问题及政策建议

我国境外农业试验示范合作的现状、问题及政策建议

秦路　高春玲　季明川

(农业部对外经济合作中心　北京100014)

(山东省农业可持续发展研究所　山东，济南250100)

［摘　要］作者根据近年来从事境外农业试验示范的实践，分析了境外农业试验示范的现状、特点及取得的成效，找出了面临的问题，明确了境外农业试验示范的定位，从构筑海外农业孵化器、对援非农业技术示范中心建设等方面提出了政策建议。

［关键词］境外农业;试验示范;现状与问题;政策建议;中国

近几年，农业部与商务部、各省(市、自治区)农业主管部门及有关单位密切合作，实施了一系列境外农业试验示范项目，通过试验示范我先进、实用的优良品种和配套生产技术，为提高受援国的农业生产和粮食安全水平，同时带动我农业技术、产品和农业物资装备“走出去”做出了贡献，受到了广大发展中国家的热烈欢迎。目前，境外农业试验示范已经成为开展农业国际合作和推动农业“走出去”的重要形式与手段之一，及时总结归纳境外农业试验示范工作的经验与问题，提出改进措施和政策建议，对做好农业国际合作工作并推动农业“走出去”具有重要意义。

1境外试验示范的现状

1.1境外试验示范的类型

境外试验示范由于资金渠道不同，示范模式不同，存在着各种类型。

利用农业部国际合作专项资金开展的试验示范，这些项目侧重于技术示范和培训，例如中俄农业技术合作示范项目、柬埔寨种猪示范项目、委内瑞拉剑麻种植示范项目。

利用商务部援外资金建设的示范中心项目，由于资金较宽裕，这些项目均有标志性建筑，援助技术的同时兼顾了中国援外形象，例如已建成的中菲农业技术示范中心，正在建设的14个援非农业技术示范中心。

地方和科研院所搞的试验示范，这些项目多侧重于商业利益，进行技术示范的同时，带动其种子和农资的推广和应用，例如湖南农科院与利比里亚农业部合作实施的水稻技术示范项目，主要是选育适宜当地气候环境的杂交稻种。

由国际组织和受援国共同出资金，中国出人力资源(农业专家)，进行南南合作，这也是试验示范的一种创新形式，它侧重睛为受援国基层农技部门提供试验示范服务，例如，粮农组织、尼日利亚和中国政府共同实施的中尼南南合作项目，目前，外经中心正在筹划与世行、布隆迪开展南南合作，进行试验示范。

1.2境外试验示范的成效

近年来执行的一批境外试验示范项目，取得了良好成效，为受援国农业发展起到了一定的促进作用，推动了我农业企业走出去，同时也为我政治外交和境外资源开发打下了良好基础。这些成效主要体现在以下几个方面:

政治外交农业试验示范项目，为我外交工作提供了有力的支持，扩大了中国影响，帮助受援国执政党和政府首脑争取了广大农民的选票支持。例如我几内亚农业示范农场增加了粮食供给，平抑了当地粮价，还为几内亚总统争取连任提供了一定的物质保证;作为回报，几内亚在各种外交场合上都坚定地站在我方立场上，与我积极配合。中菲农业技术示范中心现场培训了8000多农民，参观访问达1.2万人次，项目的成功实施，在一定程度上缓和了中菲在台湾问题和南海问题上的紧张关系。

战略性资源开发境外试验示范也为我企业开发其石油、矿山等战略性资源，营造了良好的舆论环境，创造了相对和谐外部环境。我在尼日利亚实施的南南合作项目，向尼派驻了近496名农技专家，示范推广农田水利、水产养殖、畜牧兽医、种植生产、农村能源及农产品加工等方面经济实用技术200多项，取得了良好的经济效益和社会效益，在当地营造了良好的口碑。这些成绩为尼总统支持我开发石油资源找到了依据。中尼南南合作项目的成功实施，得到了尼总统奥巴桑乔的高度赞赏，他曾专门致信胡锦涛主席，表扬我农技专家卓越的专业技能和吃苦耐劳的敬业精神。

带动农业“走出去”境外试验示范项目所选育出的良种和研发的栽培技术方案，为我海外农业开发铺平了道路，大大降低了我企业经营风险，带动了我农业企业“走出去”。例如，中菲农技示范中心所选育的玉米良种，为吉林富华公司在菲律宾进行大规模玉米种植开发奠定了基础。中俄农业技术示范项目带动我大批中国企业在俄罗斯开展种植、养殖和农产品加工合作，目前中资企业在俄开发土地面积超过20万公顷。

推广种子、农机和农资境外试验示范的成功，带动了为我良种、农机和农资在当地的推广。例如中菲农技示范中心项目，它带动了种子和农机的出口，菲律宾农业部计划从中国直接进口1000吨杂交稻种子(可种植5万公顷);通过示范中心的农机展示和示范推广，中国的小柴油机和小汽油机已占有菲50%的市场份额，大中型拖拉机正逐步进入菲市场，插秧机和收割机也广受欢迎，物美价廉的中国农具已成为畅销品。

2境外农业试验示范遇到的问题

尽管在境外农业试验示范取得了令人满意的成果，但也遇到了这样或那样的问题和困难。

2.1非援外资金支持的境外试验示范无法享受援外项目待遇

非援外资金支持的境外试验示范，一方面，实施单位在物资通关，办理免税和退税手续上存在困难，海关只许可商务部的援外项目办理退免税，其他部委实施的境外项目，只能认定为技术合作项目，非国家援助项目，这大大增加了实施单位的经济负担。另一方面，这些项目是两国农业部门间的合作，尚不能纳入外交项目范畴内，所以使馆和经商处的支持力度也不够。例如，柬埔寨种猪示范项目就遇到此类问题。

2.2实施的境外试验示范资金规模小

尽管近年我国财政税收快速上涨，但用于农业的资金规模还是捉襟见肘，落实到境外农业试验示范的资金就更加有限，无法全部承担项目基建和试验示范的费用。例如，委内瑞拉剑麻种植示范项目，该项目是农业部国际合作系统资金支持力度最大的，三年共支付人民币780万元，尚且无法满足剑麻试验示范的资金需求。在这种情况下，这些资金只能作为企业海外农业开发的配套资金，无法单独立项，全额支付。

2.3传统援外模式推动农业“走出去”效果有限

非农业系统实施的试验示范项目，尤其是在传统援外模式下管理的试验示范项目，主管部门更多地关注形象工程，考虑受援国的政治影响，对试验示范内容本身研究不够，对能否带动我农业企业“走出去”较难顾及。由于援外项目竞标制度的限制，以及竞标企业的资格认定等原因，这些实施项目的企业有些是非农业公司，有些是专业农业援外项目公司，无论是那种公司，其收入来源主要是援外项目本身，并非是当地市场的开发。这种情况下，真正有意愿进行海外农业开发的公司很难有机会执行援外项目。由于上述制度和体制原因，援外农业项目与农业“走出去”较难找到结合点，所以利用援外资金推动农业企业走出国门也就无从谈起。

2.4可持续发展的困境――利益机制难设计

示范中心(农场)在援外资金或农业国际合作专项资金的支持下，进行试验示范和技术合作。项目合作期满，停止支付相关示范费用时，仅仅依赖示范中心本身的资产经营(即农业开发)，实现可持续发展较为困难，必须依靠其他商业化经营和市场开发来弥补费用短缺。当项目实施企业有能力进行商业化开发，并且有盈利时，企业不愿意也不可能用市场开发的盈利，弥补援外项目试验示范的资金短缺。最终的结果是，示范中心(农场)只经营不示范，无法发挥其应有的功能。例如，在西非某国实施的农业技术合作项目，在无援外资金的情况下，项目实施单位利用示范农场搞经营，自给自足，但不会履行示范的义务，示范农场沦为了企业的经营资产，无法实现既定的政治外交目的。

2.5试验示范项目难设计、实施企业难选择

试验示范项目成功的关键是设计好项目，选准示范作物品种，严格审查项目企业的实施能力。首先，在设计示范项目时，结合受援国需求，我们应更多考虑示范项目的当地市场需求，选择有商业开发前景的品种。在多数情况下，能满足受援国粮食安全需求的示范品种，一般是无效益的项目，这是一对矛盾。项目设计有时会处于两难的困境。其次，选择合适的企业来实施项目，是试验示范成功的根本。应选择在当地已进行农业开发，并且经营比较成熟的企业，但这些企业多是私营企业和中小企业，没有实施援外项目的资格，这是另外一对矛盾。如何挑选实施单位是要深入思考的问题。

3解决办法和政策建议

为解决境外试验示范的困难和问题，推动农业“走出去”，我们对试验示范提出了新的设想和建议。

3.1境外农业试验示范的功能定位

新形势下推进农业“走出去”战略，境外农业试验示范的主要功能需要与时俱进，在实现试验、示范、推广和服务的同时，还要进行产业化经营，带动经贸合作。通过项目建设和运行，要将境外试验示范中心(农场)建设成为我国良种和优势技术的试验场、农业技术示范服务的窗口、当地农技人员培训的基地，中国农业技术及其产品展示输出的平台，带动国内农业生产企业走出去和开拓受援国农产品市场，要体现政治效果和经济效益的统一。

3.2政策建议

加强与海关总署、税务总局、外交部、驻外使馆及经商处的沟通，多方面做工作，将农业部门资金支持的试验示范项目，以文件会签的形式，列入国家援外项目计划，享受援外项目的各项优惠政策。

加大境外试验示范的工作力度，增加相关项目经费和工作经费，争取为境外试验示范设立财政专项资金，集中资源，聚焦几个比较成熟的项目，力争作出较大政治外交影响，打造几个金牌项目。

加强与商务部的沟通和协调，对更多的有意愿、有能力进行海外农业开发的企业进行资格认定，使之能够参与援外农业项目竞标，从而推动农业“走出去”。

总结经验，创新思路，统筹考虑，要设计出能够实现企业利益与援外效果共赢的利益机制，实现境外试验示范项目的可持续发展。

在境外试验示范进行项目规划时，要考虑多种经营、综合开发;在项目设计时，就要考虑其运营的商业模式，在经营时要结合当地市场需求，探索切实可行的经营思路，不断改进盈利模式。

3.3利用试验示范中心(农场)，为我企业的海外农业开发构筑孵化器的设想

海外农业开发的主力军是私营的中小企业，他们资金实力不强，也难以承担国家的试验示范项目和援外项目。试验示范中心(农场)可以发挥孵化器的功能，让有意向进行海外农业开发的企业先进驻试验示范中心，承包部分农场，待中小企业孵化成熟后，掌握了在当地进行农业生产的技术，了解当地市场需求，再进行大规模农业开发，逐步引入上下游产业，建立产业链，形成农业产业园区。这样可以大大降低企业投资风险，提高成功概率。

3.4对援非农业技术示范中心的思考和工作建议

3.4.1进行国别调研，交换种质资源

通过对非洲建立农业技术示范中心，对这些国家农业资源、市场潜力与开发可行性等进行全面的调研和分析，确定这些国家农业开发重点和支柱产业，同时，也为我国将来在非洲建设境外粮食生产基地摸清情况，打下基础。通过调研和分析，不失时机地搜集我国急需的动植物种质资源，为有针对性进行种质资源交换和进一步改良我国的农作物、牧草、蔬菜、家畜和家禽等品种提供依据。

3.4.2建设海外农业基地，增加国际粮食供给

我们应从国际农业发展战略的高度，来考虑如何建设援非农业技术示范中心。众所周知，非洲地大物博，有耕地2亿公顷，占世界耕地总面积的13.1%，四季宜牧的草场约9亿公顷，水资源占世界水力资源蕴藏总量的2/5，具有较优越的农业发展条件。因此，通过建立农业技术示范中心，选择一些市场开发潜力大，对中国和非洲粮食生产的双赢项目进行技术示范，如玉米、水稻、大豆示范成功后，再引进国内龙头企业，在适宜于发展粮食作物的地区，建立规模化的农业生产基地，采用集约化的农业生产方式，生产玉米和小麦等粮食，稳步提高产量。增加非洲当地粮食供给，可减少从国际粮食市场采购的数量，在一定程度上平抑国际粮价，降低我从国际市场上采购粮食的成本。

3.4.3开发非洲农业资源，缓解国内需求

随着我国食用油、饲料加工、燃料乙醇等生化能源工业的发展，我国对玉米和大豆的需求量逐年提高，非洲大部分地区适宜种植我国短缺的玉米和大豆，因此，在建设农业技术示范中心时，既要考虑把国内新品种引入到非洲国家来发挥作用，解决非洲国家作物产量低和农民收入低的问题，又要从粮食安全战略角度考虑目前国内旺盛的需求。由于我国是一个土地资源和水资源较匮乏的国家，所以，在我国大规模种植玉米和大豆作物往往受到资源短缺的制约。而大部分非洲国家土地资源非常丰富，农业生产潜力巨大，是世界上一块尚未开发的宝地。因此，通过建立农业技术示范中心，带动国内农业企业在非洲国家建立农业综合开发基地，生产一些市场开发潜力大的农产品，如玉米、大豆和木薯。在当地对这些农产品进行深加工，把这些农产品加工成高附加值的工业淀粉和酒精，返销国内，满足市场需求，创造较高的经济效益。

3.4.4建设援非农技中心，推动农业“走出去”

在非洲建立农业技术示范中心，不仅仅是示范农业新品种和新技术的问题，更重要的是通过农业技术示范中心的建设和运行，进一步加强中非之间在农业经济技术方面的合作，输出我国杂交玉米生产技术、杂交水稻生产技术、高油大豆生产技术、植物保护技术、设施园艺技术和农业机械技术，带动我国种子、设施园艺设备和小型农业机械产品出口，扩大我国在非洲农业经济技术合作方面的市场份额。在此基础上，通过农业技术示范中心的建设和运行，探索和总结一种集约化经营的农业开发模式，这种农业开发模式不仅对于转变非洲国家农民的原始农业经营方式和经营理念、改变目前非洲国家农业经营方式和农业生产状况。具有重要的引导和带动作用，而且对于我国企业在非洲进行农业开发也有重要借鉴作用。