福利多元主义及其反思

二、福利国家的改革尝试：福利多元主义及其反思

福利多元主义是在西方福利国家遭遇危机以后，对传统福利模式进行改革的一种替代方案。应该说，危机催生了福利多元主义，福利多元主义兴起于20世纪80年代，是为应对西方福利国家的危机而对传统福利模式的反思，是为解决福利国家的危机而积极寻求的一种替代方案。它主张超越政府与市场二分的传统思维，在政府与市场之外寻找第三种力量，这种力量具有政府与市场所没有的优势，因而可以整合进社会福利体系之中，建构起多元的社会福利框架，以弥补政府与市场各自在福利提供上的不足。它力图避免不同意识形态的价值之争，希望在“左”与“右”的争论中寻找一条较为妥协、折中的政治方案。然而，应该清醒地看到，福利多元主义的政策方案存在一些问题，政府和市场以外的其他福利来源，并未有坚实而牢固的基础，社会部门并不能提供充分、稳定和全面的福利，福利多元主义所提出的政策方案也不能有效地满足由社会变迁导致的新福利需求。

（一）经济危机与福利多元主义

社会为其成员的福祉承担的正式和明确的法定责任的制度，表征福利国家的起源要追溯到西方社会工业化、市场化的早期阶段，它是社会现实和社会思想综合作用的结果，反映了社会、经济、政治等各种力量的变化和综合作用。以接近充分就业的经济增长和低通货膨胀为特征的福利国家，创造了战后西方社会的黄金时代。反过来看，创造福利国家辉煌历史的这两项经济上的特征，也充分说明福利国家的成功并不是没有条件的。相反，福利国家的成功取决于经济政策和社会政策之间能实现正面的相互作用，取决于存在广泛的政治共识和较清晰的社会关系。福利国家的成功根植于特定的政治、经济、社会和文化背景，能够说明福利国家制度安排优越性的，正是政治、经济、文化和社会后果的共同作用。

然而这些前提条件正在逐渐消失并使得福利国家开始出现困境，这种困境首先从物质层面开始，继而影响到认知层面。在物质层面，首先是低通货膨胀不再继续，取而代之的是经济的滞胀，然后是充分就业被不断增长的失业率所取代。随着经济条件的恶化以及恢复机会的渺茫，人们对福利国家的普遍信心正在消失。福利国家体制下的政策安排，被认为在两个层次上产生了问题。从微观层面来讲，福利国家导致了公民的依赖意识和道德危机；从宏观层面来讲，导致价值冲突、经济增长乏力、财政负担过重等危机出现。

共识已经破裂，取而代之的是各种对福利国家的批评及替代方案。在这一过程中，福利多元主义逐渐兴起，并伴随着一股政府改革的潮流而取得了重要的话语权。福利多元主义的概念，起源于1978年英国的《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》，这份报告主张将志愿组织也纳入到福利的提供者行列中。1986年，罗斯提出福利多元组合理论。他认为，一个社会总体的福利来源于三个部门——家庭、市场和国家，这三者所提供的福利构成了一个社会的总体福利。社会福利是多元的组合，福利的总量等于家庭中生产的福利，加上通过市场买卖而获得的福利，再加上国家提供的福利。罗斯的理论由于强调政府之外的其他社会部门在福利提供中的地位和作用而受到重视，并由此开启了福利多元主义的研究路线。⁽⁹⁾此后，有许多学者在这个领域中展开了对社会福利的分析，由此出现了福利多元主义的三分法、四分法、五分法甚至六分法。它们的共同特点是超越传统的国家与市场的二分法，强调其他社会部门在社会福利提供方面的作用，这种强调由多元部门提供社会福利的理论，被称为福利多元主义或混合福利经济。

在西方的社会政策中，福利多元主义要求社会福利和服务的提供由多个部门承担，政府的支配作用降低并且不再是唯一的提供者。⁽¹⁰⁾它同时也意味着社会福利的提供将改变由一个垄断性的组织支配的局面，而变得更加多样化和充满竞争。⁽¹¹⁾福利多元主义有两个核心：多元化和分散化。从多元化的层面讲，社会总体福利有多个来源，除了国家之外，市场(包括企业)、家庭、志愿组织、社区等也是福利的重要来源。解决福利国家的危机，应该重视政府以外的其他社会部门在福利提供中的作用。因此，它主张应改变以前由政府大包大揽的做法，引入市场、家庭和其他社会组织。社会福利的提供，可以依靠政府部门、志愿部门、商业部门和其他非正式部门，这些部门根据自身的特点，向居民提供不同类型的福利。而福利国家向福利多元组合的转变，其核心是“民营化”或“非政府化”，即政府作用的减少。从分散化的层面讲，是指社会福利和服务的提供，应从过去的中央政府或地方政府独揽的局面，改由较小的地区或组织来承担。它实质上是强调社会福利和服务的地方化、社区化及消费者的参与和选择，具有较强的反科层制和反专业化的色彩。⁽¹²⁾

（二）福利多元主义的困境

福利多元主义的兴起，是源于对福利国家危机的反思，它充分反映了西方社会在认识到市场失灵和国家失灵之后，对社会所寄予的厚望。正如吉登斯所说：“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源……一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。”“一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少。”⁽¹³⁾

在福利多元主义看来，通过运用社会组织提供福利，既可以避免因过分强调政府的责任，忽视了公民自身的责任而导致“福利依赖”，也可以使其他组织分担福利的生产，减少政府的责任，从而缓解政府负担过重的危机。福利多元主义被寄予了很高的社会期望。然而，福利多元主义的实践也存在着困境，这主要表现在如下两个方面。

1．福利多元主义的内生性困境

在福利多元主义的政策方案中，政府以外的部门，如市场、家庭、志愿组织、社区以及各种互助团体，在社会福利体系中具有非常重要的作用。然而，通过分析和实践可以发现，这些部门在社会福利的提供方面，存在着诸多问题。

首先，现代社会中家庭因种种因素有时并不能提供福利，反而成为福利需求的来源之一。家庭是社会的基本构成单位，在现代社会中家庭具有多种功能，它除了为个人提供社会化的途径、社会和经济上的保障、心理需求上的满足和情感上的依归外，也为社会提供再生产和加强社会团结的功能。福利多元主义充分认识到现代社会中家庭在福利生产和提供中的独特地位和作用，试图重建家庭在福利体系中的地位。

在福利多元主义看来，家庭可以通过建立在亲情和血缘纽带上的互助，为其成员提供生活来源以及具体的社会服务，如养老和看护等。然而，家庭的上述功能能否实现取决于家庭自身的变迁、家庭收入来源以及人口老龄化等因素的影响。现代社会所导致的家庭的变化，使其无法提供充分的、稳定的社会福利。家庭规模的不断缩小、单亲家庭的不断增多、家庭结构的不稳定，使其本身面临着很大的风险，更遑论稳定而充分的福利提供。劳动力就业市场的变化、失业率的剧增，使得部分家庭的收入来源成为问题。由于没有固定和稳定的收入，家庭所能提供的生活来源也变得极不稳定和有限。人口的不断老龄化也使得家庭本身正日益成为福利需求的来源，而不是社会福利的提供者。

另外，社会服务由公共部门转移到家庭，可能意味着性别上的不平等（大多数的家务活是由女性来承担的）⁽¹⁴⁾，从而容易引起文化上的冲突和管理上的困难。由于上述因素的综合作用，使得家庭在社会福利提供中，有许多意想不到的危机和困难，家庭有时很难成为稳定的福利提供者。

其次，志愿组织存在着“志愿失灵”的可能性，无法提供充分稳定的社会福利。在福利多元主义看来，志愿组织提供社会福利和服务的优势在于它的民间性和草根性。这种特性使得志愿组织贴近服务对象，了解服务对象的需求，能够灵活地对服务对象的需求作出及时反应，能够与公民建立长期性的服务关系并满足公民多样化的需求。

另外，它的非营利性和它所倡导的慈善精神，使其能够更多地关注弱势人群的生活与生存状况，有利于减少和改善贫困与不平等现象，有利于缓解和解决社会不公等问题。同时，它的公益性和志愿精神，能够使更多的人参与和关注公共生活，能够整合与动员各种社会资源，形成强大的社会资本，以推进社会问题的有效解决。然而，志愿组织本身正面临诸多危机，这就是“志愿失灵”，具体表现在：慈善不足，如巨大的资金缺口；慈善的特殊主义，志愿组织及其捐赠人集中关注人口中的特殊亚群体；慈善的家长式作风，志愿组织对捐赠行为的依赖，往往使得这个部门的特征不是由整个社区的偏好而是由社区中的富人来塑造；慈善的业余主义，志愿组织的志愿性质和低工资政策往往不能吸引专业人才，只能以一种业余的方式来提供福利。⁽¹⁵⁾有人认为，提倡志愿组织在福利提供中发挥作用，可以加强社会团结。⁽¹⁶⁾但是，志愿组织本身要发挥作用，首先需要社会具有这种团结精神，而这却是志愿组织自身无法解决的。

2．福利多元主义的外源性困境

从西方福利国家的客观环境来看，福利多元主义提供的政策方案并不能有效解决后福利国家所面临的挑战。经济全球化、人口结构的变化以及劳动力市场的二元分化，使得后福利国家面临着新的福利需求矛盾，福利多元主义对此缺乏有效的应对措施。

首先，全球化所带来的变迁超越了福利多元主义的政策方案范围。全球化的概念表明了一个日益增强的国家间相互依赖的客观现象。跨国公司、国际贸易、资本的全球性流动等，使世界在经济层面正变得一体化。哈贝马斯认为，经济的全球化导致一种“跨国性的”世界经济体系观念，并使民族国家的政治活动日益受到这个体系的限制。对福利国家来说，由于存在一种“现实的跨国经济的超级结构”，民族国家的政策已几乎无法继续成为调控经济发展的决定性要素，而民族国家的社会问题主要还是要靠自己来解决，由此导致经济政策与社会政策之间正面临着越来越多的冲突。社会政策依赖于政府从经济发展中所汲取的财政，经济发展的水平决定着社会政策的财政支持能力。但随着民族国家经济主权的消失，资本已在很大程度上不受传统的国家调控的影响，这使得资本极易摆脱特定国家的监控，具有很强的流动性，资本重新取得了优势地位。经济全球化导致民族国家经济主权的消失，民族国家的经济政策需要考虑越来越多的跨国因素，这使得民族国家的社会政策安排已经变得越来越困难。而福利多元主义的制度安排仍然超不出民族国家的统治范围，它无法解决全球范围内协调不同行动逻辑的难题，而这也许需要一种超越民族国家的制度安排。

其次，人口结构的变化也超越了福利多元主义的政策领域。西方福利国家人口结构上的变化表现为，伴随人口老龄化的是新生儿出生率的下降，而新生儿出生率的下降进一步加剧了人口老龄化的趋势。人口老龄化是现代各国面临的普遍趋势，也是需要认真面对的重大社会问题之一。人口老龄化会给社会带来新的福利需求矛盾，一方面是由于不断增长的、巨大的社会福利和社会服务的需求，另一方面是日益紧张的劳动力供给和由此导致的经济增长压力。

人口结构变化迫使福利国家进行改革，首要解决的问题是劳动力市场的供求矛盾问题。在民族国家的范围内，这可以通过两个途径来解决：一是延长工作年龄，提高老年人口的劳动参与率；二是吸收外来移民。国家虽然可以通过各种鼓励政策，以提高老龄人口的劳动参与率，但仍然受到老年人的工作能力和工作意愿、雇主的就业态度等因素的影响。同时，外来移民也需要进行严格的管理，并将会遇到文化、政治等方面的冲突。这需要对国家的福利制度同时加以改革，以适应这些劳动力市场和经济政策的变化。人口结构变化所带来的挑战也大大超出了福利多元主义的视角，福利多元主义的观点对此贡献甚微。

再次，劳动力市场中的变化，导致福利多元主义的政策方案可能会产生不良的社会后果。西方国家劳动力市场在近几十年内也发生了重大的变化，即从工业社会迈向后工业社会。后工业社会有两个重要的趋势，一个是知识经济时代的到来，另一个是经济领域中服务性部门的快速增长⁽¹⁷⁾，这两者导致西方福利国家劳动力市场发生了重要的变化。随着知识经济时代的到来，普通劳动者的充分就业将会成为越来越困难的问题，劳动力市场的竞争会更加激烈。另外，服务业的巨大需求使“垃圾职业”(保洁工、侍应生、厨工等)以及其他私人服务性职业的数量格外庞大。“垃圾职业”的大量存在，好职业对人力资本的高要求，以及结构性失业的长期存在，将会使社会差距不断扩大，社会变得更加不公平，而福利多元主义的“市场化”方案不仅不会缓解社会的不平等，反而会加剧这种趋势。

综上所述，福利多元主义作为解决福利国家危机的选择，存在着一定的局限性。从根本上看，政府仍然是居民福利最重要的来源。这表现在实践中，“普遍的社会公共福利的框架，特别是教育、健康和收入保障，基本上并未触动”⁽¹⁸⁾。对此，奥菲认为，福利国家有不可逆转的趋势，“现在大部分需要已无法再通过某些制度安排来消解了，如家庭、社区或某些‘美国式’的自立梦想，因为它们已经沦为现代化过程的牺牲品了”⁽¹⁹⁾。

显然，解决福利国家的危机，不能简单地采取放弃政府责任的做法，“抽象讨论公民社会、地方响应、社会资本和公民增权会忽略一个严酷的事实，即需要社会服务的居民比例越高的社区通常也是社会问题最集中的社区”⁽²⁰⁾，政府仍然需要认真地对待其在风险社会中对公民所负有的责任。如果说福利多元主义有值得关注的贡献的话，那么它的贡献与其说是强调社会组织也是福利的来源，不如说是强调政府应该区分福利的责任与福利的生产方式，在不放弃福利责任的前提下，改变福利提供的方式，建立政府与社会组织在福利生产中的合作伙伴关系⁽²¹⁾，来有效满足公民的福利需求。