福利国家福利制度改革评述

9.3　福利国家福利制度改革评述

福利国家是第二次世界大战以后，西方工业发达国家、尤其是北欧国家依据社会公正价值观建立起来的一种在全国范围内普遍实现社会保障的国家体制，福利国家的影响在20世纪六七十年代达到鼎盛时期，它在一定程度上改变了传统资本主义的面貌。但是经过近四分之一世纪的扩张，福利国家的福利制度终于在20世纪70年代中期显露弊端，如通货膨胀、财政危机、效率低下等问题。福利国家面临普遍“福利危机”，从70年代末开始，几乎所有的福利国家开始对本国的社会福利制度进行不同程度的改革或调整。

9.3.1　福利国家面临的现实困境^[10]

作为人类历史上最伟大的一次尝试，福利国家在创造神话的同时，也创造了它自己的潜在挑战。^[11]这一挑战最终导致自20世纪70年代以来人们对福利国家信念的普遍动摇，诸如道德危机、低效率、超级政府和财政危机等众多问题迫使人们重新思考福利国家的合法性。尽管这些问题有的仅是意识形态方面的争论，但更多的却是不争的事实。

1.收支平衡与经济发展的矛盾

20世纪70年代中期经济危机以后，英国、德国和瑞典等欧洲国家经济陷入停滞或低速增长中，但社会保障开支却仍在迅速增加，相比而言，各项福利支出在整个政府支出总额中所占的份额也在迅速提高。1957年，英国、法国、联邦德国、意大利、荷兰和比利时六国的社会保障开支占政府总开支的比重平均为55.3%，到1978年上升为64.7%，英国则从1960年的38.4%上升到1980年的57.6%。政府开支的迅速增加，必然会导致越来越多的经济资源用于消费，特别是用于政府消费，从而影响了私人垄断组织的资本积累。1970年瑞典用于消费的国内生产总值为75%，1980年提高到81%，其中政府消费从22%提高到29%。在同一时期，联邦德国的消费开支从占国内生产总值的70%提高到75%，法国从73%提高到78%，英国从80%提高到82%。其他西欧国家消费开支所占的比重都有不同程度的提高。随着西方社会福利的覆盖面越来越广，享受人数越来越多，费用也越来越大，其增长速度超过经济的增长速度，使得各国政府的社会福利开支数额巨大，一般占到政府总支出的1/2～2/3，引起财政状况恶化。同时，也存在着社会福利制度运行效率不高，社会福利缺乏公平等问题。

2.福利国家的劳动力成本增加，产业竞争力降低

社会福利的日益增加和政府捐税的逐渐加重不仅直接减少了资本家的一部分利润收入，而且更主要的是增加了劳动力成本，降低了企业和职工的生产效率。1980年瑞典企业为职工缴纳的各种保险费用达到职工工资总额的44%，比利时甚至达到75.13%，这极大地增加了企业成本，削弱了企业的竞争力。而且，提前退休、增加失业金领取期限和领取水平以及承担较高的疾病保险金待遇标准等，无不导致企业的生产成本激增;此外，在疾病保险制度的安排下，出现了大量带薪休病假的现象。以瑞典为例，1982年瑞典职工人均休病假18.4天，1989年上升到26.2天，也就是说，一个职员平均每两周就有1天带薪休假。劳动力成本的提高，除了导致商品价格上涨，进而削弱国际竞争力这一直接后果外，还有不利于投资的增加从而削弱未来的国际竞争力这一间接后果。因为劳动力成本提高，必然会导致投资利润率降低。而投资利润率降低，则会影响资本家扩大投资和发展新技术、试制新产品的积极性，这将从根本上影响竞争力的提升后劲。

3.高补贴、高福利的全方位社会保障滋长了国民的依赖性

福利国家奉行一种高福利、高补贴的全方位的保障原则，这种“从摇篮到坟墓”的福利政策曾经使各福利国家引以为荣。而在经历了一段时期的发展之后却发现，这种福利体制严重地滋长了人们的“福利依赖”心理。社会上“福利妈妈”和不愿意工作的懒汉越来越多，高额的失业保障金减少了失业者再次寻找工作的热情和动力。更为严重的是，这些原本旨在保证社会公平的政策却产生了“奖懒罚勤”的消极社会效果。

4.全球化对福利国家带来的挑战

全球化的开放性与福利国家的封闭性之间有着深刻的内在矛盾。随着全球化的加速推进，商品、服务、资本、技术甚至劳动，都突破了民族国家的边界，各项市场要素在全球范围内加速流动。在这一过程中，全球化最大的获利者——跨国公司的利润并没有随着世界性生产、消费和投资的扩散而外化，即一国的福利还只能依靠国民财富的积累，在国家内部实现。全球性的市场机制与福利提供的国家责任之间的冲突在缺乏必要的协调机制的情况下难以调和。因此，自20世纪80年代以来，全球化给福利国家的发展带来了严峻的挑战。

除上述问题之外，其他诸如人口老龄化、结构性失业问题、道德危机以及文化价值观的挑战等问题，使福利国家陷入前所未有的困境之中。

9.3.2　福利国家福利制度的改革

20世纪70年代末之后，西方福利国家开始对本国的社会福利制度进行改革。由于各国的福利模式各不相同，改革调整的具体措施也呈现千姿百态，但依然有许多共同的改革思路和发展趋势。

1.在福利理念中注入市场经济的价值观，强调国家责任和个人责任的合理分担

第二次世界大战时期欧洲各国为抗衡社会主义，在福利政策中采用了很多社会主义阵营中实施的国有经济措施。关于国民的生活保障责任问题，过去许多国家比较偏重于国家责任，即通过从国家财政中拨出大量的资金来建立和完善社会福利等社会保障制度，以保障和提高广大国民的较高的生活质量。正是基于这种认识，许多国家把越来越多的财政收入用于社会福利事业的建设。

但是随着国有经济因素比重的逐年增长，这种福利政策与以竞争为规律的资本主义经济发展产生了较多的冲突，出现了舍弃效率求取平等的失控状况。这种情况要求福利领域应强化市场经济的因素来维持平衡。

同时，随着年青一代的成长和价值观念的变化，他们对政治化的福利感到厌恶，希望建立以自由主义和个人主义为基础的社会福利体系。人们开始重视社会福利与经济之间的和谐发展，许多国家在改革社会福利制度时更加注重个人在生活保障中的责任和作用，从而达到国家责任与个人责任的平衡，纠正过去两者之间的失衡状况。

2.福利提供转向补救型，改革措施更加市场化

近年来，福利国家纷纷转向补救模式，纠正社会福利全民普遍性过度享受的做法，做到急人所需，物尽其用。例如，撒切尔夫人执政的英国政府在20世纪80年代摒弃了享受保障合理合法的观念，转而接受补救模式的观念;美国则始终坚持补救模式，把政府的职能局限于社会保护，养老保险的对象严格局限于缴纳过保险费的退休者和穷人，而且其保障水平还在不断削减;瑞典自1980年起规定了最高养老金的限额，限额之上的高额年金全部由雇主和自雇者出资。^[12]

为了减少社会福利制度对国民经济的损害程度，福利国家普遍采取的改革措施就是大幅度开源节流，减支增收。一方面，通过提高职工缴纳的社会保险费的上限、征收社会保障所得税、提高医疗保健服务收费标准等手段来增加社会福利制度的收入。据经济合作与发展组织估计，1978—1983年，德国职工社会保险税占劳动收入的比例从19.3%提高到20.9%，英国从8.8%提高到10.1%。^[13]社会保障给付本来是免所得税的，但英国从1982年起对失业津贴开始征税;其他国家也规定对退休金、疾病保险金、残疾补贴、失业救济金等征收一定的所得税。另一方面，通过削减福利项目、降低福利发放标准、严格福利发放的资格条件、缩小覆盖面等方法来减少社会福利的支出，从而缓解社会福利的财政困难。例如，1980—1995年，瑞典的社会福利水平的增长幅度是西欧国家中最低的，仅从35.5%增加到35.8%，增长了0.3个百分点。1982年，科尔上台执政之后，一直采取“多市场，少国家”的经济政策，减少了失业救济金、住房、教育补贴，并规定由病人支付部分医疗和药品费，增加门诊费，对某些药品不再免费供应等。从1997年开始，德国也开始削减一些福利开支，取消一些福利项目。

3.福利提供主体私有化、地方化和社区化

为了达到既要缩小社会福利规模从而减轻国家负担又要保证国民生活质量不下降或较少下降的目的，从20世纪80年代开始，许多福利国家纷纷采取了私有化的措施。所谓私有化，就是在社会福利领域形成自由竞争、公民自由投资的局面。为此，各国逐渐减低对政府补助的依赖，回归到以私立机构为福利服务提供的主体，在慈善事业中逐渐加入商业色彩，以一种较新及更具有营利性的氛围来供给服务，同时强调使用服务者需要付费，使社会福利原有的利他动机被取代。

伴随社会福利私有化而来的就是福利主体的地方化和社区化。在社会福利制度地方化改革方面，北欧各国强调中央政府的权力下放，使地方政府成为社会福利的主要提供者，其目的是要减轻中央政府社会福利支付的负担，充分发挥地方政府在社会福利实施和管理中的积极作用。在社会福利社区化进程中，往往是在政府倡导和扶持下，为满足社区成员的多种需求，发动和组织社区力量在自愿、自治、自助、互助的基础上，开展的福利服务和便民服务。社区服务主要提供尽义务的无偿服务和非营利性的低偿服务，虽然它也实行营利性的有偿服务，但经营的收入常用于服务的再投入，旨在使社区服务得以自我生存、自我发展。在澳大利亚，联邦政府除了拨款和管理以外并不提供直接的老年人福利服务，州政府和市郡政府是向老年人提供院舍护理和社区照顾的主体。

社区作为一种新的组织形式获得了极大的发展，以社区为基础的市民运动强化了社区的自治力量。社区福利作为一种新型的福利形式应运而生，在社会福利体制改革潮流中必将起到举足轻重的作用。

9.3.3　对福利国家福利制度改革的评价^[14]

首先，福利国家改革的实质是进一步调整福利国家的组织模式，改变国家行为和加强社会的政治自我调节，意在保持福利国家对整个社会机体的积极作用，同时修正其消极的一面。所要达到的目标是减轻政府的负担、激发企业的活力、培养个人的社会责任感，鼓励个人对自己的行为负责，以建立一个国家、企业、个人彼此协调负责、良性互动、充满创新和活力的福利国家。而在国家、企业、个人这三者的关系中，重点是培养和提升个人的社会责任感和就业能力。

其次，从改革的力度上看，北欧福利国家的改革较为稳健和谨慎。这是因为，长期以来高福利已成为北欧社会的一种政治文化，得到了各政治派别和广大民众的认可和接受，任何改革的举措都要考虑到广大民众和利益集团的反应。因此，它们都不愿在此问题上有任何过激的举动，而在选举政治中失去选民的信任和支持。英、美等国的改革措施则更为激进，实施社会福利补救化、私有化。

再次，从改革的特点上看，福利国家福利制度改革普遍实行了社会福利支出紧缩政策。当然，社会福利地方化改革成为北欧福利国家改革的重要政策措施，北欧各国政府也没有像英国、美国那样将社会福利私营化作为改革的重要目标，而是通过在社会福利中引入竞争机制，以实现提高福利国家制度效果的目标;福利国家各国积极倡导社区服务这一重要的社会福利形式，既能补充国家和单位福利的不足，完善社会服务功能，实现福利社会化，又能减轻政府财政负担，可谓一举多得。

最后，从改革的效果看，20世纪90年代福利国家福利制度改革初显成效，基本上控制住了公共开支不断增长的势头，例如，从1995年到2003年，瑞典、丹麦、挪威和芬兰的社会支出占GDP的百分比分别从34.6%、32.2%、27.3%、31.7%降到了33.5%、31.1%、25.6%、27.0%。尽管数据变化幅度不大，但毕竟福利改革已取得了初步的成果。而福利国家制度若要发生根本的改观，仍需要一个漫长的过程。