入政策议程，特定的制度设置将决定资源的配置方式，也会影响行动者的价值框架和策略选择，因此，如果片面强调社会政策的某一种效应，则必然导致经济社会发展的失衡。

具体到当前的社会政策，关注社会政策的综合效应，最重要的就是在保护与发展之间取得相对稳定的平衡，更进一步的追求则是保护与发展之间能够良性互动、相互促进。从这个意义上说，保护与发展是社会政策永恒的两大主题，而对社会政策进行层次化设计则是保护与发展实现平衡的重要政策手段。

低层次的社会政策侧重于社会保护但不局限于社会保护，高层次的社会政策侧重于社会发展但不仅限于社会发展，任何一个社会若追求可持续发展都需要考虑高低层次社会政策不同程度的组合。对于当前中国社会政策来说，基础保障还较薄弱，弱势群体的生计保障还是一个急需攻克的难题，因此扩大社会政策的覆盖面、提高社会政策的保障水平、完善社会政策的项目领域等低层次保障还需要不断加强。但是这不应成为拒绝社会政策发展取向的理由，在制度设置之初，就应该有这样的理念：保护与发展是不可分离的。因此，社会政策应重视人力资本和社会资本投资效应而不是消极的再分配和资源消费，社会政策应该促进劳动力流动而不是限制劳动力流动，社会政策应该激发劳动参与而不是培育依赖文化，社会政策应着力于市场机会开发而不是与市场对立与分离。

2）关注政策实施的过程并加强评估

要真正树立积极社会政策的理念就必须要使传统社会政策中的诸多二元对立，这样才有可能在互构共变关系中促进社会政策的长期发展。个人与社会的对立有两种表现，一是个人绝对孤立于社会，追求个人的绝对自由和绝对权利，而被忽视的整体利益在难以维系的情况下必然使得个人自由成为空洞的话语，这是新自由主义的主要弊端；二是个人绝对依附于社会，在这种现代性视野下个人能力增长和长期发展将极容易被践踏，同样无法实现可持续发展。社会与自然的对立使得社会政策以一种涸泽而渔的方式提供社会保护，当资源枯竭之时，“绿色惩罚”将会降临^[33]，这是一种典型的不可持续的现代化。社会与经济的分离使得社会政策在经济效益和社会效益之间只能“二选其一”，但是对于任何一个社会来说，经济效益和社会效益都是缺一不可的，在片面强调的背景下，从任何一种效益的角度来评价另一种效益，社会政策都是效率低下的，同时社会政策也是难以自我维持的。

作为社会建设核心内容之一的社会政策同样需要关注个人与制度之间的互构共变关系，这样一种考察，就使得社会政策体现出动态变化的特征。从互动过程来考察社会政策，尤其需要关注两方面的内容，一是社会政策如何形塑了行动者的价值框架和“策略工具箱”，二是行动者如何通过反思性监控来遵守制度、利用制度和改造制度。新型现代性期望通过社会政策将可持续发展的理念和有利于可持续发展的行动方式内化于行动者，但我们不能期待这一过程能自然而然地实现，因为行动者总是通过对行动效果的反思性监控来选择对待制度的态度和方式，这就注定了社会政策是一个动态调整的过程。

南海区的社会政策创新大多处于政策制定和试点实施阶段，到目前为止，关于新型社会政策的过程研究和效果评估还极为有限，但是随着政策的推进，关于政策实施过程的研究以及政策效果的评估必须要成为重要议题，以此才能不断促进积极社会政策的完善。

3）福利多元主义的架构还需完善和深化

南海区架构了一个由政府组织、市场组织和社会组织共同参与的福利多元主义基本框架，从社会发展和社会治理理念上来说，当然是符合时宜的，但是值得思考的问题是，政府组织、市场组织和社会组织分别遵循不同的行动逻辑，如何架构一个多方共同认可、自觉参与的合作平台还是一个值得深入思考的话题。政府组织追求治理绩效，市场组织谋求经济利益，社会组织看重社会价值，在具体项目中和一定时期内，三者之间可能能够达成一致而协同行动，但是怎样才能架构一个长期的、稳定的、自动的参与机制还需要更深入的研究。

【注释】

[1]中共佛山市南海区委办公室：《中共佛山市南海区委员会 佛山市南海区人民政府关于加强和创新基层社会管理工作的意见》，南发〔2011〕13号。

[2]［美］克劳斯·奥菲：《福利国家的矛盾》，第2页，郭忠华等译，长春：吉林人民出版社，2006。

[3]［美］克劳斯·奥菲：《福利国家的矛盾》，第8～9页，郭忠华等译，长春：吉林人民出版社，2006。

[4]［英］托马斯·马歇尔：《公民身份与社会阶级》，第39页，郭忠华、刘训练译，南京：江苏人民出版社，2007年。

[5]［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，第119页，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年。

[6]［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，第117页，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年。

[7]［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，第117页，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年。

[8]［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，第105页，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年。

[9]李路路：《再生产与统治——社会流动机制的再思考》，载《社会学研究》，2006（2）。

[10]关于“学有所得计划”的详细资料，请见佛山市创建全国文明城市南海区桂城街道工作领导小组办公室编：《2011年桂城10项民生实事》，第22～48页。

[11]关于“全民就业计划”的详细资料，参见佛山市创建全国文明城市南海区桂城街道工作领导小组办公室编：《2011年桂城10项民生实事》，第1～7页。

[12]郑功成：《中国民生的两大主题：社会保障与促进就业》，载《理论探讨》，2004（5）。

[13]考斯塔·艾斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，北京：法律出版社，2003。

[14]［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，第103～132页，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年。

[15]关于“健康农村社区全覆盖计划”的详细资料，请见佛山市创建全国文明城市南海区桂城街道工作领导小组办公室编：《2011年桂城10项民生实事》，第56～60页。

[16]［美］詹姆斯·米奇利：《社会发展》，第4页，苗正民译，上海：上海人民出版社，2009年。

[17]［美］詹姆斯·米奇利：《社会发展》，第5页，苗正民译，上海：上海人民出版社，2009年。

[18]［美］约翰·伊斯比斯特：《靠不住的诺言——贫穷和第三世界发展的背离》（第六版），蔡志海译，广州：广东人民出版社，2006。［美］威廉·伊斯特利：《在增长的迷雾中求索——经济学家在欠发达国家的探险与失败》，姜世明译，北京：中信出版社，2005。

[19]关于“城市儿童共融计划”的详细资料，请见佛山市创建全国文明城市南海区桂城街道工作领导小组办公室编：《2011年桂城10项民生实事》，第73～77页。

[20]佛山市南海区人民政府办公室：《关于印发〈南海市佛山区加强和健全社区服务中心建设实施办法〉的通知》，南府办〔2011〕130号。

[21]安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，第136页，罗敏等译，北京：社会科学文献出版社，2006年。

[22]关于“社会企业孵化计划”的详细资料，请见佛山市创建全国文明城市南海区桂城街道工作领导小组办公室编：《2011年桂城10项民生实事》，第78～84页。

[23]安东尼·哈尔，詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，第10页，罗敏等译，北京：社会科学文献出版社，2006年。

[24]福兰克·S.布劳茨：《重新就业——关于“丧失劳动能力和重新就业”问题的跨国比较研究》，徐凡译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年。

[25]关于“小老板培育计划”的详细资料，请见佛山市创建全国文明城市南海区桂城街道工作领导小组办公室编：《2011年桂城10项民生实事》，第8～16页。

[26]［美］迈克尔·谢若登：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，第5～7页，高鉴国译，北京：商务印书馆，2005年。

[27]［美］詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，第11页，苗正民译，上海：上海人民出版社，2009年。

[28]［美］詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，第11页，苗正民译，上海：上海人民出版社，2009年。

[29]［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海：格致出版社，2011。

[30]郑杭生：《社会三大部门协调与和谐社会建设》，载《中国特色社会主义研究》，2006（1）。

[31]安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，第20页，罗敏等译，北京：社会科学文献出版社，2006年。

[32]安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，第25页，罗敏等译，北京：社会科学文献出版社，2006年。

[33]郑杭生：《新型现代性及其在中国的前景》，载《学术月刊》，2006（2）。