农村留守儿童的社会需要与福利治理

农村留守儿童的社会需要与福利治理_聚焦民众福祉的公共政策

娄世桥　王　敏^[1]

［摘要］ 在农村留守儿童问题广受关注的社会政策时代，相较于同情、怜悯与责备等话语，基于社会需要、福利提供及福利治理的理性分析和福利政策探讨，明显不够。在缺乏福利治理视野、欠缺类型差异比较和缺失政策路径拓展的情形下，农村留守儿童的需要满足与福祉提升也缺失了整体性和批判性社会科学研究的宏观关照，进而导致了微观福利服务行动的方向迷失。由此，本文在探讨福利状况、社会需要和实践特征的基础上，基于实践特征的批判反思，阐述拓展农村留守儿童福利治理的政策路径：（1）更好地发挥专业社会工作服务在农村留守儿童福利治理中的示范与引领作用。（2）将农村留守儿童福利治理纳入农村脱贫攻坚治理框架。（3）尽快提升农村寄宿制学校的教育教学、管理服务和后勤保障能力。（4）培育和提升留守儿童群体的自助互助能力。（5）社会组织的培育发展、转型发展、功能发挥与监督管理。（6）建立强化家庭监护主体责任的可行路径。

［关键词］ 农村留守儿童，社会需要，福利治理

一、已有研究与问题提出

自2004年教育部基础教育司委托中央教育科学研究所^[2]开展“中国农村留守儿童问题的研究”课题，并于同年5月底召开了“中国农村留守儿童问题研究”研讨会；以及随后相关文件不断提及留守流动儿童教育、监护、关爱、救助、保护、保健和服务的相关要求；再到2016年2月4日国务院出台专门性文件——《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》。如果仅从政策供给的角度上来讲，已经形成了较为完整的政策安排。在这十余年间，农村留守儿童问题也经历了从开始受到重视、逐步进入政府工作日程，再到形成和出台了一系列的国家政策安排或专门性政策文件。与此同时，学界围绕农村留守儿童、留守儿童和脆弱儿童等主题的研究成果也在不断涌现、逐步深化。如果将这些研究成果归纳一下，大致可以分为如下五类：

一是关于农村留守儿童状况的描述性研究。其内容涵盖了农村留守儿童或流动儿童的学习状况、教育状况、心理状况、家庭状况、结构状况、社会支持以及规模状况等等（朱科荣等，2002；林宏，2003；吴霓等，2004；叶敬忠等，2005；段成荣等，2004，2005，2008；王玉琼等，2005）。

二是关于农村留守儿童问题的探讨。这种问题视角的文献，较早的认识如王东宇把“留守孩”与“中国同龄人常模”进行直接对比，认为“焦虑、抑郁、苦闷、烦恼等消极情绪困扰着”留守儿童，进而导致其“性格日趋变得内向、孤僻、冷淡、不善言谈”（王东宇，2002）。林宏则将留守儿童“长期与父母分离使他们在生理上与心理上的需要得不到满足，消极情绪一直困扰着孩子，使他们变得自卑、沉默、悲观、孤僻，或表现出任性、暴躁、极端的性格”（林宏，2003）。王玉琼等人不仅提出了“留守儿童综合征”概念，甚至还直接认为留守儿童就是“问题儿童”（王玉琼，2005）。这类观点容易引起共鸣，也被广泛引用，但更需要检验、商榷和警惕。

三是从治理视域进行的研究。张薇强调以留守儿童为中心，建立政府、学校、社区、市场为主体的多元治理框架，有效利用多样化的治理工具解决留守儿童这一公共问题（张薇，2010）。周灵方关注到了农村留守儿童的“隐性违法”问题，鉴于农村社会环境的灰色化、留守家庭功能的失常化以及教育管理层面的放任化等因素，提出了进行伦理治理的主张（周灵方，2010）。卞桂林等人从儿童精神困扰的角度，提出家庭、政府等进行多方协同治理的主张（卞桂林等，2010）。梅纳新从儿童教育权利实现的角度，提出了创新社会治理体制议题（梅纳新，2014）。范逢春以整体性治理为理论框架，从目标、责任、整合、制度与操作等五个维度，力图构建留守儿童的整体性治理框架（范逢春，2014）。刘云艳等人从个体、教育与制度三个向度的协同，强调“整合治理主体、建构治理监管体系和优化治理关系，促进弱势儿童回归主流社会，并以强化教育品质为根本途径，实现弱势儿童教育的社会协同发展”（刘云艳等，2015）。张帮辉等人基于留守儿童在学习成长、品行塑造、心理健康等方面存在的突出问题，提出了从政府、学校、社会、家庭四个层面进行系统治理的设想（张帮辉等，2016）。

四是对既有研究成果的反思。万明钢等人注意到了因对农村留守儿童不利处境的大量报到、社会舆论和公众同情等，这些非学术因素对研究结果的负面影响以及负面结论普遍出现，这种在情感化背景中进行的研究，容易在对现象不断重复的描述中忽略了对农村社会结构变化的研究，因此需要更多地关注被遮蔽了的关于留守儿童的权利保障、公共政策完善以及社会结构调整等一系列根本性问题（万明钢等，2010）。谭深也注意到了政府、研究者和媒体的极大关注，使得早期的一些调研存在夸大留守儿童自身问题并将其归咎于父母责任的倾向，由此导致了在认识上的误导，以及对干预行动和政策思路的不良影响；某些研究还存在研究方法、调查方法和数据论证等方面的问题和欠缺等；进而主张在问题被认识、被问题化的背景脉络中，从结构和资源的角度去探究更广泛更深层的社会问题（谭深，2011）。姚建龙等人认为，并没有证据表明留守儿童犯罪已经成为一个严重的社会问题，这一议题受到社会高度关注具有明显的污名化特征；留守儿童是需要给予特别关爱保护的弱势群体，而不是犯罪防控对象，所以要建立的是更好的社会保障制度，给予更多的关爱保护，而不是过度渲染这一群体中存在的犯罪现象（姚建龙等，2016）。董奇认为，夸大留守的消极作用和留守儿童问题容易导致将其“污名化”，从而给农村留守儿童及其家庭带来沉重压力，应从积极心理学视角出发，通过政府、学校、社会形成具有合力的关爱和帮助，促进其成长，消除偏见，创建更有利的环境条件（董奇，2016）。

五是关于建构脆弱儿童、留守儿童或农村留守儿童的权益、保障和服务等的政策研究，这方面的成果起步晚且相对较少。行红芳从儿童福利发展转型的角度，提出了从剩余型向适度普惠型、从救助向公民权利、从治疗向预防和发展、从个人向个人与家庭并重等方面的发展构想（行红芳，2014）。陆士桢等人强调了构建制度性的留守儿童救助和保障机制，从法律政策体系、运行机制保障、专业化模式建设等方面进行了初步探讨（陆士桢等，2015）。陈志超等人基于儿童权利保护政策的价值、执行力、专业性、针对性、评估等方面，强调政策建构中的权利取向和家庭为本的留守儿童权利保护模式，在政策落实过程中加强专业社会工作队伍建设（陈志超等，2016）。

纵观十余年来的研究成果，学界对该议题的认识也在逐步深化：从状况描述到问题探讨，从研究反思到治理探讨，从家庭责任论到公共治理观，从学理分析到行动构想。但是，到目前为止，相关研究还在缺乏社会政策学和针对社会需要进行福利治理的理论自觉和行动研究。另外，国内关于福利治理的相关研究还依然停留于抽象的理论探讨层面，且远离现实社会问题（如雷雨若、王浦劬，2016；臧其胜，2016）。直言之，如果将社会政策界定为实现既定社会目标的行动原则，仅当社会、群体或者组织有能力促成改变时，才有现实意义，“可能”与“可行”是其最基本的前提（蒂特马斯，1991）；社会政策学是学术领域与实践领域相统一、整体性与批判性并重的学科，聚焦于人类福祉所必需的社会关系和福利体制（迪安，2009）。那么，仅从制度理念、政策安排和社会行动等三个方面（即福利三角）加以审视，既有的研究成果主要还是在尝试解释世界（理念阐释与政策构想），而没有迈向自觉改造世界（社会行动与服务提供）。由于缺少了福利服务行动的质感材料抑或专业社会工作干预过程的经验支撑，导致对专业社会工作链接资源对社会需要进行福利治理缺乏相关探讨，进而也缺失了对拓展社会政策的新认识。

本文在借鉴已有研究成果的基础上，结合国家民政部2015和2016两个年度的三区社会工作专业人才支持计划项目实践经验，探讨农村留守儿童社会需要的福利治理相关议题，以期拓展对农村留守儿童福利治理的信息基础、政策路径、实践空间和可持续性等方面的再认识。

二、农村留守儿童的福利状况

基于福利与福祉的区分，如果说福祉是人的良好生存状态，那么，福利则是人们所拥有的某种位置条件；前者强调的是提供者做得好并且接受者也感觉到了好，后者主要是指提供者做了些什么（迪安，2009）。福祉是福利服务行动所达到的良好结果，或者服务对象实现了更好的生活状态。由此，描述农村留守儿童^[3]的福利状况，主要是勾画出相关的提供者做了些什么？服务对象目前获得了什么？这里结合G省农村留守儿童较多的两个地区加以描述和呈现（二者均为地级市，下辖若干县市区；均为工业不发达、城市化率比较低、人地矛盾紧张、农业生产条件较差，一方水土难以较好养活一方人民的欠发达地区，其分属于两个集中连片扶贫开发地区）。这里分别将其简称为B地区和Z地区，B地区因屡次发生留守儿童失踪或死亡等严重事故而出了名，留守儿童问题也似乎较为突出、敏感和紧张；Z地区虽然也存在为数不少的农村留守儿童，但情况相对平静。

对农村留守儿童福利状况的描述，我们主要围绕物质和服务两个层面进行展开。

物质层面。B地区因为农村留守儿童问题的严重性、敏感性、关注度和被标签化，地方政府及其民政部门首先考虑的是其生存保障，相关部门急于提供和所能提供的也是基本生存保障，在摸底调查和登记造册的基础上，将留守儿童分为身处困境的和普通的两类，将其全部纳入低保覆盖范围，每月给予现金补助，前者比后者多发一定数额的现金。另外，也选择性地接受部分本地或外来的助学款项和捐赠物资，发放给留守儿童。Z地区应对的方法有所不同，先从教育系统等方面筹集资金，再买上米、油或其他物资，抽调人力走访农村留守儿童，发给物资并拍照留存，视为已经走访关心到位了。换而言之，在应对农村留守儿童问题时，面对分布范围广、结构性压力大的社会性问题或者公共议题，而绝非私人困扰，物质层面的福利主要还是聚焦于或者只能满足于基本的生存保障或临时救济。

服务层面。B地区的特殊性使其不得不或者是自然地乐意接受民政部三区社会工作专业人才支持计划，通过该计划来提供一些专业社会工作服务，以期达到某种助教益学、减轻教师压力、缓解学校压力、拓展学生素质、增进学生社会适应、提升儿童安全意识、提升学校管理能力、改变教育观念等目标诉求。同时，当地政府偶尔也会利用地方社会组织提供一些儿童关爱服务，或者是利用大学生暑期“三下乡”活动和社会实践活动，给农村留守儿童做短期的志愿服务。但是，这些服务活动存在着两个特点或曰弱点：一是范围覆盖比较狭窄，鉴于多方面的复杂原因^[4]，服务活动经常是围绕某个学校、社区或乡镇而展开，这对于解决结构性问题和普及一些专业理念与方法技巧来说，实属杯水车薪，同时也非常的不利。二是因为时间短暂，服务活动一阵风，缺乏可持续性，也缺乏培育地方能力的考量。这经常会迅速打破事物的运行格局或运转状态，引致地方的某些混乱；同时还导致在很快提升了服务对象的欣赏水平之后，由于地方无力继续做下去，进而制造了某些混乱或问题。这些进而又导致了一些地方将其视为作秀、走过场，强烈抵制服务活动的再次进入。

直言之，仅以B和Z面两个地区的情况来看，对农村留守儿童这一结构性社会问题，目前的福利治理实践总体上还是停留于基本生存保障上面，相关的福利服务和社会行动明显滞后于现实需要。

三、农村留守儿童的社会需要论析

阐述人的需要或者人类需要，是为了避免将其主观化、相对化乃至是虚无化，进而使其具有社会性、合理性和重要性，其实也就是要力图阐明具有某种社会性质的需要，使之在是什么、为什么和怎么办三个层面上更加具有实质性和程序性。如果粗略回顾以往的论述，马克思理论将人的需要理解为具有社会性质的人类需要，是由社会产生并以社会的尺度来衡量其满足状况的需要。而社会就是由生产关系总合起来而构成的社会关系，因而总是处于一定的历史发展阶段并具有独特的特征（马克思、恩格斯，1972：368，363）。社会福利视野下的社会需要是人类为了生存和福祉的涵盖了生理、心理、经济、文化和社会等方面的需要（Macarov，1995：17—18）。从某种意义上讲，在现代社会里，国家通过社会福利制度安排使社会需要得以满足，具体路径是三种：通过社会福利制度提供资源而满足成员社会需要，通过能力建设方式更好地实现社会需要的满足，通过落实公民权利和提升社会质量以更好地满足公民的社会需要（Gil，1992；Spicker，1995）。从人的需要理论出发，多亚尔和高夫（2008）进一步将这种社会需要细化为人类基本需要（健康、自主）和人的中间需要（食物和水、住房、无害的工作环境、无害的自然环境、保健、童年安全、重要的初级关系、经济安全、人身安全、教育、安全的节育和生育）。

由此，我们可以将农村留守儿童的社会需要明确为健康、自主、安全、教育、无害的环境和重要的初级关系（这里虽然存在书写上的先后，但并不存在谁最重要和优先于其他需要，它们之间实际上是相互关联和复杂交织的）。

健康包括了身体、心理和社会适应三个层面，这其中心理困扰^[5]和社会适应方面的需要较为突出，结合我们在上述两个地区的调研和实务经验，一些农村留守儿童因为欠缺与父母的沟通，家庭支持的缺乏，父母子女关系的疏远，同龄伙伴较少等，他们确实存在一些心理压力和心理困扰，这对他们的学习和生活产生了一些负面影响。在一些个案身上，他们在被动接受学校传授的基本知识和技能之外，在亮丽内心世界的培育，对幸福人生的积极向往，自主学习的兴趣、愿望与能力的发展，积极应对环境的品质与能力的建立，良好的学习习惯和持续学习的动力等方面，确实存在着某些差异。在社会适应方面，一些儿童或许是受到家庭压力、心理困扰以及城乡间漂泊等因素的复杂影响，在与自我、他人、社会等相处的建设性态度方面确实存在着差异，他们对社会环境出现了某些适应困扰，还有儿童给我们展示的奋斗目标是做个“黑老大”，渴望运用暴力或者其他简易手段去解决许多复杂问题。这些虽然只是若干个案，但也给后面无害的环境营造议题提供了重要的启示。

如果说自主是人对于该做什么和如何去做有着明确的选择，这种选择又是基于对自我、文化和行为的某种理解；那么，对于农村留守儿童来说，从较小的孩子重述要听从爷爷奶奶的话，爸爸妈妈过年回来要给自己买很多很多漂亮衣服以及好吃的好玩的东西；一些少年知道了家乡与城市的差异，明白了父母为什么要外出打工；一些少年知道父母外出是因为要挣更多的钱维持家庭，父母外出其实也很是辛苦，自己应该努力学习，对得起父母；一些漂泊于城乡间的青少年通过他人讲述和亲身经历知晓了读书的重要性，进而发奋学习，树立理想，立志改变，要走与自己父母不同的人生道路，等等。这些都表现出了自主水平的提升。但是，这些在农村留守儿童身上还不是普遍的自然现象，如何通过家庭、学校、人民教师和社会工作者等，建立和提升更多留守儿童的自主水平，依然是需要不断开启、创新、持续和加强的紧迫工作。

安全涉及安全感、生命安全和交通安全等方面。儿童阶段的安全感对其自主意识和个性发展具有重要影响，这种安全感的获得与可信赖的人、熟悉而又可以掌控的环境、社区与文化等因素紧密相连。据埃里克森的研究发现，“随着儿童的意识范围、协调能力和反应能力等方面的增进，他才逐步适应了文化环境给予的教化方式，并凭借个人的和文化的特殊方式，理解人类生存的基本形态。”但“由于一种文化和另一种文化之间的互动方式差异较大，指示当前的行为方式也就需要适当的品质和一定的连续性，而这，是指导和控制所有转变的重要因素。”然而，如果某些儿童“他既没有能力应对外部环境，也没有能力应对内心矛盾，那么，他重新寻求满足和控制的方式就可能是退缩，或者是虚假的进步。”而“更坏的情况则是，他们梦多、不能熟睡”；甚至会出现“幻觉和记忆力减退问题”。这样，“多种因素的合成，可能会导致危机，并造成持续性的后果。”（Erikson，1963：69，61，76，77，37）这种案例，在我们实施三区计划的B地区和调研过的Z地区确实存在于一些儿童身上，并且影响到了他们的学习和生活。由于在其很小之时（半岁或者更小），父母就外出打工，之后是家庭破碎（母亲永远地离去了），父亲也很少回家探视，全凭爷爷奶奶勉强地带大。这在导致他们生活极端拮据的同时，也严重缺乏父母的关爱，他们的成长环境不仅特殊，而且对未来也充满了迷茫。这对于强化家庭监护主体责任的社会政策落实和可行路径建立，具有重要警示。另外，寒暑假期间的生命安全以及上下学时段的交通安全，这在农村留守儿童较多的地方，是一个较为严重的社会问题。应对生命安全问题需要知识、意识和能力的不断提升，在三区计划中，通过社会工作服务或小组活动，这方面的提升速度还是比较快的。解决上下学时段的安全问题，需要社会工作者连接交警、学校、班主任、监护人和社区干部等一道，辅之以一些小组活动，成效也容易显现。进而言之，从某种意义上讲，相对于家庭解体和安全感缺失及其带来的一些严重问题，这类问题相对要容易解决一些。

教育方面的议题包括受教育权利的公平与可及（亦即教育权利的实现状况），以及家庭教育、学校教育和社区教育的合力。在农村大规模撤点并校以后，公平与可及受到了一些挑战。教育合力也在逐步丧失，一些地方在推进集中办学，实现规模经济目标，借助于寄宿制校点解决某些教育问题的同时，也导致了教育的窄化甚至是制造了新的社会问题，即基础教育的实现基本倚靠学校教育一途，家庭和社区的作用大大弱化甚至是几近消失。

无害的环境，这需要关注自然环境和社会环境两个方面。相较于前者，本文更加着重于社会环境这一面。在我们开展留守儿童服务项目的B地区，由于地方经济畸形发展，就业机会较少，混混势力纷呈，社会治安混乱等原因，混社会成为了某些儿童的理想。2015年我在督导NY县留守儿童服务项目以及进行的其他调研中，不时会听到一些中学生和小学生说：“你读书多又有什么用？你能赚几个钱？要是做了老大，打个电话，要美女来一大群！要兄弟来一大帮！要面子有面子，要票子有票子。嘿嘿……”虽然混得风光的和长久的“老大”毕竟属于凤毛麟角，多数最终是要被淘汰掉和丧失自由的，但这些未成年人向往的理想生活背后，其实是地方社会环境的某种特殊呈现！而地方社会治安的混乱又与校园暴力、教育治理混乱等连在一起。进而言之，如果说教育的目的是拓展人的可行能力或者增进实质自由，借此发挥人的潜能进而不断提升人的学习能力、行动能力、改变能力和适应能力，再进而提升经济收入、社会地位和生活品位，最终依托于智慧而过上一种幸福和自由的正常人的生活（怀特海，2002）。那么，这种不正当和不自由的生活居然成了一些儿童的理想目标，这不正给社会环境净化和社会治安整治提出了紧迫议程！

重要的初级关系，包括家庭、社区与同伴群体等。它可以通过互动过程来提升心理能量、精神动力和安全感，抵御孤独、隔绝、无助、焦虑和冷漠的复杂困扰。但是，由于家庭结构不完整和社区功能的弱化，以及开展留守儿童相关服务或干预工作中的某些条件限制、知识盲区或者无意识，经常会忽略家庭责任、社区功能与同伴群体的互帮互助和支持体系建立。换言之，在一些社会服务活动中，经常会将农村留守儿童问题缩小为或者是标识为留守儿童自身的问题，甚至是控制或治理某些留守儿童身上表现出来的问题，抑或者是帮助学校控制某些学生的问题，从而将社会问题简化和私化成为了个人问题（鲍曼，2003，2008），进而做出某种还原论的解读与行动。从社会学或者社会学的想象力来讲，“人们只有将个人的生活与社会的历史这两者放在一起认识，才能真正地理解他们”（米尔斯，2005），进而拓展社会工作与社会服务的信息基础、知识基础和实践空间。从社会福利作为一种制度化互动过程和社会政策过程及其动力机制来看（彭华民，2006），这类误识与实践，不利于福祉提升和社会和谐。

四、应对此社会需要的实践特征与批判反思

农村留守儿童是伴随农村青壮年劳动力人口流动、城乡二元结构、农村家庭结构变迁、农村人口出生率快速下降、农村社区功能弱化、新三农问题等等的交织而来的公共议题，作为一个结构性的社会问题，它不仅具有分布广和规模大的特征，还具有持久性、紧迫性和影响深远等特征。但是，目前的干预回应基本上还是停留于行政主导和零星项目的路径形式（谭深，2011）。农村留守儿童的社会需要及其满足问题既缺乏学术研究的足够关注，也缺乏更多服务行动的积极回应。基于此，下面先对既有的行政干预与服务行动做概要呈现。

第一，物质福利优先，福利服务短缺，关爱保护行动能力亟待建设。行政主导路径的优势体现在资源动员、筹集和分配等等方面，地方政府（省县乡三级）可以迅速行动，基本摸清农村留守儿童规模，落实低保和救济，优先保障基本生活无虞。但是，要进一步对其进行分类治理，满足其他的社会需要，实事求是地讲，地方政府既缺乏人力资源，也缺少相关的治理技术。所以，无论政府是通过购买专业的社会工作服务，还是主导建立关爱服务行动体系，再或者是积极培育这方面的社会组织，相关的意识、认识、经验和能力都还需要加强。进而言之，在基本满足了生存需要之后，预防与发展等方面的社会需要也应该纳入进来。否则，福利依赖与福利陷阱之类的代际传承可能会尾随与延续（肯迪，2011）。

第二，服务目标到底是先追求广泛普及，然后再逐步提高，还是诉求于眼前的局部提高和以点代面？在结构化的社会问题面前，零星的社会工作服务与其他服务，到底是围绕着某个学校或社区展开，将试点打造好了，进而将试点推广。但很多的事实警示我们，明星试点其实是不具有推广可能的。^[6]再抑或是应该在县域范围内的相关校点铺开，让所有校点的师生了解、接受、学习和掌握相关的服务理念、专业方法和行动技术，在一道开展服务的过程中学习和提高，认可专业服务并从内部去培育持续服务能力，使其后继有望。直言之，这从可治理性、持续治理和福利治理的角度来讲，是要倡导一种“社会政策学的社会生活分析”理念，认清“社会政策不是指为社会所做的事情，而是由社会所做的事情。它们不是由外部施加给社会的，而是由内部设计的。既有的社会政策已经内化于社会，而且有时候它们既是解决问题的方法，又是社会问题的一部分。社会政策学作为一门学科，它所关注的是社会何以能够或者为何不能够增进人类福祉。”（迪安，2009：133，99）由此，要解决农村留守儿童这一范围广泛的结构性社会问题，相关专业理念与方法技巧得先被广泛认可和学习掌握，有了普及之后再去逐步提高，否则就可能是无源之水无本之木。也只有如此，才能真正提升治理能力与服务成效，真正迈向技术性与专业性治理（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。

第三，服务发展路径到底是嵌入式一途，还是嵌入与重构相结合。目前，社会工作学界对于中国社会工作发展路径的认识几乎是嵌入性发展一途，代表性观点是两类。一类是从嵌入层面的阐述，即在结构性张力和体制机制制约之下争取“实践权”的互构演化式嵌入，进而实现从制度、项目和服务这三个层面实施嵌入；以及从嵌入的主体、对象、过程、空间和效应等维度出发，实现“政府—专业合作下的深度嵌入”（王思斌、阮曾媛琪，2009；王思斌，2011）。再就是从嵌入路径的论述，希望通过“提升实际社会工作人员的专业素养”，“转化存量岗位资源，通过设置岗位，将社会工作嵌入现有社会管理与社会服务体系中”的专业转化式嵌入（李迎生、方舒，2010）。如果仅从争取专业社会工作实践合法性的角度，以上观点无可厚非。但是，在有了专业实践合法性之后，在面临结构性社会问题、创新社会治理体制和实现治理能力现代化的战略背景下，如果社会福利治理与社会工作服务不能自觉地去思考重构福利服务体系这一宏观议题，进而与实现国家治理能力现代化的要求相适应，那么，不仅对创新社会体制体系的贡献不大，就是对建设宏大的社会工作人才队伍与发展专业社会工作也会产生不利影响。所以，应该自觉地将嵌入性发展路径与重构福利服务体系更好地结合起来，将微观服务行动与宏观福利治理良性互动起来。也只有这样，才能逐步减少社会工作专业服务“不是在其相关性最大的部门中成规模、系统地生成和发展”这种“增量嵌入”的尴尬（张昱，2008）。亦即专业化的服务行动并不是积极回应紧迫和重大的公共议题，而是老处于宏观福利治理的边缘地带。

以上是我们关于实践特征的简要描述，接着要对其进行批判性的阐述。显而易见，行政主导的干预路径与服务行动，在有其天然的优势的同时，也存在着某些不足和困境。

（一）亟需积极福利路径的引入。无论是从社会政策学的社会生活分析理念，还是从社会福利适应社会结构以更好地维护社会有序层面，如果说社会政策、社会福利与服务行动是要“通过消除人们面临的障碍、增强人们的实力、提供资源、支持了社会目标的实现。”那么，在国家的公共行政能力提升和公共财政能力增强并不断扩展干预社会生活范围时，我们也不要忘了，“社会生活的有组织性在很大程度上有助于人们满足自身需要。家庭、学校、有组织的宗教、经济制度、政治制度等社会制度的共同作用为人们提供了所需的资源。社会福利对其他社会组织起着支持和补充的作用。”（威廉姆，2003：79）换言之，纵观西方福利国家的演进历程，从无条件的福利利他主义到福利改革，从社会权利到社会标准，从家长式福利到第三条道路，从义务的强制性到重建公众对社会福利的支持，等等；不外乎是要探讨更加积极和可持续的福利治理路径（米什拉，2007；肯迪，2011；吉登斯，2000）。所以，在审视和满足农村留守儿童的社会需要而开展的福利治理过程中，国家、市场经济、社会组织、家庭和社区的协同作用不能被忽视。这其中，国家除了能进行制度设计、政策制定、秩序建构和资源供给外，其规制和监管者角色同样地重要。市场经济不仅是公民个人或家庭获得收入的重要渠道，也是获得相关福利服务以满足社会需要的重要渠道。农村留守儿童的某些社会需要，比如日常生活照顾、寒暑假安全、课业辅导等，如果监管和规制到位，可以把使用者付费和政府补贴等形式结合起来运作，不仅在地方创造了一些就业机会，还可以解决一些服务需求问题。同时，社会组织^[7]开展农村留守儿童服务的积极性、能动性和专业性，也亟待提升和加强。在我们开展三区社会工作专业人才支持计划的B地区，其实也有些社会组织在进行零星的服务，但服务理念与专业技能的缺失是比较严重的。另外，地方的共青团、关工委、妇联等社会组织也有临时的服务尝试，但受到时间、人力和技能等的限制，其实流于形式的居多。最后是社区功能该怎么发挥的问题，社区作为贴近群众和联系群众的基层组织（如村委会、居委会与村民小组），在一些农村，其功能还没有更好地发挥出来，甚至在留守儿童关爱服务中的作用基本没有显现。

（二）家庭功能与家庭责任议题。家庭既可以是儿童温馨的港湾，也可能是没有明晰图像的幻影，还可能是成长中不断伤人的讨厌地方。在这个变迁迅速和转型加速的时代，贫困地区的农村家庭日益面临着解体的压力，这导致家庭功能的日益弱化。从贯穿于人的生命周期的需要来看，人在幼年和老年两个阶段是生理上最为无助的时期，婴儿和儿童高度依赖于监护人，进入青春期以后并随着自主性、行为能力和调适能力的增强，这种依赖才可能逐渐减少（威廉姆，2003：79）。另外，这种依赖及其满足，对于儿童的安全感、积极情感和社会适应等的形成发展也具有重要意义（多亚尔、高夫，2008：259—262）。但是，由于农村贫困、闪婚闪离、家庭解体、父母不尽责任等原因，对于儿童成长具有重要影响的家庭功能也在日益式微，亟待重建这类功能，哪怕是先从代理爸爸代理妈妈起步，也是具有积极意义的。而在我们开展三区社会工作专业人才支持计划的B地区，除了家庭功能不能正常发挥外，还存在外出务工父母推卸责任的状况，将留守儿童视为地方各级政府应该全部负责的社会问题，姑且不谈地方政府的资源状况和专业储备，仅是时间和人力就无法保障。所以，如果进一步从福利三角（即家庭、市场经济和国家）中的制度互动、政策制定、需要满足、福祉提升和社会有序等维度来审视，家庭功能与家庭责任议题可能还与社会排斥、福利依赖、福利陷阱等相连（彭华民，2006），需要引起高度重视。

（三）福利治理乃至是社会治理，到底是“治什么”？“治理”这一从20世纪90年代流行开来的概念与话语，具有很强的迷惑性与模糊性，在审视国家与社会关系调整时，在不可否认治理过程中依然存在着统治、监管和规制的同时，更多是在强调多种主体的协同参与和共治共享，其在全球化背景之下想要表达的可能还是权力的某种“多极性、复杂性和流动性，同时在某种程度上还具有‘分散性’”（戈丹，2010：7—9）。基于对“社会治理治什么”这一前提性与基础性问题的追问，进而将治理对象概况为社会需求及其供给，将社会需要作为社会治理创新的基点（张昱、曾浩，2015）。由此，就可以进一步探讨农村留守儿童社会需要供给的政策整合议题，不断拓展福利治理的信息基础、政策路径、实践空间和可持续性。

五、拓展农村留守儿童福利治理的政策路径

纵观2004年到2016年的中央政策文件，农村留守儿童问题的政策安排从散落于农民工问题文件的条款中，到形成独立的政策文件，进展势头迅猛，目标指向明晰，体现了社会问题的社会治理、系统治理、综合治理、源头治理、服务型治理等理念，也在从提升人民群众获得感、满足人民日益增长的社会需要、不断解放和增强社会活力等高度，借助国家治理能力提升为社会建设提供动力。这从2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，要求“输出地政府要解决好农民工托留在农村子女的教育问题”；同年5月《教育部关于教育系统贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》，提出建立农村“留守儿童”教育和监护体系；同年7月《全国妇联关于大力开展关爱农村留守儿童行动的意见》，提出加强农村教育、建设家长学校等举措；以及同年10月国务院农民工工作联席会议办公室、全国妇联等12个部门共同组成专题工作组，提出建立长效机制的任务目标。2007年7月中组部等七部门发布《关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知》，要求加强留守儿童的教育管理、户籍管理、权益保护、救助保障与医疗保健等项工作。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出建立健全政府主导、社会共同参与的农村留守儿童关爱和服务体系。2011年《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，提出要健全农村留守儿童服务机制，加强对留守儿童心理、情感和行为的指导，提高留守儿童家长的监护意识和责任。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，提出把关爱留守学生工作纳入社会管理创新体系，构建学校、家庭和社会各界广泛参与的关爱网络，创新关爱模式。2013年教育部等5部门颁布《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》，对以上三个文件做贯彻落实。再到2016年2月4日《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，提出完善关爱服务体系、建立健全救助保护机制和从源头上逐步减少留守现象等目标。

如果说通过社会政策可以逐步达到福利治理目标，那么，其过程必须是可能与可行的实质性改变，由此，关爱保护农村留守儿童实践中的以下议题需要进一步加以明确。

（1）更好地发挥专业社会工作服务在农村留守儿童福利治理中的示范与引领作用。这是可行的抓手。目前，以三区社会工作专业人才支持计划为依托而展开的农村留守儿童服务项目，其服务过程中的价值理念、专业方法和行动技巧，对于地方的民政、教育、工青妇等相关部门的启发还是比较大的，他们也乐于看到新的工作方式以减轻工作压力，提升工作成效，看到社会问题解决的路径与希望。同时，社会工作在构建民政、教育、工青妇、家庭、社区与社会组织之间多方联动机制中的作用也是明显的。但如果没有专业社会工作团队的桥梁纽带，如果还是指望着部门之间主动协调服务行动，经常出现的是社会政策学中的“实施数学”问题，达成协议和行动共识过于费时费力，甚至是困难重重，政策行动常被延迟、破坏甚至是搁置（希尔，2003：125）。质言之，人多扯皮多，部门多且资源太分散，监管难度大浪费问题严重，政策行动似乎人人都相关，但又好像没有哪一家是直接相关等等困境，始终难以解决。所以，如果引入专业社会工作服务团队，进而连接、整合乃至是集中资源进行福利治理，可以收到事半功倍之效。

（2）将农村留守儿童福利治理纳入农村脱贫攻坚治理框架。在留守儿童问题严重的农村地区，常常也是贫困问题严重和循环的不发达地区。我在多地调研当中、在多种相关的学术会议上，多次听到地方官员大谈特谈搞好农村基础教育、完成脱贫攻坚任务与实现持续减贫的互动关系。其基本理路都是，办好教育并教育好下一辈才能真正地持续脱贫，教育好一个孩子一个家庭就有了希望。此理大概不缪，我们也有切身体会。但是，在当下的脱贫攻坚和同步全面建成小康社会的过程中，似乎还没有具体地将二者结合起来，谈教育几乎也还是囿于教育教学本身，办好教育面临的相关社会问题，其他辅助措施和保障条件，则较少进入视域之中。所以，将农村留守儿童的福利治理纳入农村脱贫攻坚治理框架，尤其是纳入可持续脱贫和同步全面建成小康社会战略当中来，不仅必要，而且还很是紧迫。

（3）尽快提升农村寄宿制学校的教育教学、管理服务和后勤保障能力。在大规模的撤点并校运动之后，农村留守儿童也日益集中到寄宿制学校就读。这为开展福利治理提供了某种有利条件。鉴于办好教育不光是一个教师教好学生就能学好的单向度社会实践，而是需要其他服务需要解决才能一道完成的结构性社会问题，所以亟需其他专业服务力量的积极支撑。至于相关专业人才的缺乏问题，只要提升政府部门间政策的协调和整合，就可以不断得到解决。一是通过特岗教师招考计划进行补充，二是通过政府购买社会服务而加以弥补。这儿借助二者力量的根本目的是不断培育提升内生力量，使每所寄宿制学校较快地在教育教学、管理服务和后勤保障方面取得实质性进步。

（4）培育和提升农村留守儿童群体的自助与互助能力。在开展农村留守儿童福利治理过程中，儿童群体是一种重要的主体性力量，而不光是服务的被动接受者。所以，基于儿童群体（包括留守儿童和非留守儿童）的优势和潜能，一是要不断培养和提升他们的自助能力，二是通过适当形式的服务行动和小组活动，在儿童群体中引导和建立起重要的初级关系，透过这些交往形成的网络，提升他们的互助能力，从而为提升农村留守儿童的抗逆力、自主性、社会性成长提供积极支持，为尽快提升农村寄宿制学校的教育、管理、服务和保障等能力提供助力。

（5）社会组织的培育发展、转型发展、功能发挥与监督管理。农村留守儿童福利治理的现实需要和福利服务的多样性需求，已对社会组织的发展、运行和管理提出了新的要求。对于行政性社会组织，关键是如何在改革发展中实现转型，以更加有效地回应紧迫和重大的公共治理议题，发挥引领和示范作用，助推国家的治理体制创新和治理能力现代化。对于民间社会组织，要在多方参与、协同治理中切实提升服务的能力和成效，有效地调动基层社会的积极性、主动性、创造性和持续性，增强社会的协调型和能动性。这样，才可能形成政府、市场和社会的良性互动，推动多种主体积极参与福利治理，促进社会运行协调有序。由此，也就不会简单地把社会组织与政府对立起来，或者仅仅把社会组织视作管控社会或提供服务的纯粹工具，因为其同时也是某种目的。

（6）建立强化家庭监护主体责任的可行路径。毋庸置疑，父母对未成年子女负有法定的监护职责和抚养义务，应该给予更多的亲情和关爱，应该履行好监护责任。这些都是毫无疑问的。但是，也不应该由此而推导出这样一种简单化路径，即奢望依靠相关部门刚性执法、追究责任的路径完事。在农村留守儿童福利治理实践中，转变父母的育儿理念，认清儿童成长中的多种需要，通过服务活动增进亲子间了解，提升相互间的沟通意愿与能力，切实提升监护人的知识与能力，助推意识转变，等等；也是非常重要而具体的工作。进而将这些父母或监护人进行类型划分和区别对待，对有力监管但故意不作为、无力带进城也无力监管、有力带进城并能有效监管、有力带进城但无力监管等情形，做出适当区分，明确相应责任，分别施策。对于那些确实处于困境中的农村留守儿童，建立财政兜底的关爱服务体系。对于那些有能力而不作为的监护人，严格执法进行惩戒。对于那些有心但无力者，要切实提升其能力，增长其知识与技能。

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【注释】

[1]贵州民族大学社会学系。

[2]2011年9月2日更名为中国教育科学研究院（见教人［2011］7号文件）。

[3]本文中的留守儿童是指因不能随外出务工父母进城而滞留在农村的儿童，他们包括了以下六种类型：或者是由祖父母、外祖父母长期隔代监护，或者是由邻居临时代为监护，或者是由亲戚朋友代为监护，或者是无人监护而独自生活，或者是在寒暑假短暂随父母进城但收学即行返乡入学，再或者是偶尔能随父母进城读书但经常漂泊于城乡之间的农村儿童。

[4]这些原因比如考虑到服务团队的安全、食宿、交通等，不愿意触碰问题的深水区，鉴于留守儿童问题的复杂性而不愿意让服务团队进驻问题严重的地区，为了各级领导视察工作时需要的高能见度而选择在县城周围或者是城关镇，仅把服务项目作为应付上级检查的需要进行随机安排，等等。

[5]这里不使用或者是反对使用心理健康、心理问题或者心理疾病，因其极易落入先入为主、标签化和污名化的解读，因为这只是在少数儿童中发生的情况，而不是在所有儿童身上都发生的情况。因误读而导致问题视角占据了主导，忽视农村留守儿童的优势、抗逆力以及社会性成长等方面的发掘、努力与行动，而这些方面对于减少其心理困境、增进其社会适应具有积极意义。

[6]如果就三区社会工作专业人才支持计划项目来讲，这种方式不仅对于县域内的其他学校是不公平的，对宣传和推广专业社会工作计划来说也是十分不利的。

[7]本文提到的社会组织包括两类，一类是具有官方和行政性的，其主要特征是享有稳定财政拨款和行政级别；另一类是民间的社会组织，即民政部门批准其成立的民间社会组织。