福利政策实践基础

1.社会救助的实践

表3－1　英格兰、威尔士接受院内外救济人数及支出　　单位：千人、千英镑

资料来源：Karel Williams，From Pauperism to Poverty，London，1981，pp.159－161，170－171.

英国的济贫法颁布之后，在随后的几个世纪为西方国家的济贫措施的实施奠定了现实的实践基础。直到19世纪末20世纪初，英国严格的济贫的限制政策，使接受院外救济的人数越来越少，失业问题的凸显使贫困人口增加，社会各界呼吁放宽对院外贫民救济的限制政策。这使英国的实行院外救济的被救济者所占比重增加。从表3－1可以看出，即使英国对院外救济政策的实施采取严格的限制政策，但是从领取院外救济的人数来看，院外救济才是在救济政策中处于重要的保障地位，原有以院内救济为主导救济政策面临着社会需求的挑战。由于英国社会的贫困问题日益严重，致使致使用于消除贫困的支出日益增加，从1870年用于院内救济的支出为150.3万英镑，到了1914年，这一支出数据应经达到348.9英镑。

即使英国在济贫方面的支出如此庞大，也没有从根本上有效的解决当时社会的贫困问题，这是由于济贫主要局限于缓解贫困的层面上，并不是从如何预防贫困的角度上从实质上解决问题。英国组织了关于济贫的皇家调查委员会，在承认济贫支出并没有解决贫困的程度、济贫制度的不统一的基础上存在一定的分歧，其主要的分歧的根源就在于对贫困者的认知，多数人认为贫困是由于个人的失败的原因造成的，并没有认为贫困是社会经济造成的一种社会现象，这就导致多数人认为应该采取1834年新济贫法的政策理念，在救济院实施救济，接受救济的贫困者在政治地位和经济地位上都要低人一等，这是接受救济而不得不付出的代价。在这样的前提先，少数派关于采取预防贫困的废除原有济贫法制度的建议招到了各方面的反对，政府采取多数派的建议，从19世纪末到20世纪初对原有的济贫法进行改革，使其作为一项社会政策予以保留。

从其他西方国家的实施情况来看，美国的救济也以济贫法为蓝本，实行院内救济和院外救济，并在20世纪初更偏向于对老年贫困人口的救济，直接的表现就是老年人口在救济总人口中的比重上升。挪威、瑞典、芬兰丹麦等国家在20世纪初通过颁布济贫法对原有的严格的济贫法制度进行改革，实施较为宽松的救济法制度，使贫困人口的生活得到改善，但同英国这一时期的政策一样，局限于救贫而不是防贫。

2.社会保险的实践

关于社会保险的立法最早起源于德国，在十九世纪末期，德国虽然不是最发达的西方国家，但是德国的阶级矛盾较为激烈，而且刚刚统一的德国政府的行政力量较为集中强大，以及自由主义市场经济的思想相对薄弱这都促使不是其他资本主义国家，而是德国最早建立了社会保险立法。1883年，德国通过了疾病保险法案;1884年工伤事故保险法案经过第三场想议会提交，终于通过并于1985年生效;1889年年底，老年和残疾社会保险法案提交议会并被予以通过。三大社会保险法案的建立意味着社会保险制度在德国的正式建立，德国成为世界上第一个以立法为形式建立社会保险制度的国家。在社会保险政策规定中，医疗保险和老年与残疾保险的缴费主体的都是雇主和雇员，医疗保险雇主承担30%，雇主承担70%;老年与残疾保险雇主和雇员各承担一半的缴费责任，政府对这两项社会保险予以财政补贴，是三方资金来源的负担模式。与前两项相比，工伤事故保险的资金费用完全由雇主来承担，企业才是主要并且唯一的责任主体。德国社会保险制度建立之后，在随后的几十年快速发展，逐渐扩大了制度最初的覆盖人群，从参保人数，给付情况来看都有所提高。1985年疾病保险最初开始实施不久参保人数占总人数的比例为9.2%，到1910年，这一数据已经达到20.3%^[1]，提高了医疗保健水平，使新生婴儿死亡率下降，人口的预期寿命开始延长。随着工伤事故保险的实施，德国煤矿工人及矿业工人的死亡率明显下降。由于德国的最初老年与残疾保险制度对老年津贴的领取制定了比较高的资格条件，只有70岁才能领取老年津贴，老年与残疾保险制度在一定程度上改善了老年的生活状况，70岁以上在劳动力市场继续受雇的人群比重下降。

德国建立社会保险之后，西欧国家开始对纷纷提出建立社会保险制度的主张。英国与20世纪初即1908年，议会通过了养老金法案，养老保险制度在英国正式建立起来，这一时期的养老保险制度与济贫法治理贫困的观念不同，从预防老年贫困的角度实施积极的预防型措施，与德国养老保险一样，英国养老金的领取年龄为70岁，凡是接受救济的贫困者都不在养老保障对象范围之列，设置了较高的资格限制，不同的是，英国最初建立的养老保险制度是免费的，只要满足资格条件的规定，就可以领取养老保险金。到了1911年，英国议会批准通过了《国民保险法》，国民保险法涵盖了失业保险制度和健康保险制度，与养老保险免费性原则不同的是，失业保险和健康保险实行的是缴费型原则。自此，英国建立了以养老保险、失业保险以及健康保险三大保险制度为核心的社会保险体系。随后法国、瑞典分别从1910年、1913年开始养老金立法，实行缴费型的养老金制度，逐步推行其他的社会保险项目。芬兰、丹麦、挪威等西欧国家纷纷建立保险制度。与此同时，西方国家开始关注其他的福利立法，关于劳动保护、工作时间、工伤赔偿、最低工资以及儿童福利、教育、妇女保护等不同领域的福利，在不同国家的实践中纷纷体现出来，为日后福利国家模式在资本主义国家的普遍建立奠定了实践基础。