有关政策建议

鉴于土地承包经营权、农房和林权之间存在较大差别，应遵循“夯实基础、分类推进、扩大试点、加快修法”的思路，积极稳妥推进农村“三权”抵押贷款。

（一）加快农村“三权”确权登记颁证步伐。这是一项关系农村长远发展的基础性制度建设，其意义不仅仅在于为开展“三权”抵押贷款提供支撑，对培育农村要素市场、促进土地流转、推动户籍制度改革等也具有重大意义。现在全国林权确权登记颁证基本完成，土地承包经营权确权登记颁证计划5年内完成，农房及宅基地的确权登记颁证全国还没有部署。我们认为，土地承包经营权确权登记颁证实施方案已经颁布，各地都有试点经验，对可能遇到的各种问题也都有处理经验，应缩短完成期限；对农房及宅基地确权登记颁证工作，应进行部署，抓紧试点，尽快推开。

（二）全面推进林权抵押贷款业务。在现行法律框架下，林权抵押存在较大发展空间。截至2012年底，全国林权抵押贷款累计涉及面积为5780.5万亩，但我国现有集体林地27.4亿亩，剔除公益林等不可抵押的部分，林权抵押还有很大的发展潜力。建议：（1）加强森林资源资产评估。应根据转变职能的精神，下放非国有森林资源资产评估资格的审批权限，消除评估市场发育的制度性障碍，增强评估市场的竞争性，降低评估费用。（2）完善森林采伐限额管理办法。在继续严格管理生态公益林的基础上，对商品林的采伐不应再加限制。（3）扩大森林保险覆盖面。这既是保护森林资源和生态安全的需要，也是维护抵押权人利益的需要。（4）建立全国性和区域性林权交易市场。在深入总结一些地方林权交易市场运作经验的基础上，按照国务院2013年20号文件关于“探索建立农村产权交易市场”精神，建立运作更加规范、覆盖范围更广的全国性和区域性林权交易市场，为林权的价格发现、处置变现提供更有效率的渠道。

（三）扩大土地承包经营权和农房抵押试点。目前各方面对废止物权法、担保法中的相关禁止性条款，赋予土地承包经营权、宅基地使用权和农房所有权以抵押权，保护农民财产权益，呼声很高。十七届三中全会明确要求“完善土地承包经营权权能”。我们认为，随着农村社会保障制度的建立健全和农民就业、居住选择性的扩大，承包地、宅基地的保障功能在弱化，当初物权法、担保法作出禁止性规定的根据已不足为凭，担心的问题也不足为虑，应积极推动法律修改工作。在相关法律没有修改之前，土地承包经营权（包括以家庭承包方式获得的耕地、林地和草原承包经营权）和宅基地使用权抵押无法在全国范围内普遍推行，但还是有作为的空间。建议：（1）在全国各类改革试验区开展土地承包经营权和农房抵押贷款试点。根据六届全国人大三次会议的授权决定，国务院可以就经济体制改革和对外开放方面的问题作出暂行规定。现在由国务院批准或同意的各类改革试验区很多，这些试验区内只要有农业农村，都应该开展土地承包经营权和农房抵押试点。（2）加强对各试点地区的指导。密切跟踪土地承包经营权和农房抵押试点进展，及时总结提炼，为修法积累经验。（3）加强各试点地区的横向交流，促进各试点地区相互借鉴、共同提高。

（四）多途径解决农民贷款难问题。缺乏有效抵押物是农民贷款难的重要原因，但不是全部原因；开展“三权”抵押是解决农民贷款难的重要途径，但不是唯一出路。要想从根本上解决农民贷款难问题，除积极探索“三权”抵押贷款外，还应多方施策、多措并举。（1）用好用足小额信用贷款政策。银监会2007年曾发文规定，小额信用贷款发达地区可以提高到30万元，欠发达地区可以提高到5万元。对一般农户而言，现有的小额信用贷款或联户担保贷款可以满足借款需要。应优化农村金融生态环境，加强信用户、信用村、信用乡镇建设，消除银行发放农户小额信用贷款的疑虑。（2）积极培育农村新型金融机构。目前发放农户贷款的主要是农村信用社，农村金融市场竞争程度很低。应适时调整村镇银行的设置门槛，广泛吸引社会资本参与。（3）大力发展农村合作性、政策性金融。由于单笔业务规模小、交易费用和资金成本高，农村金融业务的综合成本远高于城市，商业性金融机构在农村开展业务缺乏足够动力。从发达国家经验看，合作性、政策性金融在农村金融体系中普遍占主导地位。应进一步理清农村信用社改革思路，坚守合作金融的本质属性不动摇。拓展农业发展银行的业务范围，适度向农业产前、产中和产后环节延伸。扩大农业保险覆盖面，积极发展农业担保机构，为农业生产经营者提供贷款增信服务。

2013年8月16日