问题与政策建议

范绪锋　成海军

“婴儿安全岛”是为救助和保护弃婴而设立的临时庇护场所，体现着国家救助的“底线责任”。2011年6月1日，我国第一个婴儿安全岛在石家庄市社会福利院建立。2013年7月，民政部要求各地根据实际情况开展婴儿安全岛试点工作。截至2015年3月底，全国共设38个安全岛，分布在18个省（市、区），以东部沿海和中部省份为主。其中正常开放的37个，暂停1个。分布区域为直辖市1个、省会城市12个、地级市25个，还有8个省的10个岛即将开设。全国安全岛共接收弃婴3654名，其中直辖市、省会城市接收2942名，占全国的80.5%；东部沿海城市接收2229名，占全国的61%。

开展试点以来，各地安全岛不断克服困难，投入了众多的人力、物力和财力，出台了一系列行之有效的救治、养育和管理制度，对及时救助弃婴生命发挥了重要作用，体现了政府对病残儿童的“兜底”保护责任，引起社会各界的高度重视，也为下一步安全岛建设积累了宝贵经验。

一、当前婴儿安全岛的问题和困难

安全岛设立后分别在2014年春节和“六一”前后遇到了两次“送孩子高峰”。许多家庭专程把孩子送到发达地区安全岛，短时间内天津、广州、厦门、南京、西安、济南等成为“热岛”和“洼地”，出现弃婴激增、床位爆满、资金紧缺、人力不足等困难。

一是弃婴病残程度高。安全岛接收的弃婴多为病残儿童，且重病重残比率高。石家庄市安全岛581名儿童中，重病重残达90%以上；南京安全岛接收500名弃婴，残疾率高达98.3%；济南安全岛接收的儿童残疾率达100%。一些弃婴甚至同时患2种以上疾病或残疾，南京一名弃婴竟患有13种疾病。有的送入岛内时高烧40度，头上带着输液针眼。有的缺乏有效救助或已经放弃治疗，入岛时已生命垂危。

二是经费支出增加。患病弃婴医治时间长、医疗花费大，一般需要几十万到上百万元不等。医治、护理、养育、设备、人员支出等费用，使试点机构背上沉重的“经济包袱”。广州福利院开岛仅一个月医疗开支就达到60万元，是往年同期的6倍；天津福利院往年医疗开支约100万，设岛后猛增至300多万元；南京福利院拖欠治疗费近400万元。据粗略统计，平均每个孩子每年支出约需7万—10万元。

三是工作人手不够。工作量增加、护理人员紧缺，超负荷运转。目前国家规定机构人员与被照顾儿童比例为1∶1.5，但“热岛”实际比例达到1∶5，护理人员还要三班倒。护理员收入只有2000—3000元。机构招工难，护理专业学生宁愿到医院工作，也不肯来福利机构。

四是场地、床位不足。弃婴数量增多使一些“热岛”超出承载能力。一些机构2—3个孩子使用一张床，人均生活空间逐渐“缩水”。人员密度增加，使一些机构职工被带病弃婴集体感染。2014年3月，广州安全岛负荷达到极限，运行48天后便宣布暂停。

五是媒体舆论争议。安全岛的出现引起了包括媒体在内的社会各界的广泛热议。绝大多数人认为，安全岛发挥了民政部门扶危救困的作用，体现了国家对人权的保护与尊重。但也有人质疑安全岛的设置鼓励了遗弃行为。甚至一些弃婴家长认为国家收治病残弃婴理所当然。

六是易生法律纠纷。婴儿进入安全岛后，公安机关须发公告寻找其生父母或监护人，期限为2个月。一旦孩子手术或变故，机构需承担责任。一些家庭因经济能力差而遗弃孩子，认为安全岛是暂时寄养孩子，等条件好了再领回去。2014年仅厦门市就有11名弃婴家长领回孩子。但按照相关法律，公告满2个月后即由机构依法收留抚养弃婴。

二、国外弃婴管理的主要做法

西方国家福利起步早，弃婴管理做得比较完善，实施了一系列允许妇女匿名生产婴儿或者匿名放弃孩子抚养权的做法，统称为“合法匿名遗弃婴儿”。综合来看，国外解决弃婴问题的共性特征有：

（一）普遍设立弃婴保护设施。无论是发达国家还是发展中国家，也无论宗教信仰与否，均有类似于弃婴保护舱的设施，让不愿养育婴儿的母亲自愿放弃抚养权。匈牙利、德国、比利时、瑞士、荷兰、杰克、奥地利、意大利等多个欧洲国家设置了弃婴保护舱。印度、巴基斯坦、菲律宾、日本、韩国、南非等欧洲以外的国家也陆续设立了弃婴保护舱。

（二）社会力量和慈善组织运作。世界各国设立弃婴保护舱有三种形式。一是政府倡导与民间组织并行。如美国由各州颁布法案，印度基于州长政策设立弃婴保护舱，捷克得到社会事务部门的正式确认。二是由教会组织、社会福利组织、私人协会和慈善机构等运行。如意大利、比利时、南非分别由生命运动组织、母亲之母协会、希望之门孤儿院等民间组织运作。德国则由汉堡慈善机构实施完成，同时还为未婚妈妈提供帮助。三是由医院运行。如匈牙利、瑞士、菲律宾等国均由医院设立婴儿保护舱。

（三）弃婴保护催生儿童福利制度改革。弃婴在世界各国都是一个复杂的社会问题，涉及法律、福利制度、医疗保障、道德习惯、青少年性教育等各个方面。弃婴保护舱虽然只是在弃婴行为发生后采取的一种人性化补救措施，引发争议的同时，也引起了相关领域的关注，对整个社会解决弃婴问题起到了推进作用。如匈牙利因弃婴保护舱的设立而修改法律，使保护舱成为放置弃婴的合法地点。实行匿名生产法、弃婴保护舱和“安全港法案”后，各国儿童福利专家、政府官员、立法者对儿童问题都进行了思考。一是关注处于危险情况下的妇女。二是建立防止弃婴缺乏全面策略。三是明确匿名放弃和父母权利终止的法律界定。四是呼吁审查现有儿童福利法规和制度。

世界各国对弃婴保护舱没有明确的法律规定，但现实中却能够容忍将婴儿放置在安全地点。英国是欧洲国家中唯一明确禁止任何形式遗弃的国家，因而并没有保护舱等做法。遗弃婴儿在欧盟法律中是一种犯罪，但很多国家对父母出于经济困难将新生儿抛弃在安全地点的情况却不予追究。只有美国、法国、匈牙利的保护舱具有一定法律依据。2005年匈牙利通过《新生儿权益修订法案》，允许匿名将新生儿遗弃在医院内特定的、无人监视的房间内。

三、政策建议

安全岛是一面“镜子”，折射出我国儿童大病医疗保障制度的缺失和儿童福利制度的“短板”。未来既要从工作层面做好弃婴的救治、照料、康复、教育和安置；更要健全和完善一系列制度，“织牢网底”，从源头上预防弃婴的产生，减少“制度性登岛”；也要社会力量参与，共同形成儿童救助“套餐”和“组合拳”。

第一，总结试点经验，完善配套政策。制定统一的服务规范、装备设施和服务流程。将安全岛运行与维护费用纳入国家财政，按中央与地方3∶7的比例分担费用。适当提高儿童福利机构工作人员待遇，采取政府购买服务方式加大用工费用投入，增加工作人员。增加试点机构，重点在二、三线城市设岛，分流缓减东部“热岛”压力。可以推行“先医院，后机构”模式，将安全岛设在医院旁边，发现弃婴后直接送医院，待病情稳定再交给儿童福利机构养育。该救助模式已在上海、南昌等地试行。

第二，实行免费婚检和孕检。2003年取消强制婚检后，出生缺陷率持续攀升，目前我国出生缺陷率为5%。应在新生儿出生前后进行疾病筛查、医治和干预。例如，安全岛接收的脑瘫儿童超过40%，若能在新生儿出生后42天内实施体检，早期发现，治愈率是非常高的。

第三，完善大病医疗保险和救助等制度。将大病医疗保险和救助的药品目录、起付线和封顶线、报销程序、报销比例、自费药等做出较大调整，对儿童应有更多优惠，让低收入群体能够看得起病。完善病患家庭扶持政策，对大病儿童家庭提供资金和心理支持，从源头上减少弃婴的产生。

第四，建立残疾儿童免费康复制度。政府通过购买服务免费开放残疾儿童日间照护中心，提供专业护理、康复服务和心理辅导。组织社工进入家庭和社区进行专业辅导，建立家庭信息记录和跟踪制度，构建家庭支持网络。如，甘肃省所有儿童福利机构已向社会开放，免费向脑瘫儿童家庭提供康复服务。

第五，引导全社会正确认识和积极参与。弃婴自古有之，是世界性问题。安全岛仅仅是一个保护弃婴免受伤害的临时庇护场所，能够提高危重病孩子的治愈率和存活率。一定要加强舆论引导，树立对安全岛全面客观的认识，避免试点工作受到负面影响。还要动员市场资源、社会组织和公益慈善、志愿者个人等资源参与儿童救助和服务，专业社会工作介入安全岛工作。构建医疗救助与慈善事业衔接机制，解决大病儿童家庭“最后一公里”服务问题。