福利国家与社会国家时期

（三）福利国家与社会国家时期

从19世纪末期至20世纪中叶，自由竞争资本主义之势渐颓，国家主义日渐兴起，“福利国”出现。“国家之型态，应由昔日无为而治之‘消极国家’，转化为现代积极为民谋福利之‘福利国家’。私人财产之使用、收益、处分因此受到若干政府之管制，实属无可避免。”^[10]随着社会化程度的提高和社会复杂化，社会问题层出不穷，仅依靠个人的力量无法解决，需要国家加以干预。德国学者阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）于1879年揭示出“公共及国家行为不断扩张的规律”，近代国家干预理论滥觞于此。他认为，走向文化和福利国的国家和文明民族共同体将不断地参与到社会中来。^[11]

二战后，“社会国”思潮鹊起。社会国作为一个体现国家社会目标的核心概念，是指一种根据特定的目标，通过干预的方式建立社会秩序的国家形式，其内容大体是：通过社会保险、教育、住房、税收、收入、财产、劳动环境等政策，帮助社会上的困难与贫穷者，以减少贫富差别，提供风险保证，实现社会平等，提高福利水平，稳定经济社会秩序。^[12]社会法治国重新使国家走向积极，与警察国不同的是，这种积极是在法律的名义下进行的。

正如克鲁泽所说的那样：财产权的无条件的不可剥夺性只是一句豪言壮语，在革命的狂热和宪法的曙光中，人们很容易在屋顶上为它呐喊，但是事后冷静下来，真要实践它却几乎是不可能的。^[13]随着个人利益与公共利益之间隐藏的矛盾日益彰显，权利的个人本位开始向社会本位转向，近代自由国家开始向现代社会国家过渡。法国著名公法学家莱昂·狄骥提出了“社会相互关联性”理论，他指出，随着时代不同，人总是或多或少清晰地意识到人与人之间的社会性，即人对人类群体的依赖与人的个体性。人们比以往更加认为自己如果不是只有和，那么也必须首先和同一社会群体的成员发生相互关联。^[14]公民财产权的行使不是个人能随心所欲而为的，必须尊重社会与公共利益。面对社会化程度日益提高与人际关系的密切，人们又开始重温罗马法学家西塞罗“公益优于私益”的经典判语。1919年德国魏玛宪法第153条第3款、1949年联邦德国基本法第14条第2款规定：“所有权伴随着义务，其行使应同时有利于公共福祉。”

财产社会化思想为各国关于公共利益概念发展提供了理论渊源，成为公共利益理论的法哲学基础。在社会法治国思潮日隆的今天，政府公用征收权力使用更为频繁，既要照顾公共利益又要保护个人利益，就必须将公共利益放置于法治的语境中，才能规范公权力的运用，平衡公益与私益的紧张关系。

福利国家与社会国家时期，公共利益理论具有影响力的是社会学法学和经济分析法学，社会学法学以耶林、庞德为代表，经济分析法学以科斯、波斯纳为代表。

德国学者耶林所有权社会化的思想，强调个人利益与公共利益的协调。社会学法学的代表人物美国社会学法学家庞德提出，法律的作用是承认、确定、实现和保护各种利益，或者说以最小限度的阻碍和浪费来满足各种冲突的利益，所以必须对利益进行分类。庞德将利益分为三类：个人利益、公共利益和社会利益。有些是直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望，这些利益称为个人利益。其他一些是包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望（公共利益）。还有一些其他的利益或某些其他方面的同类利益，它们是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望（社会利益）。^[15]庞德认为，上述这些利益既是相互重叠的，又是相互冲突的，在尽可能保护所有社会利益的前提下，维持这些利益之间与保护所有利益相一致的某种平衡或协调。帕特森评论说：“他（庞德）的关于社会利益的分类看来包括了立法机关和法院在制定或解释法律时所必须考虑的全部公共政策，至少可以像门捷列夫的化学元素表所起的作用那样……”^[16]但随着社会利益客观上作为一种普遍性的利益形态在人类文明发展进程中逐渐凸显，越来越多的思想家承认社会利益的独立性，并把社会利益与个体利益统一起来考察。

社会学法学者批评功利主义学派过于注重个人利益、忽视公共利益独立存在的弊端，从公平的角度强调个人利益与社会发展相协调，提出公共利益是通过人们建立各种组织并通过各种有组织的社会行为取得利益，公共利益是社会组织存在和发展的基础。在现代社会，典型的且具有公共管理职能的社会组织是国家，国家往往被视为公共利益的代表。^[17]政府的行政行为是在法律上代表公共利益的行政主体为谋求公共利益而作的行为。^[18]但是政府本身也有自己的利益，官僚体制也有自身的利益，并不一定时时代表公共利益，理论上的公共利益代表模式在实践中往往被滥用来实现个人利益或一定组织化了的利益。在市场经济发达的现代社会，政府机关不再是单一的公共利益的代表，一些社会化的组织也开始承担实现公共利益的任务，与此同时，在政府内部、社会化组织内部各种利益诉求也各不相同，在如此复杂的环境中如何保证实现真正的公共利益，调和各个方面的利益诉求，使之满足绝大部分人的总体利益，社会学法学并没有提供可行的理论模式。

经济分析法学认为，人们的社会利益有多种，但最根本的利益是经济利益，不同利益的保护问题应该从经济角度考虑。科斯定理表明，有效的权利界定和分配是能使交易费用的效益减至最低的界定和分配。效益原理决定着国家是否运用法律手段干预经济生活。国家和法是否干预经济运行，即是否提供经济运行的制度形式，取决于它带来的产值增加量是否超过交易费用。^[19]科斯认为，在零交易成本的条件下，法律决定与资源效益配置无关（这是一个假定的世界）；在有交易成本的条件下，法律决定将影响资源的效益配置。法律制度的设计原则应该是效率原则。在利益冲突时应该保护谁的利益，取决于谁的利益有利于经济效率的提高。波斯纳将效益问题作为经济分析法学的核心，将经济效益作为取舍某一法律制度的最高标准。波斯纳定理认为，如果交易成本过高而抑制交易，那么，权利应该赋予那些最珍视它们的人。^[20]在科斯和波斯纳看来，衡量是非好坏的标准是能否提高效率和增进社会福利，效率是评价、制定和选择法律制度的首要标准。

经济分析法学强调效率正义，主张由最有能力利用资源的人以最有效率的方式来充分占有和利用有限的资源，注重征收的社会价值，这对于资源的有效利用是非常合理的。^[21]但强调效率和资源有效利用的同时，经济分析法学忽视了公共利益的公平属性，忽视了公共利益作为公民财产权的保护前提，忽视了政府在经济规则运行中维护公平的作用。政府不能成为只追求利益最大化的工具，否则征收就会演变成赤裸裸的、强制性的财产剥夺。