社会福利的主要内容

社会福利的主要内容_社会保障概论

9.2　社会福利的主要内容

随着社会经济的发展以及人们对生活质量要求的不断提高，社会福利的内容也在不断充实和丰富。目前，社会福利制度主要由医疗卫生福利、教育福利、住房福利、公共设施福利、老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利、社区服务等内容构成。

9.2.1　社会福利的概念界定

“福利”(welfare)一词的本意有幸福、美满、富足等多种含义，是日常生活和学术研究中的常用词，但同时人们对福利的理解也有很大的不同。综合起来看，“福利”一词有以下一些含义:①最一般意义上的“福利”，常指人们社会生活的一种良好的状态和总体上的利益，包含了富裕、幸福、平等等人们追求的价值理想;②“福利”是一种物质的或者是货币的资源分配方式，如福利性住房分配、福利性津贴制度等;③“福利”指对特殊社会成员提供帮助或者特殊服务的方式，常常指一些专门针对贫困者、残疾人、孤寡老人和孤儿等特殊群体的社会救济和特殊服务。“社会福利”，(social welfare)按照字面含义理解，是指改善全体社会成员物质文化生活，提高其生活质量。在社会保障学术界，社会福利概念之所以出现很大的分歧，就是因为人们各自从广义、中义或狭义层面上去理解它。

西方国家社会福利有着宽泛的含义，属于“大福利论”所包含的范畴，它是指一切改善和提高人民物质生活和精神生活的社会措施，不仅包括我们所谓的社会保障内容，而且包括就业政策、公共文化、免费教育、公共卫生和家庭津贴等，其覆盖的对象是全体国民，提供的福利既包括物质生活方面，又包括精神生活方面。

在英国出版的《新大不列颠百科全书》中，“社会保障”不单独列目，而在“社会福利”的条目下包括两个主要的子项目:一是社会工作——个人社会服务;二是社会保障——政府的福利项目。

在中国的台湾、香港地区，社会福利也是一个大概念。曾任台湾“中央研究院”院士的于宗先认为，广义上的社会福利应该包括医疗保健、国民就业、社会保险、福利服务、社会救助、国民住宅、环境保护等体系。^[6]香港也将综合援助、社会服务等列入社会福利范畴。

中义上的社会福利基本上是社会保障的同义语，是西欧国家普遍用来替代社会保障的一个概念，涵盖了政府和社会为国民提供的各种服务设施和社会保障的各项内容。第二次世界大战后，以英国为首的主要资本主义国家开始进入“福利国家”时代，建立了“从摇篮到坟墓”的庞大的社会福利体系。

狭义上的社会福利是社会保障体系中的一个组成部分。中国内地所使用的社会福利概念就是一种狭义上的概念，主要是指国家出资兴办的，旨在为社会全体成员谋利益的各种福利性事业和提供的各种福利性补贴。同时也是指对社会弱势群体提供的带有福利性质的服务与保障措施，是对社会保险制度的补充。这已成为一种约定俗成的惯例。

由此可见，社会福利是一个典型的动态的概念，它不仅受一国的社会和经济因素的影响，而且受其文化与传统习惯、宗教以及价值观念的影响。在不同国家和地区与同一国家和地区的不同时期，社会福利的内涵都是不相同的。而且社会福利项目的数目也会随着社会经济发展水平的提高而不断增加，其保障水平和服务质量也随之不断提升。

我们认为，社会福利是社会保障的一个组成部分而且是社会保障体系中的最高层次，是指政府与社会通过专业化的福利机构为解决社会上的特殊群体以及一般社会成员的实际困难，提高国民的生活质量而有针对性地提供服务和设施的一种社会保障制度。

社会福利具有以下几层含义:①社会福利是由政府和社会举办和实施的一种社会保障制度，这也是与单位职工福利等其他福利相区别的最大特征之一。②社会福利实施的对象具有特殊性和普遍性，有些社会福利项目是针对老年人、妇女儿童等特殊群体的，也有些社会福利项目是面向全体社会成员的，如一些公共福利设施提供的服务等。③社会福利所提供的服务，其目的是提高实施对象的生活质量。一般来说，社会福利的保障水平高于基本生活水平，这也是与社会保险和社会救助不同的地方，因为社会保险提供的是基本生活水平，而社会救助提供的是最低生活水平，社会福利的保障水平高于社会保险和社会救助。④社会福利提供的主要是服务，而非现金，社会保险和社会救助提供的主要是现金，而非服务。

9.2.2　社会福利的主要内容

虽然不同国家和同一国家在不同时期对社会福利的理解不同，并且随着社会经济的发展变化而不断发展变化，由此推导出的社会福利的主要内容也千差万别，但基于前文对社会福利概念所做的界定，我们认为一个完善的社会福利体系应当包括如下内容，见图9-2。

公共福利是指国家通过直接投资、税收减免、财政补贴等手段，举办的各种旨在提高全体社会成员的生活质量和福利水平的社会福利项目，包括医疗卫生、教育、住房、公共文化设施等福利。特殊社会福利是指国家和社会为老年人、残疾人、妇女儿童等具有特殊需要而又无力自理的人举办的福利事业。社区服务，又称为社区型社会保障服务，它是在政府的倡导和组织下，由社区居民自主建立起来的自治性的和自我服务的小型多样的社会福利和社会服务体系。

1.医疗卫生福利

在世界各国，医疗卫生服务都是社会福利制度中的重要组成部分。医疗卫生服务是政府在配置医疗卫生资源，解决医疗卫生问题，预防疾病，以促进、保护或恢复健康等方面的一系列福利政策和行动的总称。

图9-2　社会福利体系主要框架图

医疗卫生服务的基本目标是降低各种疾病的发生和危害，满足社会成员的卫生需求，提高全社会的健康水平，并进而促进经济发展与社会进步。这一基本目标可以分为两个层次的具体目标:预防疾病和治疗疾病。疾病预防往往通过政府行动而建立全社会的疾病控制体系，并增强社会成员的健康水平和防病抗病的能力;疾病治疗则是通过政府干预而提高全社会医疗技术水平和医疗服务质量，以尽可能公平的方式使尽可能多的人享有基本的医疗服务，进而满足人民群众不断提高的健康需要。

尽管各国公共医疗卫生服务的内容因政府干预的程度与方式有差异，但医疗卫生服务的基本内容仍然可以概括为如下三个方面。

①预防性卫生服务。公共卫生计划一般包括三个方面的作用:为人们提供预防性卫生服务、促进健康行为和改善健康环境。预防性公共卫生政策的基本内容包括:提供面向全部社会成员或部分人口的预防性卫生服务，比如计划免疫，急性传染病、慢性传染病的预防与控制，职业病、地方病和寄生虫病的防治等;大众健康教育，主要是普及基本卫生知识和基本食品安全知识，使民众养成健康的生活方式，促进健康行为;健康环境的改善，重点是改善环境卫生、食品卫生、劳动卫生、学校卫生和放射卫生等。

②治疗性医疗服务。治疗性医疗服务包括由政府投资建设公共医疗设施，建构社会医疗服务网络，合理配置医疗服务资源，并且以公共资金支持医疗及护理服务体系和医护人员队伍建设，通过政府行动促进医疗技术进步和医疗服务质量的提高，它是通过政府公共资金的投入而降低医疗服务的价格等方面的公共行动。

③针对专门人群的医疗服务。主要包括:妇幼保健医疗服务，包括妇女卫生保健服务和儿童卫生保健服务;老年医疗保健服务，包括老年病防治和为老年人提供更加优惠的医疗服务等;残疾人医疗康复事业;针对低收入群体和其他一些特殊困难群体的医疗卫生政策。

2.教育福利

在当代社会中，随着知识在经济和社会发展中重要性的提高，教育对社会和个人的重要性也不断增强。一方面，教育对个人的成长与发展具有重要性，能够改善穷人的困境，促进社会平等;另一方面，教育对国家与社会的发展非常重要，它不仅有利于社会文化的传递和主导价值观的灌输，具有文化整合的作用，而且有利于提高国民文化素质和社会人力资本，进而可以赋予人们各种进入不同职业的必要条件，跨越自己原有的阶层，实现“向上流动”。然而，在现代社会中，教育的花费也越来越大，以至于部分社会成员难以支付。如果纯粹以市场机制去分配教育资源，则会导致教育机会的不平等，尤其是会使贫困家庭的孩子丧失教育机会，从而导致贫困的代际传递。因此，需要通过政府的教育福利去弥补市场的不足。事实上，世界上许多国家都因采取教育优先与发展教育福利的战略而获得快速、持续的发展。有些国家几乎所有的学校都是公立学校，而另外一些国家则是公立学校与私立学校并存，教育福利主要体现在公立学校，同时也体现在国家对私立学校的支持与援助上。

从教育的层次上看包括初级教育、中等教育和高等教育;从教育的内容上看包括普通教育、职业教育、成人教育和特殊教育;从教育的正规化程度上看，又包括正规教育和非正规教育。一般来说，教育福利的内容主要包括以下几个方面。

①以政府为主体负责建设教育机构，包括投入教育事业的基础设施、设备和建设教育人员队伍，政府直接管理教育机构，或者指导教育机构的运行。各国都兴办教育基础设施，培训合格的教师员工队伍，并对教育机构进行管理和监督。

②建立不同层次的免费或低费教育体系，为低收入者提供教育补贴如助学金等。当今世界各国在巨大的公共教育体系的支撑下，基本上解决了义务教育阶段的教育需要，特别是在发达国家中，几乎所有青少年都能获得法律所规定的义务教育，并且在公共教育机构中的义务教育阶段一般都是由公共资金支持，而个人受教育是免费的。至1995年，已宣布12年义务教育的国家有德国、比利时等6个国家，宣布11年义务教育的国家有荷兰、英国、以色列、新西兰等11个国家。

③建立合理的教育结构，包括教育的层次结构、专业结构和区域分布。发达国家根据本国的情况建立了包括各类教育在内的多样化的教育体系，除了普通教育以外，还有大量的职业教育、成人教育和特殊教育等，以满足各类人员对教育的不同需要。在高等教育阶段，发达国家一般都实现了高等教育的大众化，有的国家是通过政府举办公共高等教育机构而向所有人提供免费或低费的高等教育服务，而另外一些存在大量的私人教育机构的国家中，政府或其他组织则通过提供奖学金等制度来保证人们受教育的权利。到20世纪90年代后期，发达国家的前义务教育和义务教育完全满足适龄少年儿童的实际需要，在后义务教育阶段，高中阶段教育基本普及，高等教育入学率达50%以上，实行弹性学习方式，学历教育与各种培训相结合，国民预期受教育程度达14年以上，形成了一个纵向上从基础教育到高等教育，横向上从普通教育、职业教育到成人教育的立体的终身学习网络。

④在特殊地区实施鼓励教育发展的政策，如在农村地区、贫困地区、少数民族地区等实行对教育的特殊投入和其他特殊政策。

3.住房福利

在现代社会，由于社会经济的发展，人们的住房条件在总体上不断改善。但住房困难的情况也大量存在，即使在经济最发达的国家中也有很多无家可归者和住房拥挤、贫民窟现象。这种情况说明，仅靠市场机制难以完全解决国民住房问题。为此，各国普遍采用政府干预的方式来弥补市场机制在满足住房需要方面的不足。西方国家自进入工业化社会以后，随着城市居民住房困难逐渐加剧，政府逐渐开始采取公共行动以解决城市居民住房困难的问题。到第二次世界大战结束以后，住房福利在许多国家成为社会福利制度中的重要内容。

所谓住房福利，按西方国家惯用的界定方法，是指中央政府和地方政府解决全体国民住房问题的社会福利措施和手段。住房福利在于满足人们的住房需求，在维持社会稳定方面具有举足轻重的作用。尤其是在现代社会中，政府的住房福利更不是可有可无的，而是政府必须制定和执行的一项政策。从其功能方面看，政府实施一定的住房福利除了满足人们的住房需求以外，还可以缓解各种社会矛盾，防止形成“贫民窟”，并为增进人民的健康作出贡献。概括而言，住房福利一般包括如下内容。

①提供低租公房。即由政府直接建造大量低租公房供住房困难户、低收入户居住。譬如，英国地方政府在1946—1976年30年中，平均每年建造14.3万套公房，并从最初限于低收入困难户发展到向所有家庭开放。1945—1980年英国全国竣工住房1000多万幢(套)，半数是政府建的。又如，新加坡1965年独立后，为了保障社会稳定并通过发展建筑业吸纳更多的劳动力就业以带动国民经济全面发展，进行了大规模的住房建设，这种住房建设以市场机制为基础，但政府对房地产市场进行了有效的干预控制。在我国的香港地区，政府举办的公共房屋迄今仍然是许多香港居民解决住房问题的基本途径。

②提供住房补贴。这种方式通常有两种做法:一是用来补贴购买自住住房者的免税减税。例如，英国的住房福利规定，买房可在贷款利息、保障金及住房维护等方面享受一定的优惠。管理部门对申请人的收入水平、存款、家庭成员和住房条件等进行全面审查，获得批准的公民可享受政府提供的优惠条件和住房补助。二是用来补贴租房者的现金补贴。例如，荷兰从1967年开始逐步减少政府对住房建设贴息的同时，为抵消以相等的比率提高房租对低收入家庭的冲击，政府引入房租补贴政策。瑞典在1968年将政府建房抵押贷款的利率提高到市场水平(不再用低息贷款补贴住房生产)，同时扩大对各类困难人员的房租补贴。联邦德国于1956年就开始实行有限度的房租补贴，1970年通过立法扩大到所有家庭，补足每个家庭实际应付房租与“家庭能够承受的房租支出”之间的差距。

③住房金融政策。住房金融政策亦是政府介入住房领域的一个重要手段。一些研究者把世界各国的住房金融政策概括为如下四种主要模式。^[7]

第一，以在国家有效控制之下的私营机构为主体的综合型模式。这种模式以美国为代表。其基本特征是:首先，经办房地产金融业务的机构中私营金融机构占主体地位，大多数美国人能通过私人金融机构的住房抵押贷款来解决住房问题;其次，联邦政府的住房金融管理机构对住房金融市场进行有效的调控，包括成立初级市场的政府担保机构、建立联邦住房贷款银行系统、建立全国性的二级抵押市场、组建经营机构证券的政府机构等方式;最后，在政府实施有效调控的同时也重视发挥私人资本的作用，私人资本活动与政府调节高度融合。

第二，公私机构互为补充的混合型模式。该模式以日本为代表。住房金融公司是日本政府为了向国民提供购建房贷款而成立的公营住房金融机构，它行使政府住房金融职能，融通长期低息资金，依照日本政府的住房福利对购建住房者提供优惠的长期低息贷款。

第三，政府全面直接控制的基金型模式。该模式以新加坡最为典型。新加坡自1965年独立以来推行中央公积金制度，雇员可以用公积金购房。购房的款项，包括首期付款和从银行得到的贷款，都可以用公积金储蓄偿还，但不可用公积金支付房租。

第四，民间专营机构控制的互助型模式。该模式以英国最为典型。建房社团是英国住房金融业务的主要经办者，受政府特别保护，在执业前要事先向政府申请。作为专营住房金融业务的民间互助机构，英国建房社团所办理的住房金融业务占全国的80%以上，通过办理存款、向会员和非会员发放住房金融贷款，它受特殊法律手段管理。

4.公共设施福利

所谓公共设施，是指供公共使用的物体或其他物资设备。由公共设施的定义可知，空间利用的“公共性”是公共设施概念的核心，而公共性此一富含政策含义的概念，代表了诸多利益的交织，也影响其建设上的决策。公共设施乃为提供公众生活便利乃至更美好生活而设，有一定程度的必要性，在现代福利国家更成为政府实现其积极功能的具体表现。

当一项公共设施具有外部性，以至于私人企业无法做最适当的提供时，政府提供公共设施或是制定规范将外部性内部化均是解决问题的方法。以工业区为例，政府能从选定地点到做好完善的软硬件设施均以地区整体为目标，考虑经济发展带来的繁荣与环境保护的成本，追求效益极大，保障资源有效率的运用。

公共设施是市政、公用设施，是满足居民的生活需要，为经济运行，产业发展、居民生活提供交通、通信、能源、水务、教育、医疗、文化体育等公共性服务的一种设施。公用设施包括道路、公交站场、环卫设施、各类公用管线(自来水、电力、电信、燃气、热力、有线电视、雨水、污水等)及相应的建筑物、构筑物。公共设施还包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、行政管理、社区服务和绿地等设施。公共设施也包括公园、图书馆、博物馆、群众艺术馆、文化康乐中心等场馆以及各项设施等，这些场所和设施给人民提供了休息、娱乐、精神享受的条件。

5.老年人福利^[8]

老年人福利的产生缘于现代社会中老年人在日常生活中遇到一些特殊问题，如经济来源、医疗服务、社会关系及家庭护理等。当这些问题的解决超出了传统的家庭养老能力时，就需要社会和政府在这方面有所作为。总的来说，老年人福利应该包括以下一些内容。

(1)老年人收入福利

在理想的情况下，老年人晚年生活收入的来源主要有这样几个渠道:有酬工作、老龄养老金、与退休前工资有关的津贴等。然而，现实的情况是这些渠道并不总是畅通。收入来源的局限使得相当一部分老年人没有购买所需物品和服务的经济能力，特别是随着年龄的增长和身体功能的下降，以及对医疗保健的特殊需求而导致的开支的增加，使得老年人的生活质量不高。因此，如何避免这个问题是老年人福利的一个重要目标。

在这方面政府承担的主要责任就是向老年人提供必要的、以现金形式支付的、用于保障老年人基本生活支出的福利供给，这种福利通常被称为“老年人津贴”或“补充保障收入”。在一些福利制度相对完善的国家，老年人津贴的发放标准是以年龄界定的。如英国，虽然退休金是和工作相关的，并且支付条件是男性65岁、女性60岁，但是所有70岁以上的男性、65岁以上的女性，无论以前是否有过就业史，都可以领取相同数额的退休金，80岁以上老人的退休金的数额还要高一些。大多数国家在老年人收入领域中所提供的帮助一般是以需要来界定的。

(2)老年人医疗保健福利

老年人医疗保健的问题是影响晚年生活的一个十分重要的问题，关系到老年人晚年生活的质量。生理方面的变化往往导致老年人患上各种慢性疾病，如风湿症、中风后遗症、眼疾和耳疾等。因此，针对带有这些问题的人口的保健不但要强调治愈，还要强调通过治疗和护理使患者能够调整自己以适应在某些症状长期存在的情况下的生活，这就是人们通常谈到的“长期保健护理”(Long term care，LTC)。因此，一国的老年人医疗保健通常的做法如下。

第一，国家拨款资助教育和研究机构开展老年医学的基础和实用研究与教育。

第二，通过全面医疗保健计划和老年医疗保险计划帮助老年人支付所需医疗保健服务的费用，使他们避免因病致贫。

第三，合理配置和调整医疗保健服务设施，特别是基本保健和长期保健服务设施，尽可能方便老年人使用保健设施和服务。

第四，对于缺医少药的地区，福利政策的重点是发展公共医疗保健机构，以优惠的报酬鼓励医务人员到这类机构工作等。

(3)老年人社会福利服务

老年人除了收入保障、医疗服务方面的需求外，还有许多其他需求。这其中包括老年人的生活照顾、生活不能自理时的护理以及社会交往的需求。社会福利服务主要是满足老年人这方面需求的，它主要可以分为两种类型的服务内容:一种是院舍服务。另一种是社区照顾(Community care)。

院舍服务是一种以入住方式提供给老年人的综合服务，通常分为三个层次:一是老年公寓，主要面对生活能自理的人，公寓主要提供一些辅助性服务，日常生活由老年人自行料理;二是老年福利院，主要面对能够自理或半自理的老年人，福利院提供完整的照顾服务;三是老年人护理院，主要面对生活不能自理或半自理的老年人，护理院提供完全的生活照顾和护理。在实际工作中，这三个层次并不十分清晰，大多数福利院都是综合性的。

目前许多发达国家在福利服务的组织过程中都出现了社区照顾的趋势。社区照顾是指一种在社区范围内提供的非机构形式的服务，是指在社区中由社区各类人士合作去为有需要的人士提供照顾，以求在社区环境中改善居民生活质量的综合服务体系。非机构形式是相对于各种机构福利设施而言的。老年人口的迅速增长和社会福利需求的不断增加，使得单靠各种机构福利设施的福利供给难以满足老年人的福利需求，于是社区照顾服务应运而生。它以社区为依托，开展的服务有家政助理服务、老年人日间护理以及老年人活动中心等。

(4)老年人发展性福利

帮助老年人提高知识水平、增强他们的社会参与能力也日益成为老年人福利所要考虑的一个重要问题。终身教育(Life long education)是流行于20世纪中叶的一种国际教育思潮。该思潮主张教育应该贯穿在人的一生中进行。1973年，法国图鲁兹社会科学大学的皮尔·维拉斯教授创办了世界上第一所第三年龄大学(University of the third age)。其目的是为了对常设的教育课目以外的老年学进行研究和进行健康教育。

随着人口老龄化的发展和社会的进步，世界上其他一些国家也相继开办了第三年龄大学。我国的城市地区也于1983年开办了第一所老年人大学，满足了老年人继续受教育的需求。此外，老年人住房福利也经常被发达国家纳入老年人福利项目。它主要指国家为老年人买房提供各种优惠以及制定关于老年人住房的特定标准等内容。

(5)通过社会优待为老年人提供福利也是许多国家和地区通行的做法

如我国的《老年人权益保护法》中就有规定:“地方各级人民政府根据当地条件，可以在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面，对老年人提供优待和照顾等。”

6.残疾人福利

残疾人福利是国家或社会根据社会的经济、文化发展水平，通过制定相关的法律和政策，给予残疾人相应的康复、教育、劳动就业、文化生活、社会环境等权益保障，以改善残疾人及其家庭的生活条件，不断提高他们的生活质量，维护社会稳定，实现残疾人“平等、参与、共享”的目标。

(1)康复

对于残疾人而言，最迫切需要国家和社会帮助的莫过于使其缺损的组织与功能得到康复，以增强其参与社会活动的能力。任何一个残疾人都希望自己能够得到全面的康复，早日脱残，回归社会，同健全人一样，充分享受社会精神文明和物质文明的成果。对残疾人进行康复训练，使其改善功能，提高能力，进而获得平等的机会参与社会生活，实现人的价值和尊严，是使残疾人把回归社会、回归家庭的愿望变成现实的有力措施。因此，面向广大残疾人的康复事业就成了残疾人福利的重要内容。

康复有广义和狭义两种意义，广义的康复是指综合、协调地应用医学的、教育的、职业的、社会的和其他措施，对残疾者进行治疗、训练和辅助，尽量补偿、提高或者恢复其丧失或削弱的功能，使他们达到和保持生理、感官、智力、精神或社交功能上的最佳水平，增强其自立能力，促进其适应或重新适应社会生活。可见广义的残疾人康复是一种全面康复，其中包括医学康复、教育康复、职业康复、社会康复等方面，康复的目的在于使残疾人恢复和改善由于身体和精神障碍而丧失的行使自己权利的能力和机会，使他们能和健全人一样有平等的机会参与社会生活和家庭生活。狭义的康复仅指医学康复，是残疾人全面康复的基础。我们所讲的是广义意义上的残疾人康复。

通过为残疾人提供康复福利，既能消除残疾人的痛苦，又能增强其参与能力，使他们重新融入社会，培养他们的自强自立精神，从而减轻社会和家庭负担，因而受到国际社会的普遍重视。“康复国际”通过的《残疾预防与康复的80年代宪章》提出:以发展中国家为重点，把康复服务普及到各类残疾人。世界卫生组织推行全球防盲治盲计划，每年做白内障手术复明15万人。印度由政府出资，组织“医疗帐篷”做白内障手术，两年复明16万人。《关于残疾人的世界行动纲领》强调:专门康复机构和社区康复相结合，并加强对残疾人及其亲属的指导和培训。国际社会认为，向残疾人传授康复知识和方法，相当数量的残疾人，可以在家庭和社区范围内进行功能、自理能力和劳动技能的训练。

(2)劳动就业

为了解决残疾人的劳动就业问题，全世界许多国家都进行了有益的探索。从国外解决残疾人就业的情况看，大体可分为以下几类:一是以日本、美国、英国等国家为代表，通过国家立法的形式，保证政府机关和企事业单位中有一定比例的残疾人就业;二是以前苏联、波兰、前南斯拉夫等国家为代表，采取国家投资兴办残疾人工厂的形式，解决残疾人就业问题，并且通过立法在税收、信贷、物资、产业等方面对这些工厂给予一定的照顾;另外瑞典、芬兰等一些北欧的高福利国家，虽然通过社会企业基金会等机构安排了部分残疾人就业，但更多的是采取发放残疾金的形式，由政府将残疾人养起来。

许多国家的法律规定，所有单位必须按比例雇用残疾人，例如日本、美国、英国、法国、意大利、奥地利、比利时、荷兰、西班牙、卢森堡、韩国、沙特、巴基斯坦、塞浦路斯、土耳其、巴林等，分别规定1.5%～7%的比例。荷兰依不同行业规定不同的比例。日本《残疾人雇用促进法》规定，民营企业须雇用1.5%的残疾人，公营企业为1.9%，政府和公共机关为2%，每少雇用一人每月缴四万日元滞纳金，多雇用一人每月奖励2万日元。我国台湾的《残障人福利法》规定，录用残疾人占3%以上者，给予奖励。

(3)教育

残疾人教育是指运用特殊的方法、设备和措施，对视力、听力言语、智力、肢体有残疾的人实施的教育，它包括学前教育、基础教育、高等教育、职业技术教育和成人教育。教育福利是国家和社会保障患有残疾的儿童、青年和成年人享有平等的初等、中级和高等教育机会，使残疾人教育成为教育系统的一个组成部分。

1982年12月3日，联合国大会第三十七届会议正式通过的《关于残疾人的世界行动纲领》指出:会员国应保证残疾人有平等接受教育的机会，包括使最严重残疾的儿童享受义务教育;并容许在入学年龄、教学内容、考试程序方面节省经费并促进残疾人与健全人的融合;在教育方式上，国际社会强调:凡可以接受普通教育的残疾人，尽量进入普通学校，也可以在普通学校设置特教班;同时，举办为残疾人服务的特殊学校，如聋校、盲校、弱智学校和其他专门机构;对不具有接受普通教育能力的残疾人进行特殊教育和培训。

(4)文化生活

积极组织残疾人参加文化生活，对于丰富残疾人的精神生活，提高残疾人的审美观点、艺术修养，发挥他们的潜力，促进残疾人的身心健康，以及对整个社会的精神文明建设都有着非常重要的意义。积极组织残疾人参加文体活动，有利于残疾人身体和精神康复;有利于使他们形成集体观念。残疾人在文体活动中表现出的顽强拼搏精神，对健全人是一种很大的激励，可以帮助他们理解、尊重残疾人，从而在社会上形成一种良好风尚。

为了丰富、活跃残疾人的文化生活，国际上定期举办伤残人奥林匹克运动会、特殊奥运会(弱智人)、世界聋人运动会、国际特殊艺术节、国际残疾人职业技能竞赛。许多国家电视台开办了手语专题节目，建立了残疾人图书馆、俱乐部和活动站;公共文化、体育和娱乐活动场所，免费或优惠向残疾人开放。有的国家免费为盲人提供录音机，发放盲文读物和盲人有声读物。

(5)环境

残疾人由于自身的障碍而增加了家庭生活和社会生活的难度，其中环境的不利因素对他们的影响极大，因此改善社会环境就成为残疾人工作的一项重要内容，也体现出社会福利的性质。通常我们将“方便残疾人的环境”称为“无障碍环境”。

实现无障碍环境主要包括两个方面的内容，其一是实现物质环境的无障碍，主要是要求道路、公共建筑物和居住区的规划、设计、建设应方便残疾人使用和通行，如城市道路应铺设盲道、坡道、设置交通音响号装置等以方便坐轮椅者、拄拐杖者及视力残疾者通行，建筑物应考虑出口、电梯、扶手、厕所等设置残疾人可使用的相应设施。其二是实现信息和交流方面的无障碍，主要是要求公共传播媒介应使听力语言和视力残疾人无障碍地获得信息，进行交流，如影视作品、节目字幕、解说，电视手语，盲人有声读物等。

7.妇女儿童福利

(1)妇女福利

由于妇女在生理、心理上有与男子相区别的特点，需加以特殊的照顾和保护。因此，国家和社会极有必要发展妇女福利事业，它一般包括特殊津贴与照顾、妇女劳保福利及福利设施和福利服务等三方面的内容。

第一，特殊津贴与照顾。1952年国际劳工大会通过的《生育保护公约(修订)》(第103号)、《生育保护建议书》(第95号)和国际劳工大会此前通过的《生育保护公约》(第3号)，在世界范围内提供了照顾妇女生育的政策框架，它的宗旨就是确保妇女劳动者在产前产后使其本人及婴儿得到支持和照顾。许多国家的劳工立法，亦规定雇主支付产假工资，如果对妇女没有这种足够的保护，便由社会保障机构提供。有的国家建立专门的生育保险制度，面向工薪劳动者中的妇女。如中国建立的生育保险制度便是整个社会保险制度的一个专门项目。在一些发达国家，还围绕着妇女的生育提供综合性的特殊福利津贴，即除了生育津贴外，还提供其他项目的福利津贴。

第二，妇女劳保福利。女职工劳动保护是保障妇女合法权益、照顾妇女身心特殊需要的重要方面，也是为了保护社会生产力、保护妇女及下一代身体健康所采取的必要措施。因此，各国的劳动法及相关法律，均有对妇女在劳动过程中提供相应的保护措施的规定，并要求雇用单位严格执行。

第三，福利设施和福利服务。在福利设施和福利服务方面，有为妇女提供服务的妇幼保健院、妇产医院;为女性服务的妇女活动中心、咨询服务中心、健美中心、妇女用品专卖店等。在许多国家与地区，还设有专门的妇女庇护所，以为受虐妇女或遭遇特殊困难的妇女提供特殊救助。

(2)儿童福利

儿童福利，也叫未成年人福利，是指面向未满18周岁的社会成员提供的各种福利。未成年人由于身体、心理均在发育成长过程中，他们对自身的保护能力和对社会的适应能力还未形成，从而特别需要家庭和社会的关心、帮助和教化。儿童福利的目的，主要在于保护未成年人的身心健康，维护未成年人的合法权益，促进未成年人的健康发展。

国际社会对保护未成年人非常重视。如1920年第二届国际劳工大会就通过了《(海上)最低年龄公约》，规定禁止14岁以下儿童在海上工作;1921年第三届国际劳工大会通过的《(扒炭工和司炉工)最低年龄公约》，将禁止未成年人就业的领域扩展到扒炭工与司炉工等工业领域;1937年第23届国际劳工大会通过的《(工业)最低年龄公约》，全面规定禁止15岁以下儿童受雇于工业企业;1999年第87届国际劳工大会通过的《最恶劣形式童工劳动公约》，更明确规定在全世界范围内有效禁止童工受雇。上述国际公约为各国保护未成年人提供了国际性的法律依据。

在中国，国家对未成年人的成长高度重视。《中华人民共和国宪法》规定，儿童受国家保护;父母有抚养教育未成年子女的义务;禁止虐待儿童。《中华人民共和国婚姻法》规定，父母有管教和保护未成年子女的权利和义务;禁止溺婴和其他残害儿童的行为;非婚生子女、养子女和受继父、继母抚养的子女，享有与婚生子女同等的权利。在刑法中，我国政府对各种侵害儿童合法权益的违法犯罪行为依法予以制裁。《中华人民共和国义务教育法》则对儿童享受国家义务教育的权利和禁止使用童工作了一系列规定。1991年9月4日，全国人大常委会还专门通过了《中华人民共和国未成年人保护法》，对如何保护未成年人作出了系统的法律规范。北京、上海、四川等一些地区根据上述法律，亦制定了专门条例来保护未成年人的利益。

儿童福利的内容包括:一是儿童医疗保健设施和服务。即国家和社会面向儿童提供相应的保健设施和服务。例如，对儿童实行预防接种制度，积极防治儿童常见病、多发病，提供必要的卫生保健条件，做好预防疾病工作。兴办专为儿童医疗保健服务的儿童医院，或者在全科医院中设立儿科;开展儿童保健工作，定期进行儿童健康检查、预防接种、防治常见病、多发病，使儿童健康成长。在实施上述项目中，一般由国家财政提供专门拨款，用以补贴。

二是儿童的活动场所和条件。即国家和社会建立和完善适合未成年人文化生活需要的场所和设施。同时，鼓励社会团体、企事业单位和其他社会组织、公民个人，参与未成年人福利事业。在具体内容方面，主要是建立和普及托儿所、幼儿园，为婴幼儿提供良好的活动、生活条件和保育服务;建立儿童活动中心、少年之家、少年宫、少年活动站以及儿童公园、儿童乐园等儿童活动、学习场所等。

三是普及义务教育。义务教育是一项面向儿童教育的福利事业，普及义务教育是保障每一位学龄儿童有受到教育的机会，对接受义务教育的儿童免收学费，对家庭经济困难的学生酌情减免杂费，对贫困家庭的儿童给予教育补贴，等等。

四是孤残儿童福利事业。对于孤残儿童，国家和社会通过建立相应的福利机构来集中收养，或者在财政补贴下通过家庭领养、代养、收养的方式提供保障。如儿童福利院是政府部门在城市举办的以孤儿为主要收养对象的社会福利事业单位，其主要任务是收养城市中无家可归、无生活来源、无法定义务抚养人的孤儿和收养自费的家庭无力看管的残疾儿童。此外，还有SOS儿童村等。为减轻残疾儿童的残障程度、恢复其自理生活和从事劳动的能力，建立残疾儿童康复中心，专门为残疾儿童提供门诊和家庭咨询，开展各种功能训练和医疗、教育、职业培训。

8.社区服务^[9]

社区服务日益成为现代新型社会福利的重要形式，在社会福利体制改革与发展中起着举足轻重的作用。

(1)社区服务的含义与兴起

社区一词源于拉丁语，原意是指共同性的群体和亲密伙伴关系。我们这里所称的社区是从地域角度考虑的，它是指聚居在一定地域范围内的人群根据一套规范和制度结合而成的社会生活共同体。

社区服务是社区社会服务的简称，它是指在政府的倡导和扶持下，为满足社区成员的多种需求，发动和组织社区力量在自愿、自治、自助、互助的基础上，开展的福利服务和便民服务。

近代意义上的社区服务，是伴随着经济发展和社会进步而发展起来的，是工业化、城市化、社会化大生产和社会分工专业化的产物。它源于西方工业化国家。18世纪中叶，英国工业革命后，社区服务作为早期资本主义社会福利的一种形式开始出现，当时主要是为了解决贫民阶层的贫困与温饱问题。1930年以后，美国出现了一些社区服务的组织和机构，如纽约的邻舍辅导处。第二次世界大战后，随着工业化、现代化、城市化的发展，社会结构、家庭结构、人口结构以及人们的生活方式都发生了巨大的变化。人口老龄化，老年人服务成为社区的重大课题;家庭小型化、居住方式的变化，使家庭保障功能与邻里的互助作用不断减弱，各自都将需求的满足移至社区;需求结构的多层次化、生活节奏的快速化，人们对服务保障的需求急速膨胀;随着物质生活水平的提高，人们对业余文化、体育、社交、卫生和家庭服务不断提出新的需求，而政府不可能解决全部问题。社区服务就是在这样一种现实情况下为了解决这些问题而发展起来的。

社区服务虽然通过互助互济，进一步充实和完善了社会服务的功能，可以起到协调人际关系、转化消极因素、缓解社会矛盾、保持社会稳定的作用，但社区服务毕竟与一国的经济基础和社会发展有着密切的联系。在各国经济社会发展不相同的情况下，社区服务发展差异很大，但有一点是相同的，开展社区服务有利于补充国家和单位福利的不足，实现福利社会化，因而它可减轻政府财政压力，在满足社会需求方面具有其特殊的优越性和活力，因而使得社区服务在世界各国日益受到重视，并不断丰富和发展。

(2)社区服务的内容

社区服务内容繁多，涉及物质生活和精神生活的方方面面，服务对象包括社区所有居民。其主要内容大致分为两大类:社区福利服务和社区便民服务。

第一，社区福利服务。社区福利服务是社区服务的基本内容，其对象主要是老年人、残疾人等各种有困难和有障碍的人。虽然这些服务对象只是社区中的一小部分人，但他们的问题得不到妥善解决，便会成为社区中的不稳定因素，因此历来是各国社会福利工作的重点。

第二，社区便民服务。社区服务不仅要面向特殊对象开展福利性服务，还需要面向社区全体居民开展便民服务。为了方便居民生活，减轻居民的家务负担，解决居民在衣、食、住、行和学习、娱乐等方面的难题，使他们安居乐业，更好地投身于工作中，需要开展以家务劳动社会化为中心的社会区便民服务，通过兴建便民服务网点，实行家务劳动服务、居民生活服务、文体服务，如接送孩子入托、雇请保姆、请医就诊等。社区便民服务遵循的原则是方便居民，收费低廉。此外，中国不少社区还把调解家庭邻里纠纷、红白喜事服务纳入社区服务范畴。