南海区社会管理中的体制创新

二、南海区社会管理中的体制创新

体制，从管理学角度来说，指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度，指的是有关组织形式的制度，限于上下之间有层级关系的国家机关、企事业单位。社会管理体制是一个较为宽泛的概念，它指的是所有应用公共权力保障社会各个层面在一定秩序下运行的社会设置的总称。基层社会管理体制的创新，是建构一种政府与社会双向互动，政府管理与社区自治协作共生、互为优化的新型基层管理体制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这种管理体制是对与传统计划经济体制相适应的社会管理体制的改革和创新。传统的社会管理体制建立在以行政化的单位制为主、街道-居委会制为辅的体制基础上，权力高度集中，实行单一的行政化管理。随着市场化和现代化的推进，社会流动性显著加快，社会活力明显增强，传统社会管理体制的弊端日益突出。为解决紧迫的社会发展问题，适应社会的新变化，南海区通过社区建设实验，转变社会管理理念，改进社会管理方式，不断提高社会管理水平，探索新型的基层社会管理体制。

（一）微观体制创新与宏观背景

基层管理体制是横跨微观区域社会内政府、市场与社会各个领域的结构性制度，它既构成宏观社会体制的基础，同时也是在宏观社会背景下的一种适应性的制度建构。但是，由于制度本身发展的滞后性效应，当整个社会的政治、经济与社会结构已经发生了巨大变迁之时，基层管理体制的僵滞和对基层社会治理的不适应愈来愈明显。但是，任何基层管理体制都是置于国家整体的宏观体制之下的。只有了解宏观体制背景，才能充分认识到基层管理体制创新的动因和目标。

1.传统基层社会管理体制

一个社会的管理体制，与其相应的经济体制有着紧密联系。传统的计划经济体制的形成是一个政府选择与经济体制自我强化互构的过程。在当时的社会经济环境下，政府选定了重工业优先的发展战略，相应地就形成扭曲价格的宏观政策环境、资源计划配置制度和无自主权的微观经营制度三位一体的传统经济体制。为了达成此种体制下社会经济生活的运作可能，必然要求一整套与经济体制相适应或者说是支撑经济体制运转的整个社会的管理体制。传统社会的基层管理体制是以单位制度为主体、以街-居制度为辅助，以管理的单向性、行政导向为主要特征，以管理范围和内容的全能性为核心的社会管理体制。

传统社会管理建构在单位制基础之上。从政治学的角度看，单位组织及其单位体制实质上是一种组织化的治理方式。传统社会管理中，国家及其各级代理机构在计划经济和单位体制的结合下，即对财产权与行政权的结合管理状态下，实现对整个社会的全面管制。这样，单位体制之下的基层管理，既不可能是纯粹的强制性命令方式，也不可能仅为利益交换方式，它是通过国家的权威组织实施的强制性行政管理与通过社会各类经济组织实施的利益交换性统治在单位体制的框架下结合而成的一种特殊的社会管理形态。国家通过单位管理社会，并覆盖着全社会。但是，即使是在单位体制最为完备的时期，社会中依然存在着无法纳入单位体制之中的社会成员。这也是国家之所以在街道设立街道办事处或街公所，并建立起居委会体系与其相适应，但同时随着政治意识和形势的发展不同而反复撤并重建的一个根本原因。

单位组织构成一种特殊的社会统治结构，有其自身的运作方式和内部机制，它集行政管理和福利生产于一身的特性，使得它与基层的纯行政管理组织基本上处于一种相互分离的状态。基层管理的权力资源绝大部分分散在单位内部，各单位，尤其是行政级别较高的单位，虽然隶属基层政权的辖区，但是其资源调配、权力来源、人事管理、工资和福利分配等都来自本系统的上级单位。这样，留给城市基层管理的社会空间狭小而混乱。在国家的主要政治控制目标都以单位制为中介的情况下，基层管理面对的是分割的基层社会权力格局，既无法有效整合地区社会资源，又难以解决一些区域性公共问题。随着社会的发展，特别是社会主义市场经济体制改革的深入推进，社会的群体状态和阶级、阶层结构发生重大变化，需要基层管理有更大作为时，大量的结构性问题便凸现出来。

2.基层社会管理体制创新的提出

单从政府的基层管理和社会整合来看，社会管理模式已十分完备。但是，它的代价是社会的僵化、发展创新的极度缺乏，以及政府背上日益沉重的包袱，整个社会陷入一种“僵滞”状态。改革开放以来中国社会结构发生了双重变化，传统体制内的制度化规则变化强化了人对单位的依附，传统体制外的变革则不断冲击着单位制在全社会的垄断和优势地位，后者表现出愈来愈强劲的势头。同时，单位外社会经济组织的发展、单位成员向单位之外的流出，以及单位在经济压力下整肃职能，再加上单位自身的改制、破产等，单位体制外社会群体出现并日益显示出更大的力量。就基层社会而言，单位制的逐步弱化和解体使得基层管理体制创新成为必然，其主要表现如下。第一，单位体制弱化使得单位的社会职能外溢。单位组织作为传统社会管理中的主体性组织，承担了大量行政性、社会性职能。市场经济改革，特别是企业改制，建立现代企业制度，企业将大量行政性和社会性职能回归政府和社会，从而集中精力着力于其专业职能的运作。在市场经济环境中，企业行政性、社会性职能推向社会是必然的选择。与此同时，社会并没有为承接这些职能做好准备，只能是想尽办法将矛盾依然压在单位内部，冀图用强化单位体制的做法来解决问题。第二，城市人口结构发生了巨大的变化。从城市人口构成来看，传统的以单位成员为主的状况发生了巨大的变化，个体私营企业和社会组织的发展使大量脱离单位的人群出现，单位成员在持续的改革中不断从单位组织中分化出来，人口老龄化形成大量的离退休职工群体。他们在持续的社会互动和关系构建中形成新的社会空间，超出了原有城市社会管理体制的框架。第三，居民的社区性公共需求日益增长。随着市场经济体制改革和单位制的逐步解体，社区居民的邻里关照和互助需求与社区共同利益表达需求不断增长。单位组织日益削弱和解体以及住房个人化、住宅高层化等使得影响到居民日常生活的社区公共利益需求越来越显著，但是其表达却缺乏合适的渠道，大量的社会矛盾和问题都积聚在基层社会，影响基层社会的稳定以及居民的社区满意度和归属感的形成。第四，政府机构改革与城市管理的任务加重。随着城市建设的步伐加快，城市的数量、规模、结构和功能都较之以前更为复杂，城市管理中的问题也越来越多，基层政府和街道办事处感受到越来越大的压力。

综上所述，传统的基层社会管理体制已经弊端重重。在市场经济日益发展和社会力量不断壮大的背景下，需要建立起以法律为准则，政府依法行政与社会有效自组织相结合，居民积极参与社区性公共问题的解决和公共服务的提供，各种权力在街区范围内合作共生、互助双赢并有效制约的新型城市社会整合画面。而这种要求，在原有的体制框架内实现的可能性极其微小，以基层管理体制创新为其本质的中国社区建设正是在这样的情境下走上历史舞台的。

（二）城市化：“村改居”的统筹城乡发展体制创新

1.城市化与社区管理

南海区“村改居”管理体制改革，实质上是农村社区向城市社区集聚和转化的过程，是农村社区城市化的过程，其中不仅包括了城市社区数量的增加、规模的扩大、城市人口在总人口中比重的增长，还包括公用设施、生活方式、价值观念等方面城市特征的形成、发展以及对周围农村地区的传播和影响。

从城市化动因分析来看，世界城市化有两种不同类型的模式——内生性城市化与外诱性城市化。内生性城市化一般出现在发展得较早的内生工业化国家，以工业城市化起步的条件变化为主。发达国家大都属于这一类型。外诱性城市化一般都出现在传统的农业社会或更落后的社会形态，这些社会形态的生产力水平极其落后，其城市化是从殖民时期开始的，是带有强烈殖民特征的城市化，是民族独立后，受到世界工业思想文化的冲击和发展律令的催动，实行外诱的工业化而出现的外诱性城市化，发展中国家的城市化大都属于这一类型。^[16]南海区城市化进程属于内生性城市化。

改革开放30多年来，南海区经过不断推进农村体制改革，调整农村生产关系，社会经济飞速发展。经济的先导性增长，引起了一系列的社会、文化观念的变革。南海农村社区由于在管理体制、公共投入、公共服务供给、管理用地、建设等方面与城市社区相去甚远，目前，城市和乡村之间在土地、人口、管理体制等方面仍存在诸多差异，南海农村城市化进程中引发的农村社会和文化观念的变革使“村改居”的管理体制改革成为一种必然。从经济发展角度来看，农村产业形态落后，升级转型的步伐受到村民眼光和招商能力的局限，难以引入好的项目；同时，在规划方面，农村现有的经济形态又难以与政府的环保、土地总规划相适应，成为农村社区发展的一大难题。从社会需求角度来说，农业生产者放弃农业生产活动转而成为产业工人，其生活方式和思想观念逐步城市化，其文化生活需求也随之达到城市化水平，但农村的户籍管理体制对其获得与城市居民相等的社会服务有诸多限制，农村居民需要得到一种社会身份上的认可。从社会管理角度来说，随着城市空间的拓展，越来越多的农村用地被纳入城市的发展范围，未被纳入城市的发展范围的用地形成了城中村。城中村身处城市之内，空间形态与周围环境形成强烈反差，内部功能缺失，社会治安问题频发，需要转换管理方式，以适应社会发展的需求。

2.“村改居”的制度设计

“村改居”的农村基本管理体制改革以南海区中心城区和各镇（街道）的城市规划区内的“城中村”，人均耕地面积低于全区人均三分之一（0.2亩）的、三分之二以上的村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的农村社区为对象。

“村改居”实施后，原村党组织、村委会过渡为社区党组织、社区居委会，用城市的管理模式去治理城市化了的原农村社区，农民也变为城市居民。在社区管理体制上，“村改居”后的社区居委会与集体经济组织分离，履行社区自治的功能；在社会事务上，如文明建设、市政环卫、治安、教育等方面，其管理主体、管理范围、投入渠道均保持不变；在社区经费来源上，南海区财政按照35万元/年的标准予以补贴，由各镇（街道）统筹（补贴期一定三年）；在社区干部配置上，社区“两委”班子职数原则上按原村“两委”班子职数保持不变；社区“两委”班子职数一般设5～7名，最多不超过9名，“村改居”的社区“两委”成员待遇保持不变，同时，区居委会根据工作需要可配置若干专职工作人员；社区党组织、社区居委会的领导班子可交叉任职，社区党组织书记、社区居委会班子成员不兼任原村集体经济组织管理层成员；在政策享受上，凡属“村改居”的原农村居民，按区深化农村管理体制改革相关规定享受就业与社会保险优惠政策；凡属“村改居”的社区“两委”成员，按原村“两委”成员参加社会养老保险的规定参加社会养老保险；原计划生育政策不变。

3.“村改居”的绩效分析

“村改居”的基层社区管理体制的创新，是城乡一体化的必然要求，是城乡公共服务均等化的重要路径。第一，管理体制的社区化。撤村建居不仅是村民自治管理在名称和管理区域上的转换，更为重要的是社区管理体制的转换，实行“村改居”后，原村组事务由社区居委会接管，实行城市化管理。第二，农村居民市民化。南海区农村居民市民化的进程是通过剥夺农民土地而使之成为工厂工人来实现的，区别于中国传统的农民主体理性选择的进城务工进程。南海区城市化进程中，农民身份上的转变滞后于其思想观念与行为模式上的转变。“村改居”的实行达成了社会身份和其思想意识与行为模式的一致性。第三，公共服务均等化。一方面，南海区以“同城生活，同城便利”为目标，不断加大道路、供水、供电、通信、垃圾与污水处理等建设力度，逐步形成覆盖城乡的公共服务设施网络体系。另一方面，“村改居”后，公共服务实行全覆盖，公共服务与管理费用从由区财政和“村改居”社区共同承担，逐步向由区财政完全承担转变；此外，原村民在社会身份上转为城市居民，在教育、就业、医疗、卫生、保险等各方面与城市居民享受同等待遇。与此同时，南海区还不断加大财政资金对社会事业发展的投入力度，提高公共服务共享水平。第四，社会保障一体化。在社会保障上，南海区建立了三大保障制度。首先，建立了城乡统一的居民基本医疗保险制度；其次，建立居民养老保险制度；最后，构建城乡统一的救助保障体系。

（三）社区自治的破题：“政经分离”的基层政经组织体制创新

南海区的农村综合体制改革一直走在全国前列。当前，南海区向农村体制深层矛盾开刀，瞄准南海农村中最棘手的“政经分离”难题，探索新时期下农村发展的路径。南海区将通过改革理清基层政经组织体制，经济组织负责村里的经济事务管理，村委会回归社区自治功能，承担社区服务的职责。与此同时，南海区加大区、镇两级财政的转移支付力度，减少社区股份合作经济组织负担，让利于民，并逐步将城市社区公共服务延伸至农村。

1.股份合作制与社区发展

1978年，党的十一届三中全会吹响了农村经济体制改革的号角，对农村经济政策作出了重大调整。南海农村集体经济乘改革的春风，迅速落实了以包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制。改革开放后，南海农村经济持续高速发展。改革开放头十年，工农业总产值就翻了三番，在1991年全国农村综合实力百强县中名列第四；1992年工农业总产值已突破60亿元，工农业之比为9∶1，农业劳力有70％已转向第二、三产业。

但是，随着市场经济和土地开发加快发展，新的矛盾也陆续出现。比如以家庭为单位的分散经营阻碍了农业的专业化、集约经营和适度规模经营的实现；土地综合开发与产权模糊的矛盾；农业发展滞后与第二、三产业发展较快的矛盾；土地价格与住宅价格相背离和分配不公，等等。原有的土地分散经营的家庭联产承包责任制，越来越阻碍经济的发展，也使得集中土地、明晰产权、试行股份合作制的呼声越来越高。南海的股份合作制改革，就是在这个背景下起步的。1992年，南海率先引入股份合作制，实行农村股份合作制，发展集体经济，建立多种形式的股份合作制。这种以土地为中心的农村股份合作制，达到了明晰产权、稳定承包、调整关系、改善管理、解决矛盾、合理分配、促进发展的目的，为南海农村经济再腾飞造就了一个良好的机制、良好的经济环境和社会环境。据统计，2010年村组两级集体资产总额为258.43亿元，其中经联社级为119.11亿元，经济社级为139.32亿元。2010年南海区村组两级集体经济收入达到62.66亿元，其中经联社达到26.70亿元，组级经济社达到35.96亿元。2010年村组两级可支配收入46.44亿元，其中经联社级17.14亿元，经济社级29.30亿元。^[17]

村集体经济组织是农村集体经济制度的主要组织形式，是在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的经济组织。依据《中华人民共和国农业法的规定》，集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。但在实际运行过程中，对集体经济组织行使管理权和处置权的，除了集体经济组织外，还有村民自治委员会。集体经济组织与村民自治委员会在职责权限上存在交叉重叠，由此引发了大量问题，阻碍了农村基层社区的管理和发展。

（1）集体经济组织的弱化和边缘化。《村委会组织法》规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境。据此，在村庄的实际管理运行过程中，南海区的村委会取代了村集体经济组织，村委会领导成员与集体经济组织领导成员交叉任职，行使集体资产的经营管理权利。集体经济组织的土地经营、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产管理经营权能被剥夺，由此农村集体经济组织在村庄中呈日趋弱化或边缘化的趋势。农村集体经济组织的边缘化和弱化带来了村庄围绕集体经济利益而展开的纷争。

首先，由村民资格和成员资格差异引发的纠纷。村民是在一定时期内居住在某一农村社区、并受社区组织领导的自然人，其权利主要体现为选举和参与公共事务的民主管理；而成员是农业合作化运动以来，尤其是人民公社之后一直延续下来的，其权利主要体现在依法承包经营集体土地，参与集体资产的民主管理与收益分配上。近年来，随着经济社会的快速发展，城乡、地区间的人口流动日益频繁，加上一些历史遗留问题，使股份界定和量化比较复杂，矛盾比较突出，特别是在户籍迁移、人户分离、生老病死、新添人口、离异返迁妇女、“出嫁女”权限等涉及身份界定的关键问题上，以及如何对集体资产分配权限进行量化和核算等方面，给基层社会稳定带来隐患。

其次，村委会代行集体经济组织之权，由村委会或村民会议决策本应由成员决定的事项，可能导致平调集体资产，侵害成员土地和其他财产权益，引发成员和村民之间的矛盾和冲突。

（2）社区自治组织的异化。长期以来，南海区的党组织、经济组织、自治组织“三驾马车”职能混合，职责不清，使得各类组织角色异化，职能错位，特别是社区自治组织，在政经混合体制下，社区自治功能为现实所遮蔽，村委会从社区服务的提供者异化为经济组织的管理者。社区自治组织——村（居）委会承担集体经济资产的经营管理职责，其工作重心全部放在集体资产的保值增值和集体经济成员的股份分红上，谋求集体和个人利益。村（居）委会作为村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，负责本居住社区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护治安的职责被弱化。此外，农村社区大多集中于城市开发建设的热点地区，村集体财产多，征地拆迁量大，补偿形式多样，在政经混合运行阶段，村“两委”掌握征地拆迁、住房安置、货币补偿等大量公共资源的裁量权，加剧了村“两委”选举的竞争，出现了贿选、拉选、逼选的状况，高素质的社区管理人员很难进入村“两委”，制约了村“两委”班子的优化调整。另一方面，社区自治组织为经济组织所绑架。目前，农村大多数的矛盾都是经济纠纷导致的。在政经混合情况下，不管当地的建设做得多好，只要有利益纠纷，问题都会被直接归咎于党组织和自治组织，极大地损害了其威信。

（3）外地人与本地人的隔离。《广东省村民委员会选举办法（修订）》规定村民委员会选举前，对户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民也应当进行登记，列入参加选举的村民名单。已在户籍所在地或者居住地登记参加村委会选举的公民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。在政经混合体制下，选举法修改赋予流动人口的民主政治权利，将带来权利的再分配。在南海农村，外来人口的数量远远超过本地人口，外来人口享有与本地人口一样的选举权，一旦当选，原有的集体经济的利益分配规则就面临被修改的可能，由此极可能派生本地人口与外来人口之间的矛盾，阻挡了外地人与南海人的融合，阻碍了城乡统筹的进程。

2.“政经分离”的制度设计

“政经分离”的目标是理顺基层农村管理体制，规范村（居）委会自治管理职能，提升村（居）委会的管治能力，构建“富民强区、幸福南海”。同时，“政经分离”既确保了今后农村股民的权益，又让农村管理的架构更加合理、更加科学。

“政经分离”在加强以村党组织为核心的村级组织建设的前提下，实行了“职能分开、资产分开、财务分开、机构分开、人员分开”五分开。按照南海区“政经分离”的改革设计，在组织职能方面，明晰了村（居）委会与经联社（经济社）的职责，实现了村（居）委会与经联社（经济社）的分离。具体而言，经联社（经济社）主要负责集体资产管理经营。具体而言，包括：制订本社经济发展目标和规划，合理开发利用当地资源；保护本社集体资产安全和完整，组织和实施集体资产的发包、出让、租赁等经营管理；发展新的集体经营项目，壮大集体经济，促进集体和成员收益不断增长，等等。村（居）委会回归其自治属性，其职责集中于社区管理和社区服务，如监督和支持社会组织的发展；开展多种形式的精神文明活动；反映社情民意，理性维护村（居）民的合法权益，等等。在资产上，经联社（经济社）是村（居）级集体资产经营管理的主体，是从事集体资产经营管理的经济实体，对包括土地在内的村集体资产进行经营。村（居）委会对经联社（经济社）的工作只能监督而不能干涉。在财务上，政府和经联社（经济社）共同为村（居）委会提供行政运作和公共服务开支；在领导任职安排上，村（居）委会领导成员与集体经济组织领导成员不得交叉任职。村（居）委会领导成员应当依法支持和监督本级集体经济组织的运作，但不得直接参与集体经济组织正常经济运作和经营管理活动。

3.“政经分离”的绩效分析

“政经分离”的一系列制度设计，达到了以下目的。第一，理顺了经济组织与社区自治组织间的关系。“政经分离”通过制度设计明晰了组织职能，理顺了经济组织与社区自治组织间的关系。第二，推进了农村集体经济的市场化。“政经分离”打碎旧的不明晰的管理框架，建立符合城市化发展要求、与市场接轨的管理架构，激活存量，为农村的发展松绑。此外，通过鼓励、支持、引导无土地资源的“城中村”、“园中村”的村组集体经济组织，对农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员，让村民“持币进城”，积极推进农村集体资产市场化。第三，让渡社区自治的空间。“政经分离”后，村委会的农村集体资产经营管理职能被剥离，社区服务功能凸显出来，村委会向单纯的村民自治组织转变，其所需的财政经费由公共财政和集体经济收益支付，其工作重心也由经济发展转向社区服务转移，为村民自治让渡了空间，为社区自治组织的发育成长提供了机会，为社区管理和服务搭建了主体平台，激活了基层自治组织的服务职能。

（四）基层治理架构的完善：“政社分离”的基层社区服务体制创新

1.“政社分离”的制度设计

“政经分离”后，集体经济组织在社区党组织的领导下依法依章开展经济活动，负责集体资产的经营管理，达到规定交易数额的集体资产纳入集体资产管理交易中心进行统一管理和交易，财务统一纳入集体财务监管中心进行监管。由此，南海区推动了“政社分离，服务优先”的社区体制改革，按照“管理有序、服务完善、精简高效”的原则，构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享的基层社区服务体制。

（1）强化党组织的领导核心地位。社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心，负责讨论和决定社区建设、管理及服务中的重要性和方向性事项，对基层群众自治组织和集体经济组织的人选推荐、述廉述职、绩效考评、联席会议召集主持、财务审批、集体资产监管等重大事项负总责。南海区社区党组织在引导和鼓励党员参加居住地社区党组织的党建活动，建立党员志愿者组织的同时，强化各类社会组织的管理和服务职责，引导各类社会组织增强社会服务能力，支持人民团体、社区居民参与社区社会管理和公共服务等活动。

（2）推进基层群众自治组织建设。基层群众自治组织在社区党组织的领导下依法开展基层群众民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等民主自治活动，办理社区自治事务，协助行政事务，反映社情民意。南海区积极推进社区事务联席会和社区事务理事会“两会”议事机制，广泛吸纳社区内知名人士、企事业单位代表等共同参与社区公共事务的协商、决策。人大代表、政协委员要广泛收集社区居民的意见和建议，积极发挥参政、议政作用。同时，按照共建共享、互惠互利的原则，充分调动社会单位、社会组织参与社区建设。

（3）科学合理设置社区服务中心。社区服务中心是政府在社区构筑的便民服务平台，也是政府公共服务向社区延伸的重要方式，在社区党组织领导下，承办政府各工作部门委托的人口户籍、社会治安、流动人口和出租屋综合管理服务、市场安全监管、维稳综治、城管建设、国土规划、计划生育、环境卫生、民政救济、征兵优抚、劳动就业、社会保险、文体科教、法制宣传、工会组织、共青团、妇儿维权以及政府交办的其他工作，确保城乡社区公共服务均等化。按照便于服务、便于管理、便于自治的原则，综合地域性、认同感等因素，南海区科学合理设置社区服务中心。社区服务中心采取“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”等模式设置。社区服务中心按照“统一服务标识、统一项目设置、统一运行流程、统一服务规范、统一资源整合”的“五统一”原则，实施社区服务中心标准化建设工程。在社区服务中心标识系统的设计上，突出政府公信力与品牌服务理念，实现内容与形象的和谐统一，强化人们对社区服务的认知，彰显“关爱、孝德、树本、至善”的社区核心价值观；在项目设置上，从村（居）民的服务需求出发，统一设置代理代办、公益服务、便民服务等项目；在运行流程上，协调和理顺镇（街道）行政服务中心和社区服务中心之间的工作关系，使机构和业务的上下衔接更加顺畅高效；在服务规范上，社区服务中心按项目管理制、代理代办制、事项公开制、服务承诺制、流程监管制进行统一规范，实现被动服务向主动服务、单一服务向全面服务转变；在资源整合上，统筹整合社区服务中心与村（居）综治中心、流管服务站、城管工作站及社区警务室等场室建设，实现“资源共享、管理有序、以人为本、服务为先”。

（4）培育发展社会组织。社会组织是依法参与社会管理和服务的民间团体。在坚持党委领导、政府主导的基础上，要充分发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，形成社会管理的合力。南海区通过降低门槛、简化程序，搭建孵化培育平台，设立扶持社会组织发展专项资金，扶植一批公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。同时，探索实行社会组织备案制和重大活动申报、评估、监管制度，形成民主自律与社会监督相结合的社区社会组织运行模式。此外，南海区还建立社会服务购买机制，出台政府购买服务相关政策。按照城乡统筹、政府“团购”的要求，编制政府购买服务年度目录表，纳入财政预算和政府采购范围。同时引导和鼓励公共服务社会化、专业化、市场化运作，吸引民间资本和社会力量投资或捐助。

2.“政社分离”的绩效分析

（1）强化制度建设，形成多元治理格局。南海区按照“政社分离，服务优先”的原则，通过“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”的方式设置社区服务中心，承接政府职能部门进社区的工作，回归居委会的自治功能，逐渐形成了政府职能部门、街道办事处、社区组织、市场组织、社区居民等多中心治理格局。

（2）明确功能定位，形成“参与式”治理理念。一是明确职能部门及街道功能，主动承接应有职责。二是明确社区居委会的职责，回归其自治属性，使各社区逐渐适应“政社分离”、“政经分离”后的社区治理新模式，将工作重心放在组织社区居民开展自治及提供社区服务活动上。三是明确社区居民的主体地位，逐步实现居民对社区自我定位的转变，使社区居民产生社区主人翁意识。

（3）明晰基层组织的关系，夯实了社区管理的基础。南海区全面理顺基层组织关系，明确各自职能，规范各组织的管理，同时按照“管理有序、服务完善、精简高效”的原则，全面构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享基层管理新机制，夯实了社区管理的基础。

（4）社会组织管理日趋完善，加快了公民社会培育。培育和完善行业协会、商会、民办公益机构等非营利性社会组织，鼓励社会资本参与社会建设。加快公共服务市场化步伐，扩大政府购买服务范围。加强公民的道德、国防等素质教育，发挥工会、青联、妇联等群团组织的桥梁纽带作用，提高城乡社区自治水平，形成社会管理和服务的新合力。