政府层面的政策建议

（一）政府层面的政策建议

1.美国的创新战略

2011年2月，美国国家经济委员会、经济顾问委员会和科学技术政策办公室发布了《美国的创新战略——保卫我们的经济增长和繁荣》（简称《创新战略》）的报告。报告认为，美国未来的经济增长和国际竞争力依赖创新能力。一个有活力的制造业基础是持续创新的关键，并且对更广泛的经济具有重要的外溢效益。制造部门也有助于训练下一代技术工人，支持对生产过程和产品创新必需的基础知识。

《创新战略》提出美国政府要优先考虑的5个新倡议，它们是改善经济增长和竞争力的关键因素。这5个新倡议分别是:“无线倡议”，这将帮助企业5年内使高速无线到达98%的美国人那里，也能够促进全国范围内可协作公共安全网络的创新。“专利改革”，关键的是降低美国专利和商标办公室的应用专利的巨大积压。“K-12教育”，强调每一个中学毕业生都要为大学和职业做好准备。“清洁能源技术”，加速这方面技术的开发。“创业美国”，将促进全国的企业家精神，增加能够创造广泛的经济增长和高质量工作的高成长性创业的成功。5个倡议需要共同发挥作用并且依赖3个关键领域的努力，即投资美国的创新基础、促进基于市场的创新和加速国家重点项目的突破。

投资美国的创新基础。用21世纪的技术教育下一代，培养世界一流的工人；强化和扩展美国在基础研究方面的领导力；建设领导21世纪的基础设施；开发先进的信息技术生态系统。

促进基于市场的创新。以简化的和持久的“研发和实验税收抵免”促进企业创新；支持创新的企业家；激励创新积聚和鼓励创新生态系统的开发；促进创新的、开放的和竞争性的市场。

加速国家重点项目的突破。发动一场清洁能源革命；促进生物技术、纳米技术和先进制造技术的开发；开发突破性的空间能力和应用；促进健康保健技术的突破；极大地促进教育技术的突破。

报告把先进制造业定义为把大量的智力资本（以新技术的形式）投入制造过程，结果是较低的成本、快速的定制、减少浪费和提高质量的结合。先进制造技术有可能极大地强化现有的和新的制造业竞争力。

报告指出在许多被认为有潜力的技术领域，包括模具与仿真、纳米技术、信息技术、网络物理系统，美国已经被看作是基础知识的领导者。然而，今天，基础知识的领导力没有转化为先进制造业的领导力。基于此，报告提出推动一批先进制造业的技术突破。认为政府正在投资于制造技术的突破性研究，能够为未来的经济增长和竞争力奠定基础。该报告赞成2012财年预算对关键科学机构^[2]的投入，以支持美国在开发先进制造技术中的领导力；政府已承诺支持私人部门投资于先进制造业。这个预算还建议发起一个先进制造技术联盟项目，以改善制造业研发投入和加快创新成果市场化的公私合作。

这个报告就支持先进制造业研发提出以下建议（包括了2012财年预算提及的建议）:为全国科学基金会增加8700万美元，资助有前景的先进制造技术领域的基础和应用研究，包括材料设计、纳米制造、下一代机器人，诸如智能建筑的网络物理系统。给国防部高级研究计划局投资10亿美元，用5年时间改造和大幅度地降低国防系统、车辆及其他产品的设计和生产时间。分配7.6亿美元给国家标准和技术研究所的实验室，用以开发纳米制造、网络安全、生物制造等领域的先进测量技术，其中的1.2亿美元直接用于先进制造。分配给能源部5亿美元以支持与能源相关的先进制造技术，如软性电子（flexible electronics）、超轻型和超耐久的自动化材料（ultra-light，ultra durable automotive materials）。建立一个公私合作项目以支持有助于制造业创新的平台技术。预算要求1200万美元通过先进制造技术联盟资助这些合作，并且要求75万美元通过“技术创新项目”支持公私合作，特别是那些能够改善制造工艺的技术。激励清洁能源制造创新和投资，包括清洁能源制造税收抵免从23亿美元扩大到50亿美元，以达到鼓励私人部门投资清洁能源制造项目、公司和工作的117亿美元的目标。投资以支持制造业领域里创新基础设施，包括建立一个新的、30亿美元的“无线创新基金”以支持新通讯技术的应用研究和开发。强化R＆D税收抵免（总统奥巴马建议税收抵免从14%提高到17%）。投资用于改善STEM（科学、技术、工程和数学）教育，包括今后10年10万个新的STEM教师储备、更新教学内容、教学技巧和ARPA-ED（一个改善学习和帮助教学的教育技术机构）的创建。

2.确保美国先进制造业领导地位

2011年6月，总统行政办公室及美国总统科学和技术咨询委员会提交了一个《确保美国先进制造业领导地位》的总统报告。报告指出，美国制造业历史上的领导地位处于危险中。制造业在国民收入、雇员中的份额下降，产出和出口下降；制造业领导力的丢失不限于低技术产业中的低工资，也不仅仅相对于低工资的国家；制造业的创新能力落后于诸如德国、日本这样的高工资国家，也丢弃了雇用高技能工人的高技术产业的领导能力；制造业的贸易赤字扩大。

报告提出美国要努力复兴制造业领导地位的三个突出理由:建立在新技术（包括高精度工具和先进材料）基础上的制造业能为美国工人提供高质量、高收入的工作机会；适应和开发新技术的强大制造业部门是继续确保美国在创新方面领导力的关键，因为彼此相近的生产过程和设计过程能够产生知识协同增效效应；使用先进技术和技能的国内制造能力是国家安全的关键。

报告聚焦于先进制造业，认为先进制造业包括以下两个方面:一是依赖信息、自动化、计算、软件、传感和计算机网络设计的使用与协作；二是使用由物理和生物科学得以强化的尖端材料，例如纳米技术、化学和生物学。这里面包括两个新路径，即制造现有的产品，特别是从新的先进技术中正在出现的新产品的制造。报告认为，先进制造业提供了推动美国制造业复兴领导地位的路径，并且将最好地支持全国的经济生产率和持续的知识生产及创新。

报告特别指出，国家需要一个支持先进制造业创新的战略（即创新政策）。创新政策致力于实现三个目标:美国提供总体上最好的经商环境，强大的新技术在本国开发，拥有使科技型企业得以快速发展的基础设施。这三点归结起来就是，政府的职能要致力于克服市场失效，弥补私人企业的不足。报告强调，美国应当避免产业政策，但是必须有一个创新政策——不是有选择地培养产业或者公司，而是创造支持先进制造业创新的条件。

复兴美国先进制造业领导地位的首要战略包括以下两部分:第一，进行克服市场失效的投资，确保新技术在美国得以开发和技术型企业享有使企业得以快速发展的基础设施。特别地，联邦政府应做到:支持新技术领域里有转化潜力的应用研究项目；联合投资于公私合作以促进可广泛应用的、具有转化潜力的技术；支持强大的设计方法的创新和传播，以极大地扩展企业家设计产品和工艺的能力；投资于共享基础设施，以帮助美国公司改善他们的制造。为关键技术联合投资以克服市场失效，可应用以下标准:在就业和产出方面，技术要有巨大的潜在收益；有为美国带来持续竞争优势的前景，包括通过先动者优势；可辨明的市场失效阻碍充分的私人投资；包括工业伙伴在内的公私合作愿意与政府一起投资；包括某些具有足够规模的工业伙伴投资达到这样的规模，以便支持在商业前期的研发以及小的和刚起步的企业；投资将帮助稳固美国后来的制造业——例如，通过共享实验室、实验工厂、技术基础设施和创建集群；共享基础设施将帮助现有的公司和工业通过提升质量和产品绩效进行全球竞争。第二，创建一个肥沃的创新环境。包括通过税收和商业政策鼓励公司在美国设立研发和制造设施；支持一个强大的基础研究事业；通过培养和吸引高技能人才的政策，确保技能工人的供应。

报告指出，确保美国领导力的连贯的创新政策能够支持新的技术和方法，并且为制造部门高质量的工作提供基础。为此，提出如下建议:建议一，也是该报告的关键建议，要实施一个先进制造业计划（an Advanced Manufacturing Initiative，简称AMI）。AMI是一个协调的、全政府性的机构，由商务部、国防部、能源部牵头，由总统行政办公室来协调，工业界和学术界给予配合。AMI应当开发包括这些部门的工作机制，在鉴别技术机会上发挥其专业知识。AMI要就最重要的联邦投入需求每两年向总统提交一个报告，报告内容包括:协调联邦政府对学术界和工业界的支持，这些支持是建立在开发新技术和设计方法的应用研究基础上；促进公私合作，解决主要的交叉前沿技术挑战，推动技术进步；开发和传播设计方法，为企业家制造产品极大地减少时间和降低障碍；通过共享设备和基础设施，帮助中小企业改善产品，以提高全球竞争力。落实由AMI推荐的项目基金，初始投入为每年5亿美元，4年后每年增加到10亿美元。这个报告还要鉴别最紧迫的技术挑战及其值得关注的价值，以及为中试工厂和这些技术领域早期阶段活动融资的可得性。建议二，改善税收政策。改革公司收入税，把边际税率调增到与其他OECD国家一致；永久地延长R＆D税收抵免政策并把税率提高到17%。建议三，支持研究、教育和工作场所训练。为确保巩固创新和国家基础的研究企业的健康，为确保国家拥有吸引和保持先进制造业在美国的高技能劳动力，联邦政府应当:第一，履行总统在接下来的十年里给予3个关键的科学机构两倍的研究预算的计划，这3个机构分别是国家科学基金会、能源部科学办公室以及国家标准和技术研究所，也要确保其他研究机构适当的研究预算水平。第二，帮助实现公共和私人投资R＆D达到GDP3%的目标。第三，强化科学、技术、工程和数学（STEM）教育。第四，扩大可能被美国公司雇用的高技能外国工人数量。

3.捕捉国内先进制造业竞争优势

2012年7月，总统行政办公室及美国总统科学和技术咨询委员会又向总统奥巴马提交了一个《捕捉国内先进制造业竞争优势的总统报告》。这个报告的内容摘自美国“先进制造业合作指导委员会”^[3]（本部分下文简称“指导委员会”）的研究成果。

报告指出美国制造业在20世纪，特别是1960—1990年间在产出和就业上都比较平稳，然而在20世纪最后10年，情况发生了变化。制造业失去了三分之一的工作岗位，投资新产出能力受阻，总体竞争力下降。这些失去导致了巨大的制成品贸易赤字，占全球制造业产出的份额下降，进而影响到国内的创新和制造能力。报告由此强调，国家有史以来在先进制造业方面的领导地位处于危险中，对先进制造业部门的威胁使整个经济处于危险之中，使国际贸易处于困境，并且整体上削弱未来国家繁荣需要的创新。工业界、学术界和政府持续的专注、利益联合和行动协调，国家才能够保持先进制造业的领导地位。

报告提出了一个内涵广泛的先进制造业定义:先进制造业并不局限于新兴技术，还包括在一系列领域有全球竞争力的美国制造商和供应商的有效率、生产率、高集成的、紧密控制的流程。先进制造业涵盖制造业的所有方面，包括通过生产过程的创新和供应链的创新对消费者需求快速反应的能力。先进制造业日益变得知识密集，依赖信息技术、建模和仿真，也日益聚焦于能够提升业绩和降低浪费的环境可持续实践。

报告详尽地阐述了发展先进制造业的重要性。第一，先进制造业在今天的经济中发挥着关键作用。先进制造业极大地贡献着美国的创新，与制造过程关联的创新扩展到公司和产业，领导着支持下一代产品和加工的思想和能力。以这种方式，一个充满活力的制造业部门与创新型国家的能力紧密相连。和其他部门相比，制造业有最大的乘数效应。每一美元的开支，在制造业创造的GDP都要高于任何其他产业；制造业生产的新产品从根本上改变或者创造新的服务或者部门。平均而言，每一个制造业工作支持2.5个其他部门的工作；在更高层面，每一个高技术制造业岗位可支持16个其他部门的工作；每销售1美元的终端制成品能支持经济中其他部门1.35美元的产出。制造业不仅刺激大量的经济活动，而且在任何方面都鼓励创新和研究。2009年，美国国内的制造企业在国内投入的R＆D支出达1950亿美元，占全部国内企业在美国R＆D支出的70%。

制造业对就业的影响不能仅仅计算生产工人的数量，还包括生产阶段对长长的产业价值链，包括从创新、产品设计、资源生产、零部件、供应商在内的投入阶段，到包括分销、销售、保养和维修周期在内的产出阶段。整个制造业的就业及其对经济的巨大影响远远大于生产活动本身。

制造业也对全球贸易平衡产生巨大的影响。在过去的十年，制成品占美国贸易的65%，过去二十年制成品的下降部分导致长期的贸易赤字。事实上，自2002年以来，每年在先进技术产品方面都是贸易赤字。没有一个充满活力的制造业部门，就没有办法降低长期的贸易赤字，单单通过服务部门是不可能实现贸易赤字平衡的。

为重振美国经济和追求长期的经济繁荣，美国必须拒绝这样的观念，即国家应当放手制造业以支持服务业。没有其他部门更能创造高工资工作以支持大量的美国家庭。美国需要认识到制造业和服务业是相互依赖的，一个部门的成功影响到另一个部门。产业界知道，把制造业和服务业分开是无益的，制造和创新必须齐头并进。如果二者脱离，经济增长将不可持续。如果国家试图单独依赖创新，创新及其创造的价值将跟随制造业流向海外。

第二，制造业对国家安全的重要性。保持先进制造业的技术优势是一个国家安全问题（如国防、能源、食品、健康、网络和经济等方面），也对保持美国全球竞争力起着关键的重要作用（如加速先进制造技术的开发能够实现经济的成本竞争优势）。强大的制造业部门不仅确保防卫和商业产品及服务的有准备的供应，而且也确保这些产品的完整性，尤其是电子产品和其他使命的关键项目。

第三，创新与先进制造业之间的相互作用。报告引用了这样一个观点:R＆D和制造在当地共生是特别重要的，因为它意味着来自二者的增加值将获得创新型经济，至少当技术处于成型阶段是这样。针对一些人主张R＆D和制造可以分离，美国应该聚焦于R＆D和设计的观点，报告指出:研究表明，制造业离岸导致随后研发竞争力的下降，失去制造业使之很难跟上创新思想。在美国建立制造工厂还能得到额外的好处:更快地接近中间产品和服务供给，得到大量的工人，接近消费者，以及通过供应链和工人流动增加跨公司的知识扩散。世界面对的问题是复杂的，单一的服务业不能解决之，它们要求制造业公司的创新、创造、新颖与学术和国家研究实验室一起努力。随着世界人口的增加和新经济的出现，社会期待着解决能源、水、食物、健康、安全和公共基础设施的新颖方法。新方法来自跨学科的和公私部门之间的合作。它们要求世界最好的大学、企业家、国家实验室、中小企业、大企业携起手来解决世界上最紧迫的挑战，揭示科学原理、发现新的分子学和材料学，并规模化新工艺和经营。

基于先进制造业的重要性，报告提出如下政策建议。该指导委员会首先提议建立一个国家先进制造业战略和通用的五年议程，作为指导全国行动的框架，在联邦、州和地方政府，社区、教育者、工人、商界的共同的、积极的努力下，这个战略将带来美国在先进制造业方面的可持续的复兴。保持先进制造业领先地位的建议聚焦于三个关键领域:激发创新，确保人才通道和改善商业环境。

激发创新。制定国家先进制造业战略，以识别和重点发展关键的交叉前沿技术；增加高端交叉前沿技术研究和开发基金；呼吁建立全国制造业创新机构网络，培育区域先进制造技术生态系统；授权强化工业/大学在先进制造业方面的合作，改变大学里的免税债券资助设施的实施方式，以促进大学和工业界更大和更强的合作；培养一个更加健康的先进制造技术商业化的环境，采取行动把制造商与大学的创新生态系统连接起来，创造一个连续的从起步到规模化的资本进入；建立全国先进制造业网站，因为一个可搜索到的制造业资源库是支持中小企业创新的关键机制。

确保人才通道。纠正公众对制造业的错误观念，这是一个关键的国家需要，制定一个重振美国制造业形象的计划，可做一些推广活动；开启退伍老兵人才库，这些人拥有关键的技能，可弥补技能缺口；特别是投资社区学院提高教育水平和对先进制造业劳动力的训练，这是弥补技能缺口的最佳点；为提供技术证书和认证而开发合作，先进制造业认证程序的可移植性和模块化是允许培养人才通道的组织之间开展合作的关键；强化先进制造大学项目，大学要通过教育模块和课程重新聚焦于先进制造业；发动国家先进制造业奖学金并提供实习，更重要的是对于制造业就业机会全国都认可。

改善商业环境。推进税收改革，为国内企业提供同等的竞争场所；合理化管理政策；完善贸易政策，贸易政策会对在美国的先进制造企业产生负面影响；更新能源政策，因为制造部门是能源消费大户，国内能源政策对全球竞争力会产生深远影响。

提出这三个关键领域的目的是:以确保美国竞争力的方式重塑制造业，给国家创新经济注入活力，培育强健的国内制造业基础。最关键的是强化先进制造业创新体系。

指导委员会强调，我们聚焦于以一种新的、破坏性的、改变制造业面貌的先进制造技术把国家置于领导世界的地位。例如这些先进技术包括:能够大幅度降低资本成本的新颖纳米制造技术，能够降低常规工艺能源消耗的生物制造和分离方法，降低浪费的、创新性的累计加工和材料，减少危险、优化供应链和最大化产量的智能制造工具和方法。每一个这样的创新事例都直接影响诸如资本成本、材料质量和能源效率。指导委员会还认为，受过训练的、有技能的工人也是一个关键因素。工业界、教育机构和公共部门之间在社区学院层面的合作能够弥补制造业技术差距。在为国内制造业改善商业环境方面，政策杠杆有巨大的发挥空间。不仅包括重要的税收和贸易政策，还有在开发制造工艺早期阶段的监管机构、更加流畅的监管框架和升级能源政策等。最后，该委员会还设想了一个区域制造业创新组织——“工业共同体”，以便在先进制造技术的研究和商业化应用之间搭起桥梁。这些公私合作将形成一个容易得到新技术的全国性基础设施网络，同时也能够支持这些新技术方面的教育活动。开放的、地区层面的制造业创新以及地区能力之间的结合对于转化美国制造业方面的全球竞争力是关键的。指导委员会相信，如果所有的公司都能够通过制造业创新参与到转型中，如果政府、工业界和学术界能够一起致力于彻底改造国家制造业基础，那么美国将必定领导先进制造业。

4.国家先进制造业战略计划

2012年2月，美国总统行政办公室和国家科学技术委员会发布了一个《国家先进制造业战略计划》，这是按照《2010年美国竞争授权法案》的要求开发的，目的在于指导联邦项目和行动以支持先进制造业的研究和开发。

这个战略计划认为，先进制造业是一个事关美国经济力量和国家安全的、具有根本重要性的问题。它提供高质量的工作，是出口的重要来源，是技术创新的源泉，它为军队、情报机构和国土安全机构提供必须的物品和装备。作为未来经济增长的特殊的潜在驱动者，先进制造业是新兴产业。先进制造业的显著特征是它在工艺方面的持续改进和新产品的快速引入。正是先进制造的这个模式转换方面对转变为全新的工业才有着最大的潜力，并且因为它们难以模仿而出现最有可能黏着于美国的生产方法。

加速先进制造业的创新，要求在目前的美国创新体系之间，特别是国内产品生产中的研发活动和技术创新配置之间搭建起许许多多的桥梁。这些不同体系之间的缝隙或者缺口导致了一些关键指标的恶化，如先进技术产品贸易在90年代还是顺差，到2010年变成了810亿美元的赤字。报告对不同创新体系之间的缝隙或者缺口和强调全技术生命周期提出诸多政策建议。报告特别强调了完全技术生命周期，^[4]这是为了:为先进制造业提供一个肥沃的创新环境；使对可转化的制造技术得以充满活力的国内开发成为可能；在竞争前期的先进制造业基础设施方面促进协调的公私投资；促进先进制造技术快速的规模化和市场渗透。报告指出，需要强化工业界、劳动力、学术界和政府在国家、州和政府三个层面的紧密合作。不同利益相关者根据地区和目标的不同而进行的合作是这个战略的关键。

先进制造业政策的战略原则:第一，先进制造业创新政策必须能够对一系列的市场失效（高风险的技术、工人技能、基础研究）做出反应，为此，一个有效的先进制造业国家战略的核心原则就是在研究、开发和资源配置之间建立强有力的结合。第二，强化“产业公地”或者产业集聚，为制造商、特别是中小企业提供创新平台；同时，产业公地本身也要不断地投资以保持知识基础和前沿技术的物质基础设施。第三，优化跨部门的联邦投资，并对私人部门的需要做出反应，国家层面的公私协商有助于弥补现有的州和地方层面协商的不足。

战略计划提出了具有内在联系的五个目标:第一，通过培育更有效率的联邦能力和设施的使用，包括联邦机构对前沿产品的早期采购，加速对先进制造业技术投资，尤其是中小型制造企业。第二，增加正在发展的先进制造业部门需要的有技能的工人数量，使教育和培训系统对技能需求做出积极响应。第三，建立和支持全国和地区的公私、政府—产业—学术之间的合作以促进对先进制造技术的投资和资源配置。第四，通过采取跨部门的投资组合优化联邦政府先进制造业投资并适时调整。第五，增加美国公共部门和私人部门对先进制造业研发的总投资。

表3.1　发展先进制造业的主要政策建议