对福利国家的反思

（一）从“补缺型”到“制度型”社会政策

“补缺型”和“制度型”是社会政策的经典划分，最早是由威伦斯基和勒博在《工业社会与社会福利》（1958）一书中提出的。补缺型社会政策强调家庭和市场的作用，认为家庭和市场是保障个人需求的正常福利结构，只有在家庭和市场供给无效时，比如发生家庭危机导致家庭解体，较大范围的经济萧条或者个人年老、疾病，国家和政府才向个人提供不超过维持生存最低标准的援助。在该模式下，接受福利的往往是社会的弱者或市场竞争中的失败者，暂时性、替代性是该模式的主要特征。制度型社会政策则强调国家和政府在福利供给中的作用，认为社会福利不再局限于特殊的群体（如穷人、病人、残疾人等），而是向全体公民开放，并且政府负有提供福利的责任，具有社会资源再分配功能。在该模式下，社会福利不再带有仁慈或施舍的“人道”性质，而是公民的一项正当社会权利。^[1]威伦斯基和勒博对社会类型的划分之所以对后世影响很大，是因为它以“类型化”的方式概括了社会政策在历史阶段的实践形态，是“历史的产物，而不是逻辑的产物”^[2]。

1601年，随着《伊丽莎白济贫法》的颁布，补缺型社会政策率先在英国被建立起来，这标志着现代社会政策开始萌芽。一方面，它拓展了传统社会福利供给的路径（社会慈善活动和社会工作）；另一方面，国家有限干预社会福利开始合法化，“政府开始越来越多地负责公共健康与教育，负责管理矿山与工厂的工作条件，负责防止对妇女和儿童的剥削”^[3]，所有这些举措，极大地缓解了发达国家在工业进程中出现的社会问题。但是，随着经济的发展和社会的进步，补缺型社会政策的弊端开始凸显。其一，补缺型社会政策本质上是一种消极的救济而不是积极的预防，这意味着，即使经济不断增长的国家也无法保证增加人民福祉，提高人民生活水平，尤其是面对大规模的贫困，补缺型社会政策往往显得“力不从心”；其二，补缺型社会政策将国家提供的服务视为施舍、恩惠，而不是国家的责任和义务，因此，受助者往往以失去尊严为代价；其三，当人们对诸如医疗、教育和住房等基本社会服务的需求日渐上升时，补缺型社会政策显得更加捉襟见肘。

制度型社会政策是伴随着福利国家的形成而被确立的。相比补缺型社会政策，它对实现社会权利的价值在于：第一，保障每个公民的社会需求是政府不可推卸的责任，当公民生活困难时，有权请求国家提供帮助；第二，公民不仅有权要求获得最低生活保障，而且还有权要求过体面的生活。

（二）对福利国家的反思

第二次世界大战之后，随着社会福利政策的发展，西方发达国家一度进入“黄金时期”，不仅经济高速增长，还形成了完备的福利制度体系和福利文化理念。大部分人认为，随着政府对社会福利的承诺日益制度化、体系化，社会福利作为社会的第一道防线，终将成为西方发达国家制度体系中不可分割的组成部分。

然而，伴随着20世纪70年代剧烈的经济衰退，福利国家受到来自各方的强烈批评。新右派认为，福利国家“制造出来的问题比它解决的问题还要多”，与其说福利国家有效地调和了市场与社会之间的冲突，不如说它事实上加剧了冲突，更为甚者，它还阻碍了社会和市场力量的有效发挥。换言之，福利国家不仅导致经济趋向衰退，使得经济产生“超负荷要求”，而且未从根本上解决社会问题，同时还致使受助者期望值不断上升，使得政治要求超负荷。一方面，已经建立起的“福利国家”在工业社会后期，开始严重制约经济发展。其一，福利开支的不断增加使得国家财政难以为继。以英国为例，社会福利开支在20世纪50年代到70年代二十几年的时间内增长了2.7倍，占国内生产总值的比例也由原来的14.4%上升到29.4%。进入80年代后，这一比重继续升高，1983年的社会福利支出高达527亿英镑，占政府财政总支出的38.2%。^[4]其二，不断增加的企业成本也降低了市场竞争力。不管是政府直接提供的社会服务，还是间接提供的财政福利和职业福利，福利开支大部分最终还是要企业雇主承担，财税负担和高昂的劳动力成本势必降低企业在市场上的竞争力。^[5]其三，高福利国家往往会出现“福利依赖”病。完善的社会保障在为社会提供“从摇篮到坟墓”的高福利的同时，也造就了一个寄生其中的“食利”阶层，他们依赖国家和社会提供的福利，安于现状，怠于找工作，不仅致使社会丧失活力，而且还会给社会带来安全隐患，因为福利国家“削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨”^[6]。另一方面，工业社会所带来的经济高速发展以及由此形成的社会保障体系并没有像预期一样很好地解决社会问题、满足公众的社会需求。在一些发达国家，虽然经济高速发展，整体福利水平也有了一定程度的提高，但是，仍有部分群体没有在经济发展中获益，贫穷、失业、暴力、犯罪、吸毒和社会匮乏现象依然存在。社会发展与经济增长严重失衡现象在发展中国家往往更加严重，特别是拉美国家，经济的发展不但没有促进相应的社会发展，相反，财富分配与社会收入发生严重倾斜。扭曲发展不但体现在贫困、匮乏、医疗和住房不良等资源再分配问题上，而且还体现在影响资源分配的权力、地位和机会不均上，在许多社会里，数量较少的、地位较低的族群往往受到歧视，无法拥有正常的工作就业机会。

社会主义左派虽然不否认社会福利给大部分雇佣劳动工人带来了巨大的改善，但是，却没有停止对其的批评。其一，福利国家的干预往往是事后干预，成本代价过高且效力低下。就像伊恩·高夫所言，即使社会福利开支在国民生产总值中的比例不断攀升，也并不意味着开支的增加就是“福利”的提高，因为福利开支并非总是用在福利项目上，实践中，为了维护管理社会福利的官僚机构，往往会占用很多福利经费。而且，即便国家机构的“产出”得到了提高，这种服务的受益者所承载的风险和需要水平，可能还是会得到更大提高或从性质上发生改变，从而产生完全负面的效果。其二，福利国家往往具有压制特征，因为遵循福利官僚机构、服务组织的各种程序和要求的能力是个体取得福利国家服务的一个重要前提。其三，意识形态控制色彩明显。“福利国家不仅被看作利益和服务的源泉，同时也是有关历史现实的虚假观念的源泉，它对工人阶级的意识、组织和斗争具有破坏性作用。”^[7]

显然，在工业化进程中形成的传统社会政策，不管是补缺型社会政策，还是制度型社会政策，面对后工业社会中福利国家暴露出的问题，开始显得“力不从心”。