资本账户监管

(六)资本账户监管

资本账户开放对一个特定的经济体来说具有一定的内生性，不同类型资本账户开放与经济体的金融发展程度及金融监管水平高度相关，开放时点的不合适就有可能带来严重的金融风险，甚至引发危机。开放资本账户也会带来更大的风险。

(1)国际收支平衡的风险。资本账户开放后意味着不能再靠外汇管制和贸易管制来维持国际收支平衡，这就给国际收支平衡增加了难度。①在资本账户开放后，短期内资本流入会突然增加，这将引起国际收支顺差或顺差的加大；从长期看，如果资本流入持续增加，则存在必然的经常账户逆差或逆差增大的风险。②资本账户开放还将对资本流入结构产生影响，使得间接投资、短期资本和私人资本所占的比重将大大增加，债务偿还的风险也将增大。③资本账户开放后，国际收支调节难以达到预期的效果。一方面，时滞的延长削弱了调节效果。另一方面，资本流动的逆向运作加剧了国际收支的不平衡，使政府的意图难以实现。

(2)产生通货膨胀压力的风险。在资本账户开放条件下，国外通货膨胀可以通过国际收支顺差引起的国际资本流入传递到国内。具体地说，国外货币量增长后，本国国际收支通常会出现顺差，从而引起储备增长，国内基础货币的国外资产存量也相应增加。这时，如果中央银行不采取冲销政策，国内货币供应量就会上升，最终造成国内总需求扩大，引起通货膨胀压力。由于外汇市场和资本市场的调整快于商品市场的调整，资本账户开放会使国际资本流动在传递通货膨胀方面产生更大作用。这还是仅在经常账户开放的情况下发生的，资本账户开放后，如果国内利率水平高于国外利率，资本的流入将是迅速而大规模的，引发通货膨胀的渠道将会增多，通货膨胀也将变得难以控制。

(3)加重金融业不稳定性的风险。我国的金融体系是以银行为主导的，资本账户的开放带来的大规模的资本流入，无论这些流入资本是采取银行贷款还是证券投资、直接投资的形式，其中大部分都会直接或间接地进入银行体系，引起银行可贷资金的增加。由于我国银行的整体经营管理水平不高，对风险的控制能力不足，有可能引起不良贷款的恶性膨胀。一旦经济波动或银行自身某一环节出了问题，银行就会面临资不抵债，濒临破产的风险。同时，由于金融领域的对外开放，越来越多的外国金融机构参与国内竞争，国内金融机构由于资金实力、技术水平、服务经验、管理制度的劣势而无法与外国金融机构抗争，致使国内银行优质客户流失，市场份额下降，从而盈利能力、资产质量和竞争力也相应下降，出现亏损和倒闭。此外，由于国外金融机构更多的加入和新型金融工具的增多，使央行面临金融监管难度加大的风险。

(4)影响汇率稳定性及货币政策独立性的风险。在资本账户开放条件下，当宏观经济政策协调导致汇率与其他宏观经济变量运动不一致时，汇率变动的刚性容易招致投机性冲击。因为资本账户开放后，短时间内发生的大规模资本流动，势必对人民币汇率的稳定造成冲击。如果央行通过大量的市场干预去实现人民币汇率基本不变的目标，那么会使货币供应量过分受制于外部因素，国内通货膨胀压力增大，货币政策的独立性受到影响。

资本账户开放对金融市场稳定性存在影响。第一，资本输入国金融市场受到工业国家金融市场波动的溢出影响。在市场稳定发展时期，资本流入国金融市场波动接受主要工业国的正向传导，二者波动同步；在市场波动显著时，存在着恐慌心理，二者波动出现背离，甚至呈反向联系。第二，新兴国家之间的关联影响和交叉感染影响增大。由于新兴市场国家宏观经济环境具有一定的相似性，外资流入周期及结构基本相同，因此，其金融市场表现具有很强的同步性。第三，资本账户开放环境下，由于机构投资者在全球资本流动中发挥主导作用，而其行为特征表现出很强的“羊群效应”，其对新兴市场的进入和撤出也具有“一窝蜂”的特点，从另一个角度加强了新兴市场表现之间的同步性。这种同步性在金融危机时期表现为危机传染的“多米诺骨牌”效应或“龙舌兰酒”效应。

资本账户开放，最令其担忧的是国际资本流动对国内金融市场的冲击，加大金融风险，给国内金融体系安全和稳定带来很大困难。反思改革开放以来我国金融监管走过的历程，金融监管是以行政手段管理和控制为主的外部强压模式，由于受人为的影响很大，往往监管滞后于市场化改革的实践，监管力度的“度”很难把握好，要么监管过“严”，压制了竞争，使金融业创新意识淡薄，竞争力低下，要么违法违规金融活动有机可乘，造成金融秩序混乱。转变金融监管模式是势在必行，强化金融风险管理将是新模式的核心，以风险管理为核心的监管模式应以机制建设为主、行政控制为辅。金融监管在法律、制度和政策的制定上施以必要的监管，外部行政控制不应是监管的主旋律，而主要任务是激励金融机构强化内部风险管理，建立科学系统的风险评估和资本管理制度，同时激发市场约束机制的作用，监管当局则要经常审查金融机构内部风险管理程序的设计和执行情况，并为充分发挥市场约束机制斩棘开道，服务于金融机构内部风险管理和市场约束机制的发挥。

建立对资本流入和流出的约束或缓冲机制。资本账户开放后，资本外逃是一个棘手的问题，一旦国内金融和经济出现不利于资本的迹象，大量资本外逃在所难免，尤其是短期资本，速度之快、数量之大，使资本流出防不胜防，“落井下石”的影响更加重了资本流出，甚至危机。可以考虑在制度创新上如何提高短期资本流出的成本、提高流入的短期资本进行大规模投机的交易成本、如何控制对外债的需求等。此外，通过金融监管模式转化，如加强银行内部风险管理，借助外汇市场、资本市场的不断完善和规范，如何发挥市场约束机制等都是应该考虑的。

专栏5-2

欧盟金融监管分析

1. 欧盟一级的金融监管

当前在欧盟层面上并不存在一个完全统一的金融监管机构，因此，所谓欧盟一级的金融监管实际上包括两方面的内容：一方面是在欧盟范围内强化成员国有关金融监管部门之间的密切协调与合作，另一方面则通过逐步建立和完善区域金融监管体制来进一步提高欧盟的金融监管效率。具体来讲有以下几个方面：

(1)欧盟以颁布各项指令和发表金融报告的方式来加强区域金融监管。

(2)欧洲中央银行对欧元区的审慎金融监管。中央银行并不是欧盟的一个金融监管机构，不直接负责欧盟一级的金融监管活动，其主要职能是制定欧元区的单一货币政策，以保证欧元区的物价稳定。它在金融监管领域的任务主要是督促有关金融监管当局加强对金融市场的监督，并协调欧盟内部金融监管当局同中央银行之间的合作与交流。欧洲中央银行参与金融监管的一个重要机构是1998年成立的银行监管委员会。该委员会隶属欧洲中央银行，成员包括成员国中央银行、银行监管当局以及欧洲中央银行的高级代表，欧盟委员会和联络小组主席则作为观察员参与其中。银行监管委员会的职责是协助欧洲中央银行审查监管和金融稳定领域有关法令的执行，强化中央银行与欧盟各个监管机构之间的相互关系。

(3)通过建立专门的监管委员会来加强金融监管的多变协调与合作。目前，欧盟已经建立了许多金融监管委员会，负责对包括银行信贷机构、证券市场和保险业在内的各类金融部门的监管。

在银行信贷机构监管方面的委员会包括银行业咨询委员会和联络小组。咨询委员会成员包括成员国的财政部长、银行监管当局、中央银行以及欧盟委员会的高级代表。联络小组主要由成员国监管当局的中层管理代表组成。

证券领域的多边监管委员会包括欧洲证券监管委员会和欧洲证券委员会。欧洲证券监管委员会成员包括各成员国证券主管当局的高层代表，每年定期召开会议，主席由成员国轮流担任，是一个独立的咨询机构，其任务在于准备技术执行措施并通过增强监管合作，确保法规在证券领域里的统一和及时地执行。欧洲证券委员会是专门的部门监管委员会，成员包括成员国财政部和欧盟委员会高层代表。该委员会每年定期召开会议，主要职责是向欧盟委员会提出关于证券监管的政策性建议，并可经由共同决策程序获得对市场的监管执行权。

在保险行业方面的监管委员会主要有保险监管者委员会和保险委员会。保险监管者委员会成员包括成员国保险监管当局的代表，并且每年召开2次会议，主席由成员国轮流担任。保险委员会成员包括成员国财政经济事务部门、监管当局和欧盟委员会的高级代表。

此外，欧盟还成立了两个跨部门的监管协调机构：跨部门监管者圆桌会议和混合技术小组。跨部门监管者圆桌会议由银行监管委员会、联络小组、欧洲证券委员会、欧洲证券监管委员会、保险委员会和保险监管者委员会的主席和秘书出席，每年定期召开会议，主要任务是就不同论坛之间的跨部门问题进行非正式的信息交换。混合技术小组由成员国监管当局、银行、证券和保险专业专家及欧盟委员会专家组成，每年召开4次会议。由欧盟委员会主持，是一个就审慎监管问题开展准备工作的跨部门技术论坛，对适用于综合金融集团的审慎监管框架提案提出建议，以便利欧盟委员会制定有关法令。

2. 欧盟各国一级的金融监管

根据通行的分类标准，可以把欧洲各国国内现存的金融监管模式划分为三种，即分散监管模式、统一监管模式和中间监管模式。

——分散监管模式。该模式以金融部门所从事的业务范围来划分界限，将金融活动分为信贷、证券和保险三大类别，通过建立平行的监管机构对其实行分业监管。目前采用这一分散金融监管模式的国家有希腊、西班牙、法国、葡萄牙、卢森堡、芬兰。其中，希腊、西班牙、法国、葡萄牙四国都有相应的部门分别对信贷机构、证券市场、保险业和养老基金实行监管；而卢森堡和芬兰两国则将信贷机构和证券市场活动统一交由一个专门的机构负责监管，对保险业的监管责任属于另外一个独立机构。

——统一监管模式。该模式将原来并存的不同金融监管部门合并成一个新的监管部门，统一监管所有国内金融机构的各类经营活动。统一监管模式最早出现在北欧，欧盟之外的挪威于1986年率先建立了一体化金融监管机构，随后，丹麦、瑞典分别于1988年和1991年相继设立了类似的金融监管机构。为了适应欧洲金融业不断发展的需要，英国、德国、爱尔兰、奥地利、瑞典等国亦纷纷开始进行统一金融监管机构的改革。

——中间监管模式。该模式通过对原有不同的金融监管部门职责进行重组和界定，将监管任务分配给两个机构以实现各自的监管目标，其中一个机构的目标在于维护金融机构的稳健性，而另一个机构的目标则是保证市场透明度。目前，荷兰和意大利两国采取这种中间监管模式。

自欧洲多数国家银行业实行混业经营以来，银行作为欧洲金融体系中最重要的组成部分，各国对银行的监管呈现出在单一的监管模式下，针对本国金融市场的发展状况以及本国相关部门对金融市场的发展预期从不同方面、不同层次对本国银行业进行监管。而各国监管当局监管政策的制定实施、监管指标及监管范围的确定、监管职能的执行则直接反映出欧洲各国的金融政策及倾向。欧洲国家的银行监管主要从市场准入、监管指标、监管方式三个方面进行。

(1)市场准入。

银行准入管理对一国银行行业结构和规模产生重大影响，良好的注册准入不仅能制造一个高效率和富有竞争性的经营环境，更是“关口前移”防范风险的关键。

准入资本金。最低资本要求是保证新设机构具有充足财力、保持合理的机构数量、避免恶性竞争、保证银行安全性的有效的量化标准。欧盟成员国内，银行准入最低资本要求趋于统一。英国、德国、法国、丹麦、芬兰、荷兰、瑞典、奥地利银行准入的最低资本金为500万欧元，西班牙设立银行的最低资本金为1800万欧元，瑞士的最低资本金要求为1000万瑞士法郎。

在银行首期资本交付的来源方面，德国、瑞士、挪威、丹麦、荷兰、希腊、匈牙利、波兰、西班牙、意大利等国不允许银行首期缴付资本使用借入资金；英国、法国、芬兰、冰岛则允许使用借入资本进行首期资本缴付。缴付资本形式上，挪威、冰岛、荷兰、希腊、西班牙禁止银行以非现金资产或政府证券的形式注资，英国、德国、法国、瑞士、意大利、芬兰等允许银行首期资本付款或者随后的注资可以用非现金的资产或者政府证券形式。

所有权结构。所有权结构是银行运作方式的决定因素，不同的所有权结构决定了银行不同的运作特征。欧盟绝大多数国家对单个股东持有银行资本的最大比例没有限制，且未对关联方持有银行资本的比例设定限制，关联方可以持有100%的银行资本。在非金融机构持股方面，英国、法国、瑞士、瑞典和丹麦对非金融机构持有银行股权比例没有限制，在德国非金融机构可持有银行股权，但需监管当局对股东是否适合提出同意的意见，在荷兰非金融机构持有超过5%的银行有表决权的股票须经批准。在非银行金融机构持股方面，多数欧盟国家都没有限制持股比例，但法国规定非银行财务公司可以拥有一家商业银行10%的股份，但须得到批准或授权。

业务准入。银行从事证券、保险业务方面，欧盟各国基本上允许银行经营该两项业务，但经营方式有所不同。在从事不动产交易、非金融机构股权投资上，欧洲各国对银行的规范要求有很大差别。

(2)监管指标。

资本充足率的监管。英国、法国、意大利、挪威、瑞士等国均采取了与国际组织基本一致的资本要求，即银行资本充足率不得低于8%，核心资本不得低于4%。德国对银行最低资本要求通常是资本充足率不得低于8%，但对于新设立银行的前三年经营期，最低资本要求是12. 5%。

资产质量监管。准确评估商业银行资产质量存在较大困难，欧盟各国银行监管当局对商业银行的资产质量管理采取了一系列定性和定量的标准，其中贷款分类制度、贷款损失准备金计提标准是资产质量管理的主要内容。贷款分类通常是指银行监管当局或银行等有关机构根据掌握的信息对不同风险状况和损失概率的银行资产按风险高低进行综合判断和分类，并辅之以相应的管理措施。

在贷款损失准备金计提标准上，欧盟大多数国家银行监管当局对贷款损失准备金比例管理的规定是原则性的，仅对如何计提合适的准备金提出一般指引。但西班牙银行监管当局对不同分类等级的贷款计提相应比例的贷款损失准备金有明确的规定。

流动性指标监管。银行监管当局的流动性管理主要是监督银行根据其资产和负债流动性进行结构搭配和调整，从而保证银行能够满足随时提现的要求。监管的内容主要有资产负债的期限缺口、流动性比例、最低存款准备金率。

在欧盟，欧洲央行对成员国的存款准备金作了一般性的规定。一是明确存款准备金基础，规定应该纳入存款准备金管理的各类负债，主要有银行存款和发行的债券、对机构的负债、对欧盟或成员国央行的负债等。二是在非歧视的基础上，欧洲央行规定不同类别负债从0到10%的最低存款准备金率。除到期日在2年以上的存款、2年期以上的通知可赎回存款、2年期以上的债券和回购协议等四类银行负债实行另外的存款准备金率外，在欧洲央行的第一阶段，其他负债统一实行的存款准备金率是2%，并对在12个月内两次无法满足存款准备金要求的信用机构要比平均存款准备金率提高2. 5个百分点。三是在存款准备金管理期限上，欧洲央行执行委员会在每个日历年度前三个月公布存款准备金管理期限。

(3)监管方式。

监管方式主要分现场监管、非现场监管、外部审计三个方面。

现场监管。欧盟多数国家采用“委托型”检查模式，监管当局自己不直接参与对金融机构的现场检查，而是任命或委托外部审计负责，通过外部审计获得监管信息。德国、瑞士、比利时等国监管当局任命特别审计长，组织一定数量的审计员，由监管当局发给特别许可证，负担一切检查费用，来完成对本国银行的检查任务。在英国，金融服务局进行非正式意义上的现场检查，由认定的注册会计师组成“审查小组”，定期对机构进行“审查小组访问”。现场检查主要对银行的业务经营的合规性、风险控制、资本充足性、流动性、资产质量和准备金政策、盈利能力、管理和内部控制7个方面做检查及评价。

非现场监管。欧盟国家监管当局广泛采用非现场检查方式对金融机构实施监管。英国采用银行监管数据库系统，通过银行和央行及其分支机构采集数据，对银行实施非现场检查。同时，注重与外部审计师的合作，由外部审计师确认银行报表的真实性、内控的有效性。

外部审计。欧盟各国除意大利外都均通过立法的方式强制要求商业银行进行外部审计。意大利虽然未对商业银行做出强制要求，但对于上市公司和由上市公司控制的非上市公司进行了规范要求。英国规定所有在英国注册的银行必须按照相应法律的要求编制财务报表并聘请独立审计师对报表进行审计。