社会保障及社会福利

第二节　社会保障及社会福利

社会保障是为了保障社会成员的基本生活需求，保持社会稳定而形成的一项制度。其实质是通过国民收入的再分配，提供必要的救济和补助，保障社会成员的基本生活权利。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老保险养老金的基础部分全国统筹。健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。继续完善城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系。继续推行职工工伤和生育保险。积极探索机关和事业单位社会保障制度改革。完善城市居民最低生活保障制度，合理确定保障标准和方式。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。”这是我国设计社会保障制度的基本原则。

一、社会保障制度

1.社会保障制度的基本特征

社会保障是保证社会成员基本生存权利的分配形式，它具有以下特征。①保障性。社会保障的基本目标是保证社会成员的基本收入和基本生活，稳定社会秩序。对于劳动者在劳动过程中发生或可能发生的、暂时或永久丧失劳动能力及中断职业的情况，社会要给予保障，提供物质帮助和支持。②强制性。社会保障是以国家为主体，按照法律规定实施的一种安全保障制度，社会成员既有享受社会保障的权利，也有承担社会保障费用的义务。对于不愿承担社会保障责任的社会成员，国家有权采取必要的强制手段，维护社会保障的权利，避免社会整体利益受到损害。③社会性。社会保障的出发点是满足全体社会成员的基本生活需要，决定了社会保障具有社会性。这种社会性表现在：一是社会保障的对象具有社会性，也就是社会保障的覆盖面是全体社会成员，没有男女老少的区别，也没有职业的区别，一旦基本生存权利受到威胁，就有享受保障待遇的权利；二是社会保障基金来源的社会性，也就是社会成员有缴纳社会保障基金的义务，社会保障基金的来源呈现多元化格局。④约束性。社会保障的目的是使全体社会成员受益，但受益的程度要受到经济发展程度的制约。如果超过社会的承受力，形成无限度、无约束的保障，就会使社会成员产生过分的依赖性，也违反了“效率优先、兼顾公平”的原则。

2.社会保障的作用

社会保障一方面保障社会稳定，使社会成员获得安全感，另一方面又是确定机会均等、效率优先的调节机制。社会保障的主要功能，就是要消除市场经济竞争过程中产生的不安定因素，使社会有序发展。具体来说，有以下几方面作用。①稳定作用。社会保障能保证社会成员的基本生活和维护社会稳定，当社会成员由于失业、疾病、工伤、年老及其他各种原因造成基本生活困难时，可以通过社会保障制度，缓解其困难。②分配作用。通过运用社会保障的功能，在全社会范围内对国民收入进行调节，为生活困难的社会成员提供补助或救济，从而在高收入者和低收入者、有收入者和无收入者之间进行了一次收入再分配，使整个社会收入分配趋于公平。

二、社会保障的内容

社会保障制度包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚、社会互助等方面内容。

社会保险是国家通过立法对劳动者在暂时或永久失去劳动能力，或失业带来收入减少时提供一定物质帮助以维持其基本生活的社会保障制度。一般包括生育保险、工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险等。实施社会保险的目的是保证劳动者在暂时或永久失去劳动能力或失业时享有基本生活的权利。

社会救助是国家和社会对无劳动能力或因自然灾害等原因造成生活困难的，为维持其最低生活水平而向其提供的援助。其对象是低收入人群和困难人群以及特殊救济对象，通过社会救助，使他们能够维持最低生活水平。社会救助是最低层次的社会保障措施。

社会福利包括的内容很广，包括医疗服务、住房福利、个人服务、教育福利等，是国家和社会为保障和维持社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神生活的基本需要而提供的设施和服务。我国的社会福利主要包括三个方面：一是以全体社会成员为对象的公共福利，比如城市的公共设施和服务活动；二是对国家职工的福利，如一些福利补贴等；三是对孤、寡、老、残等群体的特殊福利。

社会优抚是国家和社会依照法律规定，对特定对象通过抚恤、优待和安置，确保他们的生活不低于当地群众平均水平并带有褒扬性质的特殊社会保障制度。优抚对象有复员军人、伤残军人、牺牲军人和现役军人家属等。

社会互助是指以社区为依托，发动社会力量，倡导居民互助互济，以灵活多样的形式为社区居民提供社会福利和社会服务。其目的在于充分发挥基层组织的积极作用，为社区内的孤、老、病、残群体提供服务和帮助。

社会保障的内容非常广泛，这里仅从社会保险中的养老、医疗、失业三方面内容展开分析。

1.养老保险

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。

所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。主要包含以下三层含义。

（1）养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。这里所说的“完全”，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的；所谓“基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是，法定的年龄界限（各国有不同的标准）才是切实可行的衡量标准。

（2）养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。

（3）养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点。①由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金。②养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济。③养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

养老保险的产生和发展，是与国家的政治、经济和社会文化紧密结合在一起的，它是社会化大生产的产物，也是社会进步的标志。目前，世界上实行养老保险制度的国家可分为三种类型，即投保资助型养老保险（也称传统型）、强制储蓄型养老保险（也称公积金模式）和国家统筹型养老保险。

我国养老保险制度可以说从20世纪50年代就开始确立，该时期确立的企业职工养老保险制度，是实行以企业作为实施主体的受益基准制，企业负责养老金的筹集、发放，并对退休人员进行管理，职工个人不缴纳任何费用，养老金完全由所属企业提供。这一制度随着人口老龄化进程的加快，以及退休职工越来越多，其弊病日益暴露，最突出的就是新老企业间养老负担不均衡，特别是一些老职工较多的企业负担过于沉重，影响到了企业的发展和职工的利益。从20世纪80年代开始，养老保险体制进行了改革，大体经历了以下阶段。

第一阶段，将退休费用从企业统筹改为社会统筹。这里所谓的社会统筹也就是地方政府统筹，统筹的层次不高，基本上在县级范围内。从1984年开始，国家在广东、江苏、辽宁等省的几个县（市）的国有企业（原全民所有制企业）范围内进行以退休费用为主要内容的改革试点，即在县（市）一级行政区域内的国有企业之间，按照以收定支、略有节余的原则，实施养老金的统一收缴、发放和对职工养老问题的统一管理。1991年6月，国务院发布了《关于企业职工养老金保险发展的决定》，明确实行养老保险基金的社会统筹，统筹体制在全国范围内正式实施。到1995年底，原来的国有企业全部实现了县级或县级以上范围的统筹，还有2 219个县（市）对集体企业职工的养老保险实行了统筹，有764个县（市）对外商投资企业的职工实行了统筹。全国共有8 738.2万职工和2 241.2万退休人员实现退休费用社会统筹。这一阶段的改革效果主要是缓解了企业间退休费用负担不平衡的矛盾，有利于企业平等地参与市场竞争。

第二阶段，建立符合中国国情的社会统筹与个人账户相结合的部分预筹积累模式。纵观世界各国养老金的筹集与支付方式，基本上有两种模式：一种是现收现付式，一种是预筹积累式。现收现付式就是从在职的职员收费来支付现在老年人的养老金。这实际上是收入分配在代与代之间的横向平衡，即向在职职工收缴支付给已退出劳动领域的老年人，这是代际互济、社会互助、注重公平的模式。这是先代人与后代人之间的博弈。随着老年人口的增加，为了支付老年人的退休费用，那么就要加重劳动人口的负担，威胁后代人口的生存。

预筹积累式又分为完全预筹积累式和部分预筹积累式。预筹积累式就是“为自己省钱，把年轻工作时期的消费转移一部分到消费超过收入的年老时期使用”，其特征是本代人对自己的收入进行跨时间的分配，实际上是本代人自己一生收入与分配的纵向平衡，这是一种更强调个人自我保障的模式，也可以被看做是一种强制储蓄型。在参照国外模式的基础上，在党的十四届三中全会的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确选择了符合中国国情的社会统筹与个人账户相结合的部分预筹积累模式。个人账户是指社会保险承办机构按照国家技术监督局发布的社会保障号码，为每个参加基本养老保险的人员建立一个基本养老保险账户。单位缴纳的基本养老保险金除划转记入个人账户以外的部分，均作为基本养老社会统筹金。单位和个人缴纳的比例根据工资的数额来确定，个人的工资高，缴纳的数额就大。这是一种把社会互济与自我保障两方面优势结合起来，把公平与效率结合起来的混合模式，有利于退休人员保证基本的生活消费。

由于人口老龄化趋势的加快，养老问题日益突出，养老保险已成为千家万户的事情，要使其完善，应从以下几方面着手。

一是提高社会养老基金的积累能力。养老基金的积累要靠就业人口来完成，因此应提高就业效益，提高劳动年龄人口就业率，直至达到提高总人口就业率的目标。目前，我国15～24岁的青年中就业的比例正在降低，入学比例显著提高，并有逐年增长的趋势，1995年为19.13%，1996年上升为20.5%。在国外，一般发达国家由于大学、中学在校人口比重大，所以总人口就业率比较高，而劳动年龄人口就业率则往往比较低，发展中国家的情况则相反，通常是劳动人口就业率高，而总人口就业率低。为了提高总人口就业率，就必须提高人们的受教育程度，建立受教育的分配机制，对新增劳动年龄人口实行劳动预备教育制度。这是提高就业效益，实现经济可持续发展的重要手段。

二是提高我国社会养老保险的覆盖率。目前，人们对参加社会养老保险的积极性较高，这为合理负担社会养老费用提供了可能。因此，我们要尽可能地扩大社会养老保险的覆盖面，使社会养老保险的长期成本降到最低，从理论上分析，社会养老保险作为社会福利保障之一，是居民应当享有的权利，它的推行是可行的，而且只有实现了广覆盖，社会养老保险才能真正显示出它对社会经济发展的保障作用。

三是增强农村社会养老保障的功能。1986年国家民政部开始在富裕的农村地区进行农村社会养老保险试点，取得了一定得成效，但也面临着不容回避的难题。由于农村的经济发展水平低，农民可支配收入更低，所以在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，因而农民老年时得到的保险金也较少，少到无法满足农民老年的基本生活需要。为了扭转农村养老保险窘境，国务院于2009年9月颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，以试点方式探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

2.医疗保险

医疗保险制度是指社会成员因受疾病威胁或需要进行预防时，由社会提供医疗卫生服务的制度。我国的医疗保险制度伴随着新中国的成立而开始建立。我国宪法规定：“中华人民共和国公民，在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家提供公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”1951年初，《中华人民共和国劳动保险条例》正式颁布。1953年，国家又对《中华人民共和国劳动保险条例》进行了修改，于1953年1月颁布了《中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，同时公布了修订后的条例，从而使劳动医疗保险制度得以建立。1952年6月，政务院颁布了《关于全国人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防措施》，公费医疗保险制度开始在全国实行。而在农村实行的是一种合作医疗制度。农村合作医疗起源于20世纪40年代陕甘宁边区的“医药合作社”。1956年，全国人大一届三次会议通过了《高级农村合作社示范章程》，对合作社的社员因公负伤或因公致病的医疗处置费用给予了明确规定。不久，全国普遍出现了以集体经济为基础，集体与个人相结合，具有互助互济性质的农村合作医疗制度。至此，我国已基本形成以公费医疗、劳保医疗、农村合作医疗为主要内容的医疗保险制度。

20世纪80年代后半期，一些地方开始探索离退休人员医疗费用社会统筹和职工大病医疗统筹，实行职工大病医疗费用社会统筹和职工负担少量医疗费用，较好地解决了中小企业和微利企业职工患大病的医疗费用，对保障职工的基本医疗发挥了积极作用。但在实施过程中也暴露出不少问题，医患双方缺乏有效的制约机制，医疗费用增长过快。针对这一情况，国家下决心加大推进医疗保险改革的力度。1994年3月，国务院确定江苏省镇江市和江西省九江市作为中国职工医疗制度改革试点城市，进行社会统筹和个人账户相结合的改革试点，职工医疗保险费用由用人单位和职工共同缴纳。也就是说，用人单位为职工缴纳的医疗保险费用的一部分和职工个人缴纳的医疗保险费，计入个人医疗保险账户，为个人所有；单位为职工缴纳的医疗保险费用的另一部分计入统筹医疗基金，由社会保险机构统一管理，集中调配使用。职工看病，无论是大病还是小病，也无论是门诊还是住院，都应先用个人账户上的钱，当个人账户的钱用完后先由个人负担，个人负担超过本人工资的5%以上的部分，由社会统筹医疗基金中按分段累进的办法支付大部分，个人则按分段累退的办法负担小部分，账户内的钱可以结转下年使用，也可以继承。在此基础上，1996年4月，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国选择了58个城市，扩大了改革试点范围。1998年国务院决定在全国统一推行城镇职工基本医疗保险制度，确定我国医疗保险制度改革的总体思路。

纵观我国的医疗保险制度，它对促进我国医疗保险事业快速发展，对保障城乡居民身体健康，提高人民身体素质发挥了重要作用，但仍存在不少问题。

（1）它强化了职业界限和身份界限。我国的医疗保险是一种板块结构，表现为全民保健、公费医疗、劳保医疗、合作医疗。全民保健具有普遍性；公费医疗覆盖机关、事业单位；劳保医疗覆盖城镇职工及其家属、子女；合作医疗覆盖农村居民，而对于非公有制企业职工，则不包括在医疗保险的范围内。由于它们的资金来源渠道不同，就使不同职业、不同所有制、不同区域的劳动者享受到不同的医疗待遇，因而强化了职工职业和身份界限，阻碍了人力资源的优化配置和人才的合理流动，也不利于农业工业化和农村城镇建设的开展。

（2）医疗机构设置和医疗资源配置不合理。医疗资源从总体上说是供不应求，但在局部特别是城市又是供大于求。从农村来看，医疗卫生资源严重短缺，看病难、买药难的问题非常普遍，这造成一些地方的防病、防疫能力不断下降。以医院床位为例，农村人口占全国人口的75%以上，1995年，城市医院病床占全国医院床位的52.3%，农村只占47.7%。医疗设施在部门之间、行业之间、地区之间也存在很大差别，北京、上海、广州等中心城市集中了全国最优秀的医药人才、最先进的医疗设备，而一些经济欠发达地区医疗设施远远满足不了需求。

（3）医疗费用膨胀，存在费用转嫁问题。我国城镇职工医疗属直接免费型保障，被保险人只需支付微额挂号费，就可直接进入消费领域，这容易滋生小病大治、无病也治、开大处方、开人情处方、一人看病全家吃药等现象。1978年，全国职工医疗费用27亿元，1997年增加到774亿元，增长了28倍，年递增约19%，而同期财政收入只增长6.6倍，年递增约11%，职工医疗费用增长速度远远高于同期财政的增长速度。而且，在医疗消费中，有一部分特殊人群的医疗消费问题值得研究。1998年12月，国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中，对老红军、离休人员和二等乙级以上的革命伤残军人，不设立个人账户，个人不缴纳医疗保险费，医疗费用由社会统筹医疗基金支付，若超过社会统筹医疗基金所能支付的最高医疗费用限额，则由原资金渠道解决。也就是说，这部分人的医疗费用是由国家统包的。这样也随之产生了一些问题，他们的费用往往是普通职工的数倍甚至是数十倍，其中不乏存在费用转嫁问题。有些企业除了缴纳医疗保险费用外，还要负担职工供养的直系亲属半费医疗、预防保健、职业病防治等费用，加重了企业负担。

针对医疗保险中存在的问题，要尽快地加以解决。

（1）形成新的筹资机制。基本医疗保险费用由单位和个人共同负担，建立社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险制度，明确统筹基金和个人账户各自的支付范围。社会统筹基金体现了社会医疗保险互助互济的原则，有利于在一定范围内实现医疗保险基金的统筹调剂、分散医疗风险、实现社会公平。个人账户体现了个人应承担的责任，使职工个人在医疗消费中自我约束，可以有效防止医疗资源浪费。

（2）确定基本医疗保险统筹范围。统筹基金来自单位缴费中划入个人账户后的结余部分，这部分基金由社会保险机构统一管理，集中调配使用。因此，统筹基金和个人账户要明确各自的支付范围，分开管理，避免统筹基金透支个人账户。对于统筹基金的起付标准和最高支付限额，要做出相应的规定。

（3）扩大医疗保险的覆盖面。医疗保险制度的改革应打破职业和所有制界限，建立城镇职工统一的基本医疗保险制度，把城镇所有的劳动者都纳入这种“安全网”内，在更大的范围实行统一的制度、统一的政策、统一的待遇和统一的社会化管理，保障职工基本医疗需求，使劳动者的生产和再生产不至于受到影响。

（4）加快医药卫生体制改革，降低医疗成本，提高医疗服务质量。具体来说，就是继续严格实行“一分、二定、三目录”的管理办法。“一分”就是实行医、药分开核算，分开管理；“二定”就是实行定点医疗机构和定点药店管理，并制定科学合理的医疗费用结算办法；“三目录”就是明确制定科学合理的基本医疗保险的药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准及相应的管理办法。

3.失业保险

失业与经济增长、通货膨胀通常被看做是衡量一个国家或地区经济发展的重要尺度，它也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜的经济发展政策的主要依据。各国政府对失业问题都很重视。我国失业问题在改革开放之初就已经呈现，只不过未引起足够的重视，在20世纪80年代中期前，主要表现为城镇新增劳动力人口不能得到全部安置而形成的“待业”问题；20世纪80年代中期后，“下岗”和失业成为新特点。这一方面是由于农村剩余劳动力向城镇的大量流动；另一方面是由于经济体制改革，国有企业减员，实行关、停、并、转，特别是1993年之后，“下岗”失业问题日益明显。据统计，1993年我国城镇人口登记失业率为2.6%，1994年为2.8%，1997年为3.1%，到2008年则上升到4.6%，而实际上失业率远远超过这一数据。中国社会科学院于2008年12月16日发布的《社会蓝皮书》，称中国城镇人口失业率攀升到了9.4%，已经超过了7%的国际警戒线。可见，降低失业率已成为宏观调控的主要任务，并且建立和发展我国的失业保险制度也成为一种客观紧迫趋势。

从国际上看，最早的失业保险制度是1905年在法国创立的。目前全世界已有60多个国家建立了失业保险制度。1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度开始建立。当时《规定》的实施范围只覆盖国有企业的全民所有制工人和破产及濒临破产企业的部分职工。1993年，国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，把覆盖面扩大到所有国有企业职工。1998年5月，党中央、国务院召开了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。随后，党中央、国务院下发了《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，通知要求，各地要自下而上地建立再就业服务中心，凡是有下岗职工的国有企业都要建立此机构。再就业服务中心要负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保障费用。再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活费和缴纳费用的资金来源，原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排三分之一，企业负担三分之一，社会筹集三分之一（包括从失业保险基金中调剂）。《通知》还规定，从1998年开始将失业保险基金的缴纳比例由工资总额的1%提高到3%，由企业单方负担改为企业和职工个人共同负担，其中个人缴纳1%，企业缴纳2%。

失业保险制度的建立，对保障失业人员的基本生活、促进再就业方面发挥了积极作用。失业保险具有如下几个主要特点。一是普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用范围时，参保单位应不分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。分析我国失业保险适用范围的变化情况，呈逐步扩大的趋势，从国营企业的四种人到国有企业的七类九种人和企业化管理的事业单位职工，再到《失业保险条例》规定的城镇所有企业事业单位及其职工，充分体现了普遍性原则。二是强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。三是互济性。失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。

但是，当前的失业保险制度也存在一些问题。一是失业保险的覆盖面较窄。按照国家的有关规定，失业保险的实施范围主要是在国有企业、集体企业及其他形式企业中，这就使一些非正式就业的劳动者难以享受失业保险的保障。二是失业保险基金不足。我国现行的失业保险制度是企业缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。实际上国家财政补贴的情况比较少见。由于资金来源单一，救助也只能是低水平的。此外，还有许多地方的失业保险基金被挪用，许多地区提取的管理费用都超过国家规定的2%的标准等。

由于以上失业保险存在的问题，尤其是受国际金融危机对全球经济的影响，导致我国经济面临严重困难，就业形势愈加严峻，在我国失业人数明显增加、失业率上升的情况下，参加失业保险的人数和缴纳失业保险金的人数却在下降，这表明失业保险的作用尚未得到充分发挥。为了更好地发挥失业保险保障生活、预防失业、促进就业的重要作用，应着力做好以下几方面工作。⁽³⁾

（1）扩大失业保险覆盖面。一是尽快将尚未参保的跨地区流动的农民合同制工人纳入失业保险范畴。二是突破城乡二元经济结构束缚，统筹城乡失业保险管理，把乡镇企业从业人员纳入失业保险覆盖范围。三是推动事业单位从业人员加入失业保险，以利于形成统一的人力资源市场。而临时工、季节工、非全日制工等灵活就业人员、个体从业人员以及自我雇佣的自由职业者，暂时不宜纳入失业保险制度范围，这主要是考虑到这部分从业人员的职业和收入很不稳定，就业岗位流动、分散，管理成本很高。可以另行设计适合这部分人员的失业保险办法。

（2）增强失业保险制度促进就业的功能。一是树立新的失业保险理念。失业保险应在保障生活的基础上，重点针对失业者的不同情况，通过开展技能培训、提供个性化就业服务等方式，帮助其尽快重新就业。二是放宽已有就业促进项目的享受群体范围。可以考虑将所有登记失业人员纳入可以享受失业保险促进就业项目的范围。三是增加促进就业支出项目。目前，可以重点考虑设立长期失业者就业补贴、青年实习补贴、家庭困难的失业者就业补贴、创业资助、异地就业补贴、特殊时期的就业和生活补贴、低报酬工作补贴以及岗位开发补贴等。

（3）运用失业保险基金促进就业、预防失业。一是对面临结构调整、产业升级企业的从业人员进行转业转岗培训，帮助他们适应产业变化，实现岗位转换。二是对由于严重浪费资源或污染环境而面临关闭的中小企业的员工、资源枯竭型企业的员工等进行有针对性的再就业培训和服务。三是使用失业保险基金帮助暂时出现生产经营困难的企业稳定就业岗位。按照现行规定，社会保险补贴、岗位补贴同一企业只能享受一项。这就限制了失业保险基金作用的充分发挥，不利于发挥不同补贴的不同作用。同时，现行规定的时限也不利于充分发挥失业保险基金稳定就业的作用。因此，应适当扩大现行规定的适用范围和适用期限，允许使用失业保险基金同时开展在岗培训补贴、支付社会保险补贴和岗位补贴，并使这一政策常态化。

（4）适当调整费率，减轻企业负担，稳定就业。在经济困难、就业形势严峻时期，应适当调低费率，减轻企业负担，积极稳定就业。一是考虑实行失业保险浮动费率，根据企业解雇员工的数量决定其缴纳失业保险费的费率。这样，一方面有利于鼓励用人单位减少裁员，另一方面也有利于调动企业参加失业保险的积极性。对于那些受金融危机冲击却努力做到不裁员或少裁员的企业，应适当降低失业保险缴费费率，以减轻其负担。对于客观上劳动力流动频率高的用人单位，可以考虑增设系数进行调节。二是因地制宜适当降低费率。当前，面对国际金融危机的不利影响以及严峻的就业形势，有关省、自治区、直辖市应根据本地就业状况，考虑适当降低失业保险费率，更多地使用结余基金，以帮助企业稳定就业、渡过难关。

（5）提高失业保险基金的统筹层次。目前，我国失业保险的统筹层次过低，统筹单位过多。绝大多数省份是以县为单位进行统筹的，有的省份统筹单位多达上百个，全国的统筹单位有2 000多个。统筹层次过低，基金和各项管理分散，不利于基金的调剂使用，不利于建立和完善失业保险保障生活、预防失业、促进就业的新机制。因此，应考虑提高失业保险的统筹层次，逐步实现省级统筹，并建立中央调剂金。

阅读并思考

非深圳户籍市民无法享受失业保险却仍要缴费⁽⁴⁾

2009年1月，深圳市政府出台的首个《深圳市失业登记管理办法》正式实施。该《办法》规定，在法定劳动年龄内，有劳动能力和就业愿望且处于无业状态的深圳户籍人员可以办理失业登记。这就意味着，非户籍人员不能进行失业登记，就更谈不上享受失业保险待遇了。然而，羊城晚报记者近日采访得知，因属于社会强制保险，深圳全市企业都要为所有员工购买失业险，但深圳每年十多亿的失业保险金没有惠及任何一名非深户籍失业员工。

“我是外来务工人员，政府强制公司为我买了几年的失业险，但我现在面临下岗，深圳市社保局却以非深户籍为由，拒绝让我享受失业保险金，这太不公平了。”1998年就来深务工的小张，所在公司目前在金融危机困局下随时有倒闭的可能，小张寄希望从公司多年来一直帮他购买的失业险这一社保项目获得保障，当他向有关部门咨询时，却被当场浇上一盆“冷水”：只有深圳市户籍员工才可以申领失业保险金。

条例无规定　实际却强收

“非深户”人士如小张，既然不能享有失业保险待遇，为何其公司要为他交纳多年的失业保险费用？据此前的《深圳经济特区失业保险条例》规定，适用对象中，用人单位是指在特区注册的企业，与员工形成劳动合同关系的国家机关、事业单位、社会团体。失业员工是指失去工作并办理了失业登记手续的具有特区常住户口的员工。从该《条例》字面上理解，在深圳地区，“非深户”人员似乎并未纳入失业险范围。但实际上，用人单位每月缴纳的失业保险费却包含了“非户籍”人员。

记者近日走访多家用人单位发现，失业保险其实是按单位员工“人头”，由社保部门强制性按月收取。以位于深圳华强片区的一家广告公司为例，公司须为员工购买养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险。该公司大约有30名员工，其中，有8名非深户籍员工。2006年、2007年、2008年三年，公司分别给每名员工每月交纳失业险10.82元、11.7元、12.93元。“不管员工的户口在哪里，公司每年要帮每名员工交纳100多元的失业险。”该公司负责人周女士坦言：“公司财富由员工集体创造，为每位员工交了失业险，如果只是一部分有户籍的员工能享受到失业金待遇，肯定不公平的。”

10亿失业金　库房睡大觉

记者了解到，按有关规定，深圳市的失业员工有申领失业保险金和生活困难补助金、享受住院医疗保险三项待遇。2008年7月以来，深圳失业员工每月可领取失业保险金800元。广东省委副书记、深圳市委书记刘玉浦曾在今年的广东省人代会上透露，深圳户籍人口只有200多万，常住人口870多万。按深圳市今年提出争取将城镇登记失业率控制在3%以内的目标，以200多万户籍人口计算，即约有6万失业人口。如果以870万参保人、按今年调整的每人每月缴纳14.48元失业险来粗略计算，仅2009年，深圳收取失业保险金的数额将逾15亿元。而6万失业人口就算连续领取一年，所支出的总额也只有约5.7亿元。故今年深圳失业保险基金结存将可达近10亿元。宝安区社保分局失业科科长郑某曾在今年上半年接受羊城晚报记者采访时表示，截至2009年2月，该区收缴失业金参保人员为17万人，每个月领取失业保险金的仅有400多人。按此计算，享受到失业保险的人员，受赔比例仅为千分之二。而在宝安区政府对外公开信息中，该区有500万外来务工人员，户籍人口约有30多万。

与大法“打架”仍不思修订

据了解，《深圳经济特区失业保险条例》是1997年出台的。1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，规定城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。《失业保险条例》还明确了享受失业保险待遇的失业人员没有户口条件的限制，只要是城镇企业事业单位的职工，依法参保，都享受失业保险待遇。

然而，深圳市执行的《深圳经济特区失业保险条例》，在国务院颁布《失业保险条例》后未进行相应修订。用郑某的解释则是：“深圳市的情况较为特殊，所以一直没有采纳国务院的规定。”

思考题：

结合案例说明我国失业保险税的缺陷及改进措施。

本章关键术语

国民收入初次分配（initral distribution of national income）

国民收入再分配（redistribution of national income）

按劳分配（distribution according to work）

按生产要素分配（distribution according to factor）

社会保障（social security）　社会保险（social insurance）

社会救助（social assistance）　社会福利（social welfare）

社会优抚（community special care）　社会互助（social mutual aid）

本章思考题

1.什么是国民收入初次分配？参加国民收入初次分配对象有哪些？

2.按劳分配包括哪些内容？

3.按劳分配有哪些作用？

4.在市场经济条件下，按劳分配有哪些特点？

5.什么是按要素分配？在社会主义市场经济条件下，为什么要实行按要素分配？按要素分配的意义是什么？

6.按要素分配的实现形式有哪些？

7.为什么要实行按劳分配与按生产要素分配相结合？

8.我国居民收入差距形成的原因主要有哪些？

9.什么是基尼系数？

10.什么是国民收入的再分配？它有哪些特点？

11.国民收入再分配主要通过哪些途径进行？

12.什么是社会保障？设计社会保障制度的基本原则有哪些？

13.社会保障制度的基本特征有哪些？

14.社会保障有什么作用？

15.简要说明社会保障制度包括哪些内容？

16.什么是养老保险制度？它包括哪些内容？

17.完善我国养老保险制度，应从哪些方面着手？

18.什么是医疗保险制度？它包括哪些内容？

19.我国医疗保险制度存在哪些问题，需要从哪些方面进行完善？

20.简述失业保险制度的特点。

21.我国失业保险制度存在哪些缺陷，如何改进？

本章自我检测

2010年“两会”代表热议收入分配⁽⁵⁾

收入分配领域存在的落差，引发了“两会”代表委员的强烈关注。统计显示，电力、电信、石油、金融、水电气供应、烟草等垄断行业，不到全国职工人数的8%，但工资和工资外收入总额约相当于当年全国职工工资总额的55%。

全国政协委员表示，国企的工资待遇高，并不是它的效益好，而是它占尽了资源的优势，因为它是垄断资源。

还有一项统计显示，最近十年全国GDP中，政府财政收入和企业盈余均上涨了10%左右，但劳动者报酬却从53.4%降至39.74%。调查显示，有75%的职工认为当前社会收入分配不公平，61%的职工认为普通劳动者收入偏低是最大的不公平。

代表委员认为，在目前劳动总供给长期大于总需求的背景下，劳动力在参与分配过程中并不能真正反映其实际价值。资本收益和劳动报酬比例的严重失衡，成为收入分配差距扩大的主要根源之一。

全国政协委员秦晓表示：“劳动密集型的行业，分配就是劳动的收入高，资本收入低，如果老搞重化工的话就是资本收入高，劳动收入低。”

代表委员认为，收入分配制度非改不可。要缩短收入差距，必须从收入分配的三个层面逐步解决，即初次分配，政府的二次分配到民间的第三次分配。初次分配是决定性的一步，首先要解决就业问题，没有就业就谈不上收入，还要提高最低工资标准。

全国政协委员熊贤林则说：“逐步城镇化，让农民有就业，有发展，不管是一千两千，还是三百五百，起码有生存的能力。”

在国民收入初次分配中，资本所得偏多、劳动所得偏少，是目前我国收入分配结构不合理中最突出的问题。怎样改革收入分配制度，让老百姓能够更直接分享GDP增长的成果，“加工资”与“减税负”是“两会”代表委员提及最多的关键词。

有全国政协委员表示，把劳动待遇工资增长，差距就会缩小。此外，还有委员谈到，同工同酬以及按劳动法办事等问题，都需要各级政府重视。

全国总工会保障工作部部长邹震就提议，应进一步加大有关工资分配的立法力度，进一步出台工资条例，同时我们建议全国人大对刑法进行修订，增加“欠薪罪”，明确对欠薪逃匿等恶劣的行为追究刑事责任。

而在二次分配中，要扭转收入分配差距拉大的趋势，一方面政府可以将部分税费“退还”给百姓。另一方面，加大对低收入群体的扶持力度。

全国政协委员李贤义指出，为了真正提高居民收入，应将个税的起征点提高到5 000元。收入分配改革是一项系统性工程，涉及庞大而复杂的利益分配。今年的政府报告提出不仅要把社会财富这个“蛋糕”做大，也要把“蛋糕”分好，温家宝总理更是把公平的收入分配制度视为政府的“良知”。历时四年之久的收入分配调节方案已现雏形，2010年或将成为收入分配改革元年。

思考题：

1.根据国民收入分配理论，总结材料中国民收入分配中存在的问题主要有哪些？

2.对于材料中的国民收入分配问题，请你根据国民收入理论，说一说应该如何加以解决或改进？

【注释】

(1)本章在朱巧玲、梅金平主编的《政治经济学》（中国财政经济出版社，2004年版）第九章的基础上编写。

(2)基尼系数是国际上常用的一种收入差距的测量指标，其数值在0～1之间。数值越高，收入分配的不均等程度越高。按照国际通常标准，基尼系数在0.2以下表示绝对平均，0.2～0.3之间表示平均状态，在0.3～0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属于危险状态。基尼系数越大，居民收入差距越大。

(3)刘燕斌.充分发挥失业保险防失业促就业的作用［N］.人民日报，2009-7-28.

(4)陈骁鹏，王志钰.非深圳户籍市民无法享受失业保险却仍要缴费［N］.羊城晚报，2009-10-15.

(5)资料来源：中国时刻网站。