南海社会管理创新的框架与平台

三、统筹城乡：南海社会管理创新的框架与平台

继2006年国家提出社会建设的奋进目标之后，如何推进社会秩序的良性运行成为当前中国社会面临的紧迫现实；而由此演化出来的社会管理，也随即成为我们追求有活力秩序的一种客观现实。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，强调“如何不断提高社会管理科学化水平”的命题，掀起了全国各地基层治理秩序不断创新的高潮。而南海区在落实“社会管理科学化”的命题^[27]时，注重从统筹城乡的基本理念、制度设计出发，实践和发展出属于自己的地方性特色。

（一）南海区社会管理创新的制度设计核心

当谈到“社会管理”这个概念时，不论是学界还是政界都存在着以下几种不同的意见和观点。首先就是社会秩序说。他们主张社会管理就是对社会秩序的一种维护或再造，注重从终极目的论的视角来看待社会管理的功能。^[28]如果将这种观点再激进地往前引申的话，那么很可能就成为当前法学界界定的“危害社会管理秩序罪”。其次就是社会结构说。他们注重从社会结构如人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构、组织结构和社会阶层结构等的构成^[29]出发，着手于社会结构与经济结构的同步、协调发展。再次就是过程、活动说。这种观点认为社会管理实际上就是管理主体运用相应的社会规范体系，对社会不同领域进行服务、协调、组织、监控的过程和活动，以它为载体去实现相应的目的。社会管理的过程和活动随着时段目的而变化。^[30]最后就是体制说。他们在强调社会管理是一种过程的同时，注重从社会的体制创新为突破口实现社会秩序的管理^[31]。以上对社会管理概念存在的争议也实际上牵扯到对它的性质、手段、方式以及目的四个方面的认识。而在我们的现实社会管理实践中，不同的行动者也正是不断地从以上四个方面在努力和创新。

具体地说，将社会管理视为一种过程和活动是对它属性的本质认识。而通过什么样的手段或者说选择什么样的方式去从事这种活动，是社会管理的现实情境制约和条件规范使然。正如帕森斯在分析单元行动时所强调的那样，情境由两个部分组成。^[32]能够被我们控制的可以作为行动的手段，不能被我们控制的则作为行动的条件。但在现实生活中，虽然社会管理的主体还受制于我们传统的习俗、思想观念、惯常行为等规范性因素的限定，但这并不排除社会管理的目标性取向，即追求我们共同筑造的美好社会秩序。

因此，在以上几种关于社会管理认识的观点里，它们选择从不同的方式和手段去实现这项实践行动的目标。但相对于广大基层工作人员来说，他们对“社会管理”的深刻认识和体会也就是如何去维护好辖区内的地方秩序，从而将更多的注意力转移到“如何去做”的策略问题上。在具体的实践活动中，每一个地方都拥有属于自己的实践探索。南海区的社会管理，建立在以“城乡统筹”为制度设计核心，以缩减城乡差别化去提供相应的社会管理服务，也是拥有一定的历史渊源和现实基础的。

第一，城乡相对分割是人为工程的社会发展结果，但城乡统筹也是人类社会发展的必然。其实在工业文明奠定以前，整个人类的生活都基本上是依赖着乡村提供的基本生活必需品而运转，从而形成几个世纪的漫长农业文明时代。对乡村日常生产的物质性依赖，也体现在中国过去的官僚王朝里。首先，历代帝王在立春之后都会率百官出宫，亲自到他的“一亩三分地”耕地松土，以示重农劝稼，祈盼丰年。皇帝的“三推三返”春耕也叫做“亲耕”，随后各地方官僚也会亲自示范春耕仪式，借以象征整个国家体系对乡村日常生产的重视。其次，古代王朝也会通过一些文化、习俗、规范来培养整个社会底层的节俭化意识，从而为王朝顶层的少数人享乐提供稳定的消费来源。因此，过去的官僚王朝并没有形成实质性的乡村与城市分割现象。即使它们拥有城市对乡村的剥夺，大多数城市也是与乡村捆绑在一起的，并不存在能离开自然乡村的独立城市。

现代城乡之间的分割，起源于工业文明中的生产力发展。正如马克思所指出的，一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。^[33]工业文明中的技术引进以及生活必需品的机械化生产，转变了传统城市依赖乡村的生存逻辑。单位产品资本的投入不断缩减以及生产规模的不断扩大，挤压着以往分散性的小农经济生存空间，从而迫使乡村不断地被吞噬或者终结^[34]，形成现代化时期城市对乡村的主宰格局。在工业化、城市化的推动下，工业文明正式步入城市对乡村的正常侵占轨迹。但这并不是说城乡之间的分割就是一种长期存在的现象，它们也可以在历史发展的潮流中实现弥合。恩格斯于1847年就断言，城市和乡村的对立可以逐渐走向消失。但需要我们去做的就是结合各自的发展优势，破除制约城乡差别的畸形分工，实现城乡之间的融合^[35]。而南海区的历史发展事实也明确地告诉我们：以往盲目地追求GDP的时代，已经成为旧式现代性的人为工程设计历史；城市对农村的全面剥夺必须被新型现代性的城乡统筹所替代，城市与乡村的和谐共变才是现代社会发展的成长点。

第二，城乡相对分割是经济发展的未预期性后果，但城乡统筹是经济发展的必然结果。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中就写道：社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。^[36]其实，马克思的这段话已经给我们深刻地揭示出以往南海区的经济发展史。新中国成立初期的南海区，也复制了国家在计划经济时代所设置的单位制、户籍制和身份制三项基本社会制度管控机制。它通过严格控制绝大部分资源的分配及运作方式，自上而下地管理和限定社会成员的行为和行动。^[37]当时城市对农村的无情剥夺以及农村对城市的无偿支持，已经融汇在国家的各项政策大运动激情里，从而产生了经济发展的畸形时代。经济发展的本来用意在于调和城乡之间的差距，在那一时期却反而成为城乡差距的背后推手，它逐渐地与国家的制度设计背道而驰。

虽然改革开放以来的政策纠偏，在一定程度上缓和了城乡之间的矛盾冲突，但在注重“效率优先”的经济发展模式里，以往城市所积累的乡村基础已经转化为巨大的生产力，远远地将乡村甩在起跑线之外，形成了经济发展格局中城乡相对分割的未预期性后果。虽然20世纪八九十年代提倡的乡村企业发展改革，为乡村经济的勃发注入了活力，但潜移默化的制度性框架仍难以一时改变这种定式的发展困境。从而，生产力的再次释放以及经济基础的再次稳固，需要建立在一定的社会经济基础之上，同时也需要相应的上层建筑来进行匹配。南海区在经济发展达到一定程度时，具备了调整上层建筑的经济基础条件。它将“统筹城乡”作为社会管理的核心，与整个南海区的经济社会发展规律相吻合。

第三，城乡相对分割是一种制度设计与经济发展的矛盾产物，但社会成员的生存底线和国家责任的道义真理，仍需要我们去共同关注城乡之间的融合。每个人生来不仅需要平等地履行对国家的义务，同时还应平等地享受国家提供的制度性福利。虽然城乡相对分割是一种人为工程设计与经济发展的未预期性矛盾体，但那并不能成为我们享受基本的公民生存福利以及国家遵守道义保护责任的借口。作为个体存在的社会成员与作为个体监护人的国家，它们是相互依存的综合体，只有遵守相互之间的道义真理，即个体在国家里有基本的生存权利以及相应的义务，国家对个体拥有监护性的权利与保护责任，社会学探讨的经典命题“社会秩序”才会成为可能。南海区的社会管理将“统筹城乡”作为制度设计的核心，也就是从这种国家与社会成员的道义真理的角度去回应时代的挑战。

总之，“统筹城乡”的策略并非南海区的制度首创，它是历史阶段中的社会、经济发展到一定阶段的必然结果。但与以往制度改革或转型不同的就是，南海区是建立在地区经济发展到一定的物质基础上而实行的统筹“城乡策略”，它作为社会管理创新的核心，与整个地区的时段性发展现实相吻合。

（二）南海区社会管理创新的具体制度实践

虽然南海区将“统筹城乡”作为社会管理制度设计的核心，但在具体实践中，社会管理创新不仅需要拥有制度性的基本框架，还需要一些基础性的具体操作实践。从整个南海社会管理创新的经验来看，它大致囊括这几方面的努力，即农村的“村改居”工程、农村自治组织与集体经济组织分离、农村集体资产交易平台、农村财务监管、农村就业与社会保障、城市更新计划和建立“社工＋义工”社会服务体系等内容。^[38]这项制度的具体实践大致可浓缩为以下三个方面。

第一，优化城乡社会管理主体，实现城乡体制同一化和治理主体多样化。在关于社会管理的主体认识问题上，当前比较公认的三分主体为政府组织、市场组织和社会组织，或者也可以说是政府组织和非政府组织两大块。从而不同的社会管理主体，也就延伸出不同的主体治理方式：一种就是自上而下的公共权力；另外就是一种自下而上的底层权力。通过大部制改革的完成和正在进行的“村改居”工程，南海区自上而下的公共权力主体基本实现了架构的大致统一。大部制改革优化了先前的区党政机构，让政府组织的设置简洁化；而“村改居”工程使原来的两套治理主体（社区居委会和农村村委会）实现了同一化。南海采取村庄村委会向社区居委会转型，并不意味着传统的村庄管理主体身份被重新置换，大多数事务仍然由原来的村委会成员继续负责。同时，南海区的每个村庄都相应地引进社工组织，并配置了相应的社工服务人员，弥补了先前农村社会组织服务主体的缺位现象。另外，它在“村改居”的过程中采取基层“政治和经济职能权力相分离”的方式，成立相应的经联社和经济社，使以往模糊的村庄经济组织主体拥有了正式、合法的市场经济法人地位。正是通过这种制度化的设计，南海区的社会管理主体基本上形成了复合治理的三大主体格局。他们在统一的制度安排下，适时地调整对区域性事务的治理。

第二，统筹城乡的公共服务，实现城乡服务的无差别化和均等化。南海区在广大农村向社区转型的过程中，采取“一村一社区”的转变模式，使各级政府和社会的公共服务都能出现在城乡社区的日常生活圈里。从2009年开始，南海区持续投入近6亿元的财政投入，采取“以奖代补”的方式为相应村居、镇街提供建设资金。目前辖区内的224个村，基本上建立起社区服务中心、社区活动中心、社区综治中心以及社工工作站、社区警务室、图书室、星光老人之家等设施，初步形成“区—镇街—村居”三位一体的行政服务体系^[39]。通过农村的社区工程建设，南海将以下三类服务延伸到村民的身边：医疗卫生、社会福利、文化教育等公共服务；青少年教育、长者支援、困难家庭帮扶等志愿服务；农资超市、便民超市等市场化便民服务。至此，南海整个城乡社区服务项目包揽了行政服务、法律维权、商业购物、婚育保健、家政服务、文化教育等六大系列，初步建立起公益性和社会化的服务相结合的服务体系。

第三，建立矛盾调解机制，实现城乡居民利益需求合法化和诉求方式正规化。任何一次改革都伴随着利益格局的重新调整，从而会出现不同地位群体的差异化诉求。因此，如何在正当改革的基础上形成良好的社会秩序，成为当前改革的瓶颈。在改革的过程中，“体制性俘获”现象也正在成为南海区当前改革时刻警惕的问题。这种“体制性俘获”通过改革的权力倾斜、政策倾斜及制度倾斜使广大底层的权益不断受到侵蚀，从而造成矛盾的聚集点、爆发点。^[40]尤其是最近几年的“出嫁女”上访问题，俨然成为南海区社会矛盾纠纷的标识性事件^[41]。从而，如何有效地寻找到一些化解社会矛盾的机制，也成为南海区社会管理范畴下城乡统筹的工作重点。2009年广东省提出的“区镇街综治信访维稳中心”构想，成为首批试点的南海区基本实现了全覆盖，它整合了地方政法、综治、维稳、信访和相关职能部门的资源，目的就是使基层90％以上的“小事不出村（社区），大事不出镇（街道），矛盾不上交”。通过“扇形”调解流程图^[42]，按照矛盾纠纷的不同类型、层次、等级、调解程度等采取对应的“六步工作法”，即现场调解、分流调解、职能部门调解、综治办主任牵头联合调解、综治委主任牵头联合调解、仲裁或诉讼过程调解。“扇形”调解平台使人民调解、行政调解、司法调解三种基本方式得到了有机复合，并规范化了基层化解矛盾的步骤和程序，实现群众诉求的“一条龙”服务。

南海区通过以上三种基本的制度化设计，形成了新时期基层社会管理内涵与外延的相统一。它在将以往治理城市的方式以及提供的公共服务同等地复制在农村社区制度设计的过程中，实现了城乡社会管理形式上的一体化，间接性地推动了农村社区的城市化进程。因此，在日常的具体实践操作中，它还需要不断地完善这些制度性设计，从日常生活的视角去推进整个南海区的城乡一体化发展。

（三）南海区社会管理创新的制度理念与实践本质

每一种制度或政策的设计，除了涉及它们的一些结构性背景因素之外，还会涉及制度或政策设计本身的存在意义。也就是说，设计者为什么会制定这些制度或政策？这些制度或政策所隐藏的理念是什么？其实，每一项制度或政策的出台都可以看成是设计者所从事的行动结果，因为这些制度或政策都被“赋予了指向他人的主观意义”。^[43]这些行动的结果，也可以从韦伯的两种解释路径进行阐释，即因果性说明和解释性理解。因果性说明就是指这些政策缘何产生，而解释性理解就是指这些政策所隐藏的理念或本身意义是什么。南海区的社会管理制度设计以及具体实践，我们已在前文的叙述中进行了相应的因果性说明。实际上，这些制度设计的背后还涉及它的一些基本理念与实践本质。在南海区的社会管理创新制度实践中，它大体上涵盖着以下这几种基本的理念。

第一，南海区的社会管理制度或政策创新的目的就在于追求一种良好的社会发展秩序，从而如何去营造一个良好的社会发展秩序成为社会管理的终极追求。社会发展秩序大致分为三种：社会的良性运行、社会的中性运行和社会的恶性运行^[44]。同时伴随着这几种社会发展秩序的运行状态也存在着对应的三种发展方式，即协调发展、模糊发展和畸形发展。自改革开放以来，南海区在不断地推进制度或政策改革的尝试道路中，荣获了中国改革的“试验场”称号。虽然我们可以在历史的潮流里过滤掉它所实施的具体推动社会、经济发展的策略，但仍无法掩饰这些“组合拳式”改革背后的真实意义，即确保地方性经济、政治、社会的良性运行和协调发展，创造一个包容性的社会发展环境。

第二，南海区社会管理的制度或政策创新，隐藏着对正义社会的追求。正义的社会也称之为公正的社会，在我们的常规思维里，它由两条基本的规则组成，即平等与公平。如果平等与公平的理念贯彻在各项制度或政策的改革措施里，那么它离公正社会也就不远了。中国20世纪中期的历史实践经验告诉我们，制度或政策的制定偏向于它们两者中的任何一端，都容易使社会前进的步伐停滞。过于强调平等，容易走向“大公社”时代；而过于强调公平，则容易忽视对弱者的人文关怀，出现极端的两极分化。因此一个正常社会的运转，既需要我们的制度或政策去关注整个社会的平等，也需要我们的制度或政策去重视整个社会的公平。而在现实的生活中，我们在处理两难兼顾事实的过程中，实际上也触及了公正社会的第三条规则，即社会调剂规则。它同社会平等原则以及社会公平原则一起构成了现代社会公正基本规则体系。社会调剂规则就在于在社会平等与社会公平原则没有照顾到的地方，进行相应的必要调整，使广大社会成员普遍地不断得到由发展所带来的收益，进而使社会质量不断得到提升。^[45]

第三，南海区所推行的社会管理制度或政策创新，也暗含着“共建与共享”的理念。南海区在20世纪末和21世纪初期的地方性经济建设发展过程中，取得了巨大的成就。经济指标数据不断攀升的同时，社会的贫富差距也日渐扩大。但它没有通过一种有效的方式，使整个社会发展的成果让更多的人分享。因此，经济的发展与社会成员的分享成为当前南海区发展的难题。党的十七大报告中的“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，为南海区的未来发展指明了方向，即和谐、富裕、充实和美好的社会需要社会成员去携手共同打造方能实现。营造“共建与共享”的建设氛围，成为现代地区性发展的时代需要。南海区在反思以往的建设路径时，提出一系列制度或政策变革，如“村改居”工程、“社工＋义工”、分红的股权配置等，实际上就是从“共建与共享”的理念出发，去合理地引导、规范和调控社会成员的利益取向，培养他们正确的享受价值观。

有序的社会秩序、公正的社会结构以及“共建与共享”的建设氛围，成为南海区在社会管理过程中所实践的制度或政策理念。其实，社会管理还涉及管理的方式以及制度改革的时效性等问题，但这些基本上都是这三种理念的变体，它们殊途同归于社会管理的方式以及最终目的追求上。在这里，我们还可以看到任何制度或政策变革，都围绕着社会学的核心命题之一——社会资源和社会机会的合理配置和分配^[46]——而展开，从而社会资源和社会机会构成了现代社会制度或变革的实质。南海区在社会管理过程中涉及的制度设计、制度理念、具体实践，所处理的根本问题就是社会资源与社会机会的分配或再分配问题，其中的再分配就是指在原有的分配模式中所进行的修正。因此，社会资源与社会机会构成了社会管理创新的实践本质，而制度理念则成为社会管理在具体展开过程中的灵魂。