多元精英主义的政策问题建构观

达尔的《谁统治？》常常被认为是对多元主义民主的观察记录，达尔也因此而被归为多元主义的阵营。其实，达尔与多元主义的观点是有所不同的。达尔认为，并不是每个群体都能在美国政治过程中施加同等的影响，不同群体对决策的控制是不均衡分布的，个人或群体在政治表达上的“有效性”是不平等的。因此，“政府决策的制定并不是就某些基本政策事宜统一起来的多数人的庄严过程。它是对相对少的群体的安抚。即使在选举时这些群体加起来是一个数字上的多数，它也通常无助于把这个多数解释为不仅仅是一个算术表达式。”^[5]正是基于此，达尔提出了“多重少数人的统治”的概念，认为“一个政体的民主性质是由多重的集团或多重的少数人来保障的”。这些集团包括了几乎所有的强势利益集团联盟以及在政治上活跃的集团，它们与社会紧密相连，许多资源被作为有效的政治筹码而加以利用。

不过，达尔眼中的集团基本上是社会的精英集团。所以，被人们称作为民主理论家的达尔其实是一个精英民主主义者，他所发展出的是一种多元主义的精英民主理论。之所以既是精英民主又是多元主义，是因为达尔并不把精英看作为铁板一块，而是认为统治精英内部存在着众多的权力中心。这些权力中心由不同的利益集团组成，从而构成了一种多元政治。达尔说，“在一个世纪内，一个由具有凝聚力的领导者团体主导的政治系统已经让位于一个由许多不同阶层的领导者主导的系统，每个人都能以各自不同的方式将政治资源组合起来。”^[6]在《谁统治？》中，达尔所描述的是20世纪50年代美国的纽黑文市的政策议程设置，他从中看到的是不同的团体和政客结成了松散的联盟。正是这些联盟，几乎控制了纽黑文市的所有政策议题。但这些团体和政客都属于社会的精英，他们共同设置政策议题。达尔把这种现象看作是工业社会民主的常态，这就说明，在达尔的多元主义中其实只有精英的身影。在达尔的眼中，正是这些精英，才有资格参与到政策问题建构过程中来。

同达尔一样，林德布洛姆也致力于分析精英团体对政策问题建构的影响。在《政策制定过程》一书中，林德布洛姆着力描述了企业主管团体这样一个强势利益集团在政策问题建构中的作用。根据林德布洛姆的意见，“为了诱使企业主管履行职能，政府虽不必给他们提供所要求的一切，但却须提供能使其足以追求利润的各种条件。因此政策制定就被置于企业的特别控制之下：政府官员必须特别注意听取企业的意见；即使企业没有为其需要费尽口舌，也必须弄清楚它到底要什么；必须给经理们提供充分的支持以保证激励生产、就业和增长；而且在这样做的过程中必须使经理们拥有协商和实际参与政策制定的特殊权利。”^[7]

林德布洛姆的这一意见其实是要求赋予企业主管在政策制定中的特权地位，这无疑是在多元主义的名义下为利益集团辩护的做法。也许这是从民主理念出发而提出的主张，但我们也看到，如果转化为实践上的安排的话，其实是必然引发反民主的后果的。所以，多元主义民主理论无论是在一般意义上还是在政策问题建构的规划方面，都必然会走向神化利益集团功能的方向。虽然多元主义视野中的政策问题建构没有给中立的量化分析留下施展拳脚的空间，却在政治话语中和民主名义下过分地渲染了利益集团的功能，成为一种漠视公众的精英民主理论。由此看来，多元主义实际上是在政策问题建构中为强势利益集团代言的。

林德布洛姆是在利益集团活跃于美国政治舞台的条件下开展其学术研究活动的，他基于利益集团控制政策问题建构的事实而提出了渐进决策模型，认为政策问题建构应从利益集团的行动中得到解释，而不能等同于纯粹的政策分析。根据林德布洛姆的意见，“从某种意义上来说，如何提出问题需要选择能力或意志。在各种旨在提出与解决问题如解决上面列举的问题的方法中，并不存在对与不对这样的可供分析选择的方法。”^[8]决策是一个政治过程，因为政策问题“还包含着道德的因素。除非考虑任何社会冲突中的价值或利益，否则这些问题就不能得到全部解决。解决问题需要的与其说是分析，而不如说是政治”^[9]。这实际上是说，在政治过程中，政策问题是由人们之间的相互控制或行动的调适来确定的，从行动主体的相互作用中，往往更能准确地解释政策问题建构的发生。

在林德布洛姆看来，即使是普通的利益集团，也能通过游说、拉选票、专业知识分析等对政策问题建构过程施加影响。林德布洛姆甚至引用了一位州议员的话说：“他们能够研究各种问题，并能简明扼要地表述这些问题——而一般的议员或没有时间或不愿意这样做；如果没有院外活动人士的话，议员就可能对法案或问题一无所知。一个议员光是浏览就要花两个小时的议案，在一个专业院外活动人士那里十分钟就可以解释得一清二楚。”^[10]这样，利益集团通过影响国会议员的思想而以隐蔽的方式参与到了政策问题建构过程中。官僚、企业主管、知识精英和利益集团等政治和社会精英都处在一个互动的结构中，他们作为行动者，不需要关注整体的政策环境，只需要关注自己的偏好和利益不被其他利益集团或机构所遮挡或扭曲。正是在这些单个的决策者的相互调适中，形成了某种合力，使得政策问题建构朝着某一个方向发展。

在政治学的发展中，20世纪50、60年代是一个多元主义的时代，多元主义成了占主导地位的政治思潮。然而，从20世纪60年代后期开始，多元主义受到了越来越多的质疑。尽管此时的多元主义者已经抛弃了早期的利益集团理论家们所主张的政策就是利益集团利益综合的观点，但在一些重要问题上，多元主义却无法给出令人信服的答案。比如，政府是否应被视为独立的行为主体而非消极的利益综合者？政府机构能否避免民选官员的影响？利益集团能否平等地代表个体利益？不同的利益集团对政策过程是否具有同等的影响力？对于这些问题，多元主义感到力不从心，即使勉强作出了回答，也不被人们所接受。所以，多元主义逐渐衰落了。

在批判多元主义的学者中，特奥多雷·M.洛伊是一位具有代表性的人物。1969年，洛伊出版了《自由主义的终结》（The End o f Liber alism）一书，学术界认为这部著作实现了从多元主义向多元精英主义的转变。虽然达尔和林德布洛姆都拥有明显的多元精英主义色彩，但人们往往把他们归入到多元主义的行列中，而洛伊则被认为是一位从多元主义向多元精英主义过渡的人物。的确，洛伊成功地在多元主义与多元精英主义之间划出了一条界线。根据洛伊的看法，多元主义强调权力在各种社会团体之间的分配，显示出了“权力与控制无处不在”，因此，“它拒绝在政府与非政府机构的功能中进行自然区分的观念，这是正确的”。^[11]但是，“正是因为制定法律的部门太过松散，行政部门享有了大量的裁量权，因此，在法律制定的过程中，特定团体有机会涉入其中去干预法律规则的制定，并不惜以牺牲公共利益为代价来提升他们自己的利益。”^[12]也就是说，不同的利益集团所拥有的资源是不平等的，不同的利益集团是不可能平等地进入政策问题建构过程中的。每一个利益集团所代表的也都是特殊利益而不是公众的利益，更不会成为公共利益的代表。所以，利益集团控制的政策问题建构并不具有普遍的代表性和民主的合法性。可能是受到洛伊的影响，达尔在他1985年出版的《经济民主的前言》中修正了自己的部分观点，对利益集团的不均衡政治影响也给予了更多关注。

实际上，在多元主义理论盛行之时，谢茨施耐德就基于对美国政治现实的考察而提出了一些修正多元主义的想法。谢茨施耐德发现，美国的压力体制具有强烈的商业倾向，由上层阶级构成的压力集团具有选择性，那种认为压力体制代表整个共同体利益的观点只是现代利益集团理论所制造的神话。在谢茨施耐德看来，“多元主义天堂里的弊端是，天堂唱诗班的音调里充满了上层阶级口音。大约有90%的人与压力体制无缘。”^[13]压力体制只服务于少数人的利益，政治是这个社会上层阶级的游戏，根本就不存在代表广大公众利益的问题。对于拥有优势资源的利益集团，在出现了利益冲突时，总能通过数不胜数的机制抑制冲突。比如，不给另一些团体提供意愿表达的舞台，或者避免某一机构拥有插手某一事务的权力。这样，“整个立法制度中充满了控制爆炸性因素进入政府机制的手段。一切政治组织形式都倾向于发展某些冲突而抑制另一些冲突，因为组织本身就是对某种倾向性的动员。某些议题被组织化进入政治过程，而另一些议题则被排除在外。”^[14]

在“倾向性的动员”（biased motivation）的基础上，巴克拉克与巴拉兹集中考察了政策问题建构背后的权力运作，提出了“不决策”（nondecision）的概念。“不决策”是指“一种方法，通过这种方法也可以调整现存利益和特权分配的格局，对于一些需求，可以在其尚未发出声音时就使其窒息，或使其隐蔽起来，或在找到相关的决策舞台的有关途径之前将其消灭。即使以上这些做法都失败了，也可以在政策过程的实施阶段中使其荒废，将其摧毁”^[15]。在压力体制形成后，强势利益集团不仅不代表占社会绝大多数的公众的利益，而且在政策问题建构过程中试图杜绝公众的诉求，往往是通过决策使自身的利益得到实现，也往往是通过“不决策”而对公众的利益诉求进行排斥。尽管“不决策”的方式显得非常隐蔽，但在政策问题建构方面，却是一种非常有用的排斥技巧。

政策问题建构显然会因为所生产的政策类型的不同而有所不同，洛伊根据政策的社会效果或预期社会效果而把政策界定为三种类型：分配型、管制型和再分配型。^[16]这三种类型的政策是与不同的政治结构相联系的，参与其中的行动者不同，社会力量在其中发挥的作用也就不同。自然资源分配方面的议题受到个体和公司等行动者的关注，这些行动者之间不存在共同利益，但他们会互投赞成票以达成联盟；社会管制方面的议题会得到更多社会团体的关注，多元主义理论所看到的政策问题建构过程主要是这一方面的政策生产状况；再分配方面的议题往往受到社会精英的控制，多元精英主义的观点更适合于理解这一方面的政策问题建构。所以，对于不同类型的政策而言，政策问题建构权的分布是存在着很大差异的。所以，多元主义所假设的普遍化的团体参与和控制政策问题建构其实并不是普遍存在于所有政策类型中的。就洛伊作出这些区分来看，多元精英主义比多元主义对现实政治具有更强的解释力。也正是因为这一点，安德鲁斯·麦克法兰说，“到了70年代后期，反多元主义者洛伊已经取代了多元主义的代表人物达尔，成为政治学领域中最有影响的学者之一。”^[17]

奥尔森跳出了传统的将大集团等同于精英集团的观点罗网，从理性选择的角度分析了特殊利益集团对国家的控制，并以此来解释一个国家的兴盛或者衰败。在奥尔森看来，成本往往是由个体来承担的，但收益却是在集团内部平均分享的，从而出现了“搭便车”的现象。结果，越是大的集团，行动力也就越弱，而小集团则具有较强的动力去开展行动。“由于较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益，而大集团则通常做不到这一点，因此，社会中各集团之间的政治斗争的结局并不对称。”^[18]小集团通常具有较强的行动力去将自己的意愿转化为政策问题，而大集团必须通过“选择性激励”才能做到。因此，“不存在任何一个国家，所有具有共同利益的人都可以形成对等的组织，并通过广泛的讨价还价达成最优结果。”^[19]正是因为较小的利益集团会有着更为强烈的组建自己的政治游说团体去影响政策的动机，所以，它们的行为往往会对政策问题建构发挥更大的影响力，从而使生产出来的政策符合它们的利益。正是这种现象，构成了特殊利益集团控制国家政策的原因。