多元主义视野中的利益集团

大致是从19世纪后半期开始，社会组织化进程呈现出了加速的态势，个人往往需要通过组织的形式去开展意愿表达。进入20世纪后，民主体制的运行已经与组织活动紧密联系在了一起，只有通过组织，才能进入民主生活之中。正是在这种情况下，多元主义将利益集团的参与视为代议制之外的补充性表达渠道。在多元主义的观念中，利益集团所进行的是具有充分竞争性的意愿表达，意味着不同的社会力量可以有着同等机会影响政策过程。因此，可以避免单一国家权威中可能包含着的偏见，从而有助于保证政策问题建构充分体现民意。

20世纪60年代以后，多元主义对现实政治的解释力受到了质疑。先是多元精英主义对所谓利益集团之间具有同等影响力的假设发难，接着是法团主义对国家作为一个自主的行动主体的强调，因而，开始出现了一波将政策过程的社会中心论转变为国家中心论的运动，并在某种意义上重构了政策问题建构权的分配格局。不过，无论是多元主义还是法团主义，都只是在一种单一中心的线性模式中去思考政策问题建构权的归属的，并没有表达政策问题建构权的“去中心化”追求。这一缺陷是在政策网络概念提出后充分显现出来的，所以，也正是政策网络概念的提出，改变了多元主义和法团主义龃龉的历史。可以认为，政策网络概念意味着政策问题建构上的一种新的解释框架，是在“去中心化”的追求中构想政策问题建构过程的。扩大而言，因为政策网络概念的提出，在社会治理结构方面也有望实现对国家与利益集团之间关系的重塑。

虽然美国开国时期还没有出现现代意义上的政党和说客，但麦迪逊在《联邦党人文集》第10篇中对“党争”的论述往往被认为是利益集团行动的政治理论基础，并且奠定了人们对利益集团的基本态度，迄今人们也都基本上是这样来认识利益集团的。根据麦迪逊的理解，党派是“指为某种共同的利益或者共同的情感所驱使而联合在一起的一群公民”^[1]，这涵括了我们现在所看到的政党和利益集团。党派的出现有着必然性，“无论什么时候，社会中有产者和无产者都会分别结成截然相对的利益集团。在债权人和债务人之间，也有这种类似的区分。土地所有者集团、制造业集团、资本所有者集团以及其他很多较小的利益集团，在一个文明的国度里必然要产生。”^[2]但麦迪逊对这些党派持有的是警惕和审慎的态度，他认为，这一群公民“不论他们在全体国民中占多数还是少数，他们的利益同其他公民的权利、社会的长久利益和集体利益是相互冲突的”^[3]。既然党派的出现必然会影响到政府的正常运转，甚至可能导致暴政，就必须对党争进行控制和加以防范。

如何防范党争的弊端，麦迪逊比较了两种控制方法：一种是民主政体；另一种是共和体制。麦迪逊在这里所用的“民主”一词的含义与我们今天所使用这个词的含义有所不同。在当时，“民主”一词主要指的是公民直接参与政治的直接民主制状态，而“共和”一词所指称的则是代议制。麦迪逊认识到，让全体公民都参与到政治过程中来是不可能的，即使实行直接民主制，最终也只能是由少数公民组成政府并加以管理。这种政体显然不能消除党争的危害，因而应通过代议制——也就是他所说的共和体制去控制党争。在麦迪逊看来，共和政体意味着由少数公民来管理，但这些公民是由全体人民选举出来的，而且在利益的相互竞争中，共和政体中的党派联合会得到削弱。因此，共和政府能够管辖更多的公民和更为广阔的国土。

麦迪逊因对党争的畏惧而表现了对利益集团的排斥，由于麦迪逊的影响，几个世纪以来，人们一直认为对“共和制”构成致命危险的就是“党派精神”。也就是说，既然利益集团必然会以特殊利益去破坏公共利益，就必须使社会治理远离利益集团。当然，在今天，麦迪逊关于“共和”与“民主”的区分已经没有意义了，现今的人们已经把它们看作是同一个东西了，或者说，把“共和”看作是民主的追求、民主过程的结果和民主生活赖以展开的框架。但是，麦迪逊关于利益集团的认识却在很长一段时间影响了人们对待利益集团的态度。具体到政策问题建构过程中，人们是希望不受利益集团干扰的，更不希望受到利益集团的控制。然而，现实政治的发展却是与人们的主观愿望相反的，特别是在19世纪末到20世纪初这段时间，利益集团呈现出迅速成长的势头，它们对政策问题建构过程表现出越来越浓厚的兴趣，并开始悄悄地向政策问题建构过程中渗透。从美国的情况看，尽管直到二战前的美国政治生活一直对利益集团抱有高度的警觉，但利益集团在政策问题建构中的影响也一直在扩大。这说明，麦迪逊的最初设想被现实政治发展所抛弃了。到了二战之后，利益集团的强势发展迫使政治实践不得不作出相应的安排，从而走向了促进利益集团开展竞争的政制设计方面。这就是20世纪50、60年代多元主义（pluralism）观念兴起的原因所在。

我们看到，19世纪末20世纪初，随着社会的利益分化，社会治理所面临的社会问题变得复杂起来，从而对专业知识和技术的要求也变得越来越高。加之这一时期公民自由结社权得到了承认和尊重，整个社会的组织化水平也得到了大幅提升，使得利益集团的出现有了必要的条件。在“一战”期间，当政府计划委员会鼓励私人企业组成商业协会与政府进行谈判时，利益集团获得了一个发展机遇。到1920年，如全国煤协会（National Coal Association）以及美国铁路协会（Association of American Railroads）等团体已经成为美国政治生活中的固定参与者。同时，大量的处于变动中的竞争性利益集团也迅速涌现了出来。每个利益集团都拥有一定的政治资源，包括选票、资金、专业技术、信息、社会地位、大众传媒渠道等。凭借这些资源，利益集团积极地出入于政策过程中，以至于政策问题建构无法无视或者排斥利益集团，而是需要接纳利益集团的介入，需要在利益集团在场的情况下进行政策问题建构。结果，利益集团的活动也就逐渐地实现了制度化。

利益集团一般是通过两种方式来影响政策问题建构的：第一，利益集团会努力与直接进行政策问题建构的机构或人员接触。如国会委员会成员或者行政官僚，都是利益集团想方设法接触的对象。在接触的过程中，利益集团会采取游说、辅助政策分析、提供技术支撑、帮助促进政治平衡等方式来对政策过程施加影响。第二，利益集团会通过社会舆论来塑造政策问题的特定形象，通过某一政治议题的提出来教育公众，努力促成公众对政策问题的一致印象，以此对政府施加压力。这样，虽然大多数议案直接出自立法委员会或者行政官僚之手，而议案的“灵感”却往往来自于其背后的利益集团，是利益集团在频繁地设定政策议题，并使其进入政策问题建构的议程。

虽然麦迪逊是把政党与利益集团相混同的，但利益集团的兴起却对政党的作用造成了冲击，在利益集团的行动中，政党的作用弱化了。到20世纪中期，政党政治基本上转化为利益集团政治，随着利益集团日趋活跃，政党只是站在前台的表演者，而在其背后，则是利益集团发挥着实质性的作用。政治学者们往往把这种情况仍然解读为政党政治，实际上则是一种误读。因为，当利益集团变得越来越活跃时，政党已经不再能够成为利益表达的主要渠道了，民众的意愿更多地是通过利益集团组织起来的，是通过有组织的行动作用于政策问题建构的。利益集团的兴起、发展以及日益强势的政策问题建构功能，推动了20世纪中期多元主义的兴起，同时，多元主义也为利益集团所享有的政策问题建构权提供了合理的理论解释。

早在利益集团刚刚兴起的时候，美国学者本特利就在1905年出版的《政府过程》中对利益集团的作用进行了描述，他甚至从利益集团的角度去重新描写美国的政治图景，对利益集团的作用给予了充分肯定，一反当时公众中对利益集团的普遍偏见。1951年，在杜鲁门出版他的《政治过程》一书时，利益集团已经成为一种现实的政治力量，而且在政治生活的广泛领域中发挥着重要的影响作用。所以，在杜鲁门对利益集团进行研究时，也就非常自然地确立起了多元主义理论。杜鲁门的《政治过程》往往被看作是一部关于多元主义理论的建构性作品，也正是由于杜鲁门在这部著作中确立起了多元主义观念，使得利益集团的政治地位在理论上得到了较为准确的定位，从而扭转了在此之前视利益集团为“祸害”的观点，并把利益集团打扮成美国政治过程中的积极成分。杜鲁门提醒人们正视利益集团在国家政治生活中的作用，认为“构成政治过程的行为不可能离开利益集团而得到充分理解，这些利益集团无时无刻不在活动”^[4]。根据杜鲁门对当时现实的观察，在几十个国家部门中，没有一个会出台被强势利益集团所反对的法律或政策。这也就意味着：要理解政治，就必须关注利益集团的活动。

多元主义强调利益集团在政策问题建构中的主导地位，认为利益集团活动是人民主权得以实现的一种新方式和新形态。从时间点上看，多元主义产生于“二战”之后，出于对极权主义的痛恨和对国家极权化的警惕，它呼吁国家权力分散。在某种意义上，多元主义认为利益集团是缓冲国家极权的最有效途径。在多元主义看来，社会中存在着的各种宗教的、职业的和经济的社会组织，它们充当了国家与个人之间的中介。只有通过这些社会组织，才能把个人组织起来与国家抗衡。这些组织具有独立的人格，他们对内部事务享有自主权，国家不能干涉，更不能对其施行控制。相反，国家应为社会组织的活动提供平台。

涉及利益集团之间的竞争关系时，多元主义认为，所有利益集团都享有进入政治过程的资格，应当对政策问题建构拥有同等的影响力。也就是说，组织化的利益集团应当被置于自由竞争状态，在决策过程中，各种利益都应有机会得到有效表达。虽然利益集团之间存在着利益冲突，但在竞争的条件下，哪一个利益集团都不会强大到能俘获政府的地步，也不会出现哪个集团因为力量过小而被剥夺利益诉求机会的问题。这样一来，由利益集团代表的社会力量占据了主导地位，政府则处在消极地位上。政府的功能就在于，成为相互竞争的利益诉求的综合者，对不同的利益诉求加以不断的中和与平衡，并实现政策问题建构。多元主义对利益集团所代表的社会力量的政策问题建构作用保持着毫不掩饰的乐观态度，认为这可以使可能带来偏见的国家力量弱化。同时，又在利益集团通过竞争的方式而实现的相互制约中有效地避免了特殊利益对政策问题建构的俘获，从而保证政策问题建构是科学的和真实的。