社会福利政策案例

第一节　社会福利概述

一、社会福利制度的产生与发展

(一)社会福利思想基础

社会福利是社会矛盾发展到一定阶段的产物。纵观历史我们可以发现其有着丰富的思想基础，从空想社会主义时期至今，社会福利的理论不断地被注入新的内涵和新的思想。空想社会主义时期的社会福利思想应该说是一种较早的社会福利思想，但在当时那种社会条件下不具有现实性和可行性。早期空想社会主义的社会福利思想主要包括：托马斯·莫尔的社会福利思想，他的主要著作有《乌托邦》等，他提倡只有消灭私有制才能实现真正意义上的他所关心的大众的福利。19世纪空想社会主义的社会福利思想主要包括：傅立叶的社会福利思想，他的主要著作有《四种运动和普遍命运的理论》和《经济的新世界或符合本性的协作的行为方式》等，他认为保障制度带有政治性，政治对保障制度会产生重大影响，并且政治保障是重要保障制度之一;圣西门的社会福利思想，他的主要著作有《人类科学概论》和《新基督教》等，他认为社会进步和人们得到幸福主要依靠国家和政府，并认为只有通过社会改革才能实现改善人们精神福利和物质福利的目标。英国新自由主义思想家霍布豪斯的社会福利思想，他的主要著作有《认识论》和《自由主义》等，他认为：“普遍自由的第一个条件是一定程度的普遍限制，没有这种限制，有些人可能自由，另一些人却不自由;一个人也许能够按照自己的意愿行事，其余人却无任何意愿可言。”他指出，要获得自由，必须制定和实施法律。《贝弗里奇报告》的社会福利思想，报告提出对“从摇篮到坟墓”所面临的各种经济风险给予收入保障。20世纪英国民主主义思想家蒂特马斯的社会福利思想，他的著作有1958年的《福利国家论集》和1965年的《今日福利国家的目标》等，他指出对一个国家社会福利制度必须放在其所处的具体环境和特殊文化背景中去认识和理解。当代欧美“第三条道路”的思想家，英国前首相布莱尔的社会福利思想，他的主要著作有《新英国》等，布莱尔强调社会公正，强调个人、社会和国家共同的责任感，并提出了“第二代福利”的思想。^[1]

社会福利有其深刻的思想基础，了解这些思想有助于我们更深刻地理解社会福利理论。社会福利对社会的发展具有重大的影响，这种影响又具有双重性。社会福利影响的双重性体现在社会福利的公平与效率之争。从发展的角度来看二者是一致的，是相互促进的。在相互作用中，效率处于更重要、更核心的地位。只有效率提高了，才会有社会进步和公平程度的提高。当两者出现冲突时应争取实现优化组合，坚持效率优先，以效率促进公平的原则。从社会的角度来看，应坚持公平优先，以公平来促进效率的提高，这也是社会保障制度的目的。二者关系的协调要靠政府和市场的共同作用，即在政府的政策指导下运用市场机制来运作。同时，是否能处理好权利与义务的关系在社会福利制度中显得尤为重要。我国社会福利制度形成于计划经济阶段，重权利、轻义务，权利与义务不对等。随着市场经济的发展，我国也逐渐重视社会福利中权利与义务的对等，这符合市场经济的要求。

(二)社会福利制度的发展

社会福利制度从20世纪30年代产生到现在大致经历了两个阶段，即快速发展阶段、调整和改革阶段。经历了两个阶段的发展，社会福利水平越来越高，社会福利制度日趋完善，并逐渐与经济、社会协调发展，部分社会福利事业的私有化也是社会福利的发展趋势。

第二次世界大战后西方各国社会福利保障体系发展迅速，其内容丰富、涉及多个领域，但也带来了巨大的财政压力。以高福利国家英国为例，英国战后社会福利保障制度主要是高福利国家和低经济效率相结合，成为“英国病”的一个根源。英国的福利费用加重了人民的所得税负担。另外，1945—1969年也是美国社会福利保障的继续和完善时期，到了20世纪70年代美国社会福利保障进入调整时期。第二次世界大战后日本也颁布了社会福利相关的法律，社会福利工作有了法律依据。总之，在这一阶段西方各国都在寻求适合本国的社会福利发展道路。20世纪八九十年代以来，西方世界的社会福利保障制度普遍面临三大危机，即社会福利保障赤字和财源危机、社会福利保障的信任危机、社会福利保障的老年危机。

在中华人民共和国60多年的发展历程中，社会福利制度一直是一项非常重要的民生制度安排，对于促进经济发展和保障人民生活起到了至关重要的作用。60多年来，中国社会福利制度发展大体经历了三个阶段：第一个是传统福利制度创建时期(1949—1956年)。这一阶段在改造中国社会福利机构和设施的基础上，形成了由国家负责、官方包办的民政福利和单位包办的职工福利等组成的传统福利制度，其最大的特征是与社会救济紧密结合，统称“救济福利事业”。第二阶段是传统福利制度巩固和发展时期(1957—1983年)。这一阶段在计划经济体制的历史背景下，中国形成了以职工福利为核心，包括民政福利、农村五保供养制度以及其他福利在内的比较完整的福利制度框架，板块分割的封闭体系、“国家—单位”运行模式、补救性保障制度是其明显的特征。第三阶段是传统福利制度向新型福利制度变革与转型时期(1984年至今)。这一阶段在向市场经济转轨的社会背景下，其改革步伐虽较整个经济体制改革要滞后一些，但正在进行制度重塑并逐渐向社会化、现代化福利发展。职工福利逐步向其原本的性质、地位和功能回归，民政福利逐步由补缺型向适度普惠性转变，社区服务成为重要的具有社会福利性的服务行业。目前，由于新型福利制度还在改革中探索，福利制度转型的任务还未完成(见表12-1)。

表12-1　我国2006—2008年福利类收养单位情况表

续表

数据来源：中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2006—2008年.中国统计出版社，表格数据均为各年份的统计年鉴中统计出来的.

二、社会福利的概念、特征与主要内容

(一)社会福利的概念

福利，是同人们的生活幸福相关的概念。在英语里，“福利”是Welfare，它是由Well和Fare两个词组成的，意思是“好的生活”。社会福利(Social Welfare)最早见于美国前总统罗斯福与英国前首相丘吉尔于1941年签订的《大西洋宪章》。在不同的国家和地区，人们对社会福利的理解也存在很大差异。美国社会工作者协会(NASW)在1999年出版的《社会工作百科全书》中对社会福利的理解是：“社会福利是一个宽泛的和不准确的词，它最经常地被定义为旨在改善弱势群体状况的‘有组织的活动’、‘政府干预’、政策或项目……社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的。这种社会福利的理念是基于这样的假设：通过组织的治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念。”^[2]有观点认为：社会福利是指对一国的社区或社会的满意状况作出贡献的社会福利计划的总和。^[3]郑功成认为：“社会福利是指国家和社会通过福利服务、福利企业、福利津贴等方式，为社会成员提供基本生活保障并使其生活状况不断得到改善的社会政策的总称。”

综合国内外专家学者的观点，借鉴国际惯例、我国及其他诸多国家的实践经验，笔者认为应当从广义和狭义两个方面来界定社会福利的概念。广义的社会福利是指国家依法为全体公民普遍提供的一种旨在保障一定的生活水平和尽可能提高生活质量的现金和服务的社会保障制度;狭义的社会福利是具体指为老年人、残疾人、妇女儿童以及精神病人等特殊群体提供的社会服务。前者侧重于提高社会成员的生活质量，后者侧重于矫正特定的社会病态现象。

在我国主要的职能部门中，民政部门最主要的职责就是为不能依靠自己的力量满足基本生活需要的人提供资金和服务保障，也就是我们所说的从事狭义的社会福利事业。

(二)社会福利的基本特征

1.共享性

社会福利的内容相当广泛，既包括社会化的老年福利、妇女福利、儿童福利、残疾人福利，也包括国民的教育福利、住宅福利、在岗劳动者的职业福利等，因此我们说社会福利是社会保障体系中内容最杂，也是项目最多的部分，它为人的全面发展提供和创造条件。在保障待遇方面，社会福利更是强调共享性和普惠性。由于社会福利政策本身具有一定的政策取向，所以社会福利的共享性并不是绝对意义上的共享，它的某些项目仅仅是为孤寡老人、残疾人等特殊人员提供的。

2.服务性

相比其他社会保障制度，社会福利更强调以服务来满足社会成员的保障需求并受到相关的社会规范体系的限制。社会福利提供的主要是福利服务与福利设施，是国家与社会实施相关社会福利政策的最基本的途径。另外，社会福利是现行的社会保障体系中以福利服务或福利设施而非现金或实物援助为实施方式的社会保障子系统。

3.均等性

作为实现社会公平的一种必要手段和重要方法，社会福利强调社会成员的社会福利参与机会平等，通过提供基本生活保障和解除后顾之忧来维护社会成员参与社会的公平竞争以及消除因意外因素造成的社会不公平，以维持社会成员发展的起点公平与过程公平。就这一方面来讲，它既不同于社会保险，也不同于社会救济。

4.标准的不确定性

社会保险、社会救助有明确的指标规定，而社会福利水平的高低没有明确的指标，也没有法律或政策明文规定其必须达到什么水平。它受到所处时代的社会发展水平的制约，一般情况下，经济发展水平越高的国家社会福利水平也更高。

(三)社会福利的主要内容

随着社会的发展，人们对生活质量的要求越来越高，社会福利的内容也在不断地充实和丰富。当前社会福利制度的主要内容包括老年人社会福利、残疾人社会福利、妇女儿童社会福利以及一般社会成员的公共社会福利等。当然，一个完善的社会福利体系除了上述内容之外，还包括教育福利、住房福利等诸多方面。

1.老年人社会福利

老年人社会福利是指国家和社会为提高老年人的生活质量而提供的各种物质支持或服务。它是社会福利制度的重要构成部分，同时它也是社会福利制度产生和发展过程中较早出现的社会福利形式之一。从广义的角度来看，老年人社会福利是国家和社会通过提供有关福利津贴和社会化的福利设施，以满足老年人的基本生活需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会保障政策。它包括养老保险、老年人社会救助和老年人福利。从狭义的角度来看，老年人社会福利是指根据老人的特殊需求和自身特点，由社会提供给老年人的特殊的、照顾性的物质帮助和社会服务。它包括现金资助和福利服务两个方面，现金资助是一种较为直接的社会福利形式，目前只有少数国家和地区实行。福利服务包含的内容则相当广泛。

2.残疾人社会福利

残疾人社会福利是指国家和社会对残疾的公民在年老、疾病、丧失劳动能力而无法自食其力的情况下提供基本的物质帮助，同时根据社会发展的水平给予相应的医疗保健、卫生、教育等方面的权益保障。一直以来，残疾人被视为弱势群体，残疾人福利也是社会福利产生和发展过程中出现较早的一种社会福利形式。残疾人福利的目的是帮助残疾人独立生活，为他们能像其他社会成员一样正常参加社会各领域的活动创造条件。

3.妇女儿童社会福利

妇女儿童社会福利是指国家和社会通过提供社会化的福利设施和有关福利津贴，以满足妇女儿童的生活服务需要并改善其生活质量的一种社会政策。国家是妇女儿童社会福利的主体，妇女儿童社会福利的享受对象包括所有的城乡妇女儿童，妇女儿童社会福利的提供方式既包括社会救济意义上的物质保障，也包括社会福利意义上的社会服务。另外，政府的政策扶持往往是其生存、发展的必要条件。

4.公共社会福利

公共社会福利是指国家和社会提供各种类型的社会服务和物质帮助以保障和提高一般社会成员的生活质量的一种福利项目。公共社会福利以一般的民众为实施对象，其实施范围具有普遍性和全民性。目前，针对弱势群体的社会福利制度日益完善，越来越多的国家开始把福利重点放在针对一般成员的公共社会福利项目上，其最终目的是为了提高全民的生活质量。