南海区社会政策中的福利多元主义

五、南海区社会政策中的福利多元主义

几乎所有的积极社会政策的倡导者都认为，缓解当前的福利困境，必须要走出一条福利多元主义的新路，这是对传统福利国家充分反思之后达成的一项共识。在积极社会政策的倡导者看来，国家的确是福利制度的主要责任人，但是国家的责任与市场组织、社会组织和公民的义务是对等的。米奇利提出了“受控制的多元化”^[27]主张，通过多层次的制度场域得以实现，这种受控制的多元化，从主体上来看，主要包括政府、社会组织和市场组织。

南海区所开展的社会政策创新的每一个项目都充分地考虑了政府的主导作用、社会组织的资源和价值功能以及企业的资源和组织功能，因此，是一项福利多元主义的设计思路。

（一）政府：平台搭建与资源启动

在积极社会政策看来，没有任何组织可以替代政府在资源整合和资源动员方面的作用，所以政府在社会发展方面必然仍旧居于主导地位，这种主导作用通过以下两种方式来实现。

第一，平台搭建与资源整合。“要成功地促进社会发展，国家必须在融合经济与福利制度，在动员市场、社区和公共部门的过程中起主要作用”^[28]。因此，在政府层面上要建立一个融合经济发展和社会发展的协调机构。在南海区的新型社会政策中，政府首先通过制定政策制度化地引导市场组织和社会组织参与到社会发展中来。在“全民就业计划”中，政府通过组织建设，搭建了两个合作平台：一是动态就业供需平台，二是技能实训平台。这两个平台就为市场组织和社会组织的参与提供了制度基础。在“小老板培育计划”中，政府通过政策规定规制和引导银行和借款人的项目进程，从而使得相关主体的参与有据可依。在绝大多数情况下，政府搭建的合作平台更具有合法性和权威性，在此基础上，市场资源和社会资源才能被有效动员起来。

第二，政府资源的直接投入。社会政策所提供的都是一些公共服务或公共产品，由于其更关注社会效益，且具有非排他性，企业或其他组织往往不会自觉投入，而行动者个人则可能产生集体行动的困境^[29]。在此背景下，政府资源的先期投入就成为项目启动的关键举措。在南海区所开展的所有社会政策创新项目中，政府财政预算的先期投入都为项目的顺利实施提供了重要的保证，如表8-1所示。

表8-1　2011年南海区桂城街道社会政策创新的财政预算　单位：万元

不管是积极社会政策还是传统社会政策，政府的资源投入都是政策实施的关键，这是由社会政策的公益属性决定的。南海区在社会政策创新过程中，始终将财政投入作为项目启动的基础保障，这一方面源于当地的财政实力，更重要的则是反映了南海区政府和桂城街道的责任意识和前瞻意识。

（二）社会组织：资源投入与价值引导

现代社会日益分化为三大部门，即公共权力部门、市场部门和社会部门^[30]，公民社会组织的迅速扩张必然带来国家与社会关系的重新调整，在社会政策领域，国家将由唯一的服务提供者转变为不同主体之间的发展伙伴。^[31]

在南海区社会政策创新过程中，政府对于社会组织展开了有意识的引导，在多项社会政策的制定和实施过程中都充分地引入社会组织的力量。综合来看，社会组织在南海区社会政策创新的作用主要体现在以下几个方面。

第一，承接政府购买服务。社会组织与政府机构合作开展社会政策服务的一个重要衔接口就在于社会组织利用自己的专业性承接政府自身无法完成或成本太大的服务项目。在“全民就业计划”中，政府每年都预留一定资金公开对NGO购买培训就业类服务，其中2011年预留的财政预算为100万元。政府购买服务在“关爱（点心）计划”中体现得最为充分，该计划的宗旨在于将一些专业技术要求较高的公共服务委托社会组织来完成，主要包括康复训练、社区活动、家庭教育等。

第二，倡导积极理念。每一个非政府组织或社会组织都有其追求的宗旨，这些理念构成社会组织存在的价值基础，更为重要的是，社会组织的这些理念往往是出于弥补政府组织和市场组织的失灵，因此，社会组织的参与还具有倡导价值和更新理念的作用。“关爱（点心）计划”中，社会组织将其核心理念“助人自助”和“自我实现”融入社会政策之中，从而对于扭转传统社会政策的消极性具有重要的作用。“助人自助”强调社会对于弱势群体的帮助是为了挖掘受助者的潜能和改善受助者的资源状况，使其能够自我解决问题，这就使得社会政策具有一种长期发展的视野。

第三，无偿资源投入。出于理念与价值，社会组织对于社会发展往往具有较高的热情，只要社会政策的制度设置能够与社会组织的理念相互融合，并搭建良性合作的平台，社会组织内的人力资源和物质资源将会得到有效动员。在“学有所得计划”中，社区教育志愿者协会和队伍发挥了重要的作用。桂城街道和学校通过广泛动员建立了家长义工队伍，通过协助组织教育活动、开展学生个别辅导、举办家庭教育沙龙、开发校外实践活动课程资源等，实现了家长教育资源的整合利用。事实上，在南海区桂城街道所开展的社会政策创新项目中，社会组织的志愿参与几乎无处不在。

（三）市场组织：管理借鉴与资源整合

长期以来，市场组织的社会政策受到了严重忽视，事实上不管有没有意识到，市场组织都以解决就业和保险费缴纳等方式在参与社会政策。^[32]只不过在积极社会政策看来，政府和社会应当更清醒地认识到市场组织的福利功能，自觉地将市场组织纳入到社会政策的实施中来。

南海区主要通过两种方式引导市场组织自觉地参与到社会政策中来：借鉴管理经验和物质资源整合。

第一，借鉴市场组织的管理经验开展社会政策。在“小老板培育计划”项目中，桂城街道与中国邮政储蓄银行开展深度合作，政府组织把握政策导向，而商业银行负责具体的创业贷款运作。事实上，利用商业银行的管理经验来开展项目审批、贷款发放、贷款跟踪和贷款回收会比政府直接经营更有效率。在“全民就业计划”中，由企业家所构成的就业导师团队，是整个计划的重要因素，利用就业导师团队中企业家的经验，带领就业者和创业者积累就业初期和创业初期所必需的一些就业技能和管理技术。

第二，充分动员市场组织的物质资源。在“全民就业计划”中，实务技能的操作培训主要是依托企业来开展的，其中广东昭信企业集团、瀚天科技城和广东金融高新技术服务区等市场组织和项目承担了主要的技能实训任务。在“社会企业孵化计划”项目中，桂城街道虽然着力于培育社会企业，使其作为弱势群体就业的主渠道，但是市场组织的就业功能也得到了充分强调，政府通过财政和税收激励的方式，鼓励企业对当地农民工、聋哑人和残疾人士等弱势群体进行重点帮扶，提供就业岗位并组织技能培训。此外，在社会政策创新的其他项目中，政府也通过社会责任意识的倡导，积极引导市场组织进行资助。