从生产国家到福利国家

从生产国家到福利国家——1978年后中国政府责任变迁的文本分析

◎刘守刚　刘雪梅

*项目资助：本文受上海财经大学“211工程”三期重点学科建设项目资助。刘守刚：上海财经大学，E-mai：liu893005@yahoo.com.cn；刘雪梅，上海财经大学。

摘　要：现代国家本质上是福利国家。1978年后，随着国家和社会的转型，中国逐渐从一个以生产建设为中心任务的国家转变为以保障民众福利为中心任务的国家。这一趋势转变过程，鲜明地体现于1978年后历年政府工作报告的文本。解读这些文本，可以看出：中国社会福利制度的建立，是政府主动接过单位制解体后的碎片重组而成的；走向福利国家，事先并没有清晰的路线图，而是为事件不断推动发展起来的；市场原则（自由原则）从商品市场向要素市场的突破，既是中国经济改革必然的后果，同时又是社会保障制度建立的主要动因，等等。

关键词：生产国家；福利国家；政府责任；国家转型

走向福利国家是每一个现代国家的宿命。在根本上，这是由现代社会中主体地位独立带来的。在进入现代社会之前，个人依附于传统的共同体（家族、村社、行会、教区等），缺乏自由和独立，但在遭遇风险时也能获得共同体的庇护（尽管不够）。随着传统共同体的解体，个人获得了独立。按照梅因的说法就是“个人自决的原则，把个人从家族和集团束缚的罗网中分离出来；或者，用最简单的话来说，即从集体走向个人的运动”①。因其独立，现代人孤立地承受现代社会的种种风险。此时只能由国家来承担起原来共同体的职能，用国家整体的力量来保障每一个生命，为个人提供基本的福利，分担个人面临的风险。从另一个角度来说，只有在国家能够提供基本的社会福利、有效化解社会基本风险的前提下，个人才能真正地自由和独立。

新中国是在落后的经济基础上建立起来的社会主义国家，政府在经济发展和社会福利两方面的责任一开始就存在紧张关系：经济落后，意味着政府不但承担着特别重大的经济建设责任，而且没有可靠的财力基础进行社会福利体系的建设；但是，社会主义本质上要求为劳动阶级提供良好的社会福利，没有这样的福利制度难以称得上是社会主义，当然也不符合现代国家的基本要求。1978年以前，整个中国由政府所控制的各单位组织构成，福利的职能被内化到各单位中，每一个单位都承担起社会的责任（提供福利）。当然，在承担社会责任方面，严格地说此时不是社会保障而是单位保障。1978年后，社会责任逐渐从单位剥离，原有的国有工商企业慢慢成为纯粹的生产组织，而剥离出来的各种社会责任碎片，经过政府的重组，并在政府的控制和帮助下，逐渐组成为社会保障体系。由此，中国也逐渐从专注于经济建设的生产国家，走向重视民众社会保障的福利国家。

本文无意于详细描述中国从生产国家向福利国家变迁的全过程，只是根据1978—2008年历年政府工作报告，进行文本分析，以阐明在此期间中国政府对自身责任说明从经济建设到社会保障这一变化过程，以及其中蕴含的意义。