我国公共交通管理

4.4　我国公共交通管理

4.4.1　我国城市公共交通的特点和问题

由于历史、地理、人文等方面的原因，每个国家的公共交通都具有自己国家的特点。我国公共交通也具有自身独特的特点，由于我国人口众多，地域广阔，给公共交通的发展带来了很大的困难，公共交通运营的压力相对而言很大，目前的发展现状不能完全满足社会经济发展的需要。随着经济社会的快速发展，我国公共交通管理暴露出来的问题也日益突出。

1.我国城市公共交通的主要特点

（1）结构特点。目前我国城市公交系统中公共汽车、电车占主体，承担了城市80%以上的客运量。城市出租车发展迅速，占城市公共交通的9.51%，有的城市达到30%。我国特大城市的轨道交通的筹建速度也明显加快，但由于投资巨大，总的来说，尚处于起步阶段，发展缓慢。现阶段，公共汽车是我国城市客运交通中社会成本最低、综合效益最好的交通工具，它为城市的中低收入居民提供了低价格出行机会。因此，常规公交发展状况在很大程度上反映了一个城市的公共客运交通系统的整体水平。

（2）服务和技术水平。我国衡量城市公共交通服务水平的项目包括候车时间、换乘率、运送速度、满载率等10项指标。我国城市公共交通行业发展总体上是十分迅速的，进入21世纪以来，发展速度更加显著。如2007年仅北京公交集团公司客运总量就达到了40亿556万人次，比2006年客运总量35亿3 579万人次增加了4亿6 977万人次；日均客运量达到1 097.41万人次，比2006年日均客运量增加了128.7万人次，增幅达到13.3%。^[3]近年来，公共交通工具结构的不断改进，地铁等轨道交通的建设，为乘客提供了多层次的出行服务，且服务质量得到很大提高。

（3）公交企业经营机制。城市公共交通是特殊行业，承担经济、社会双重责任，是国家在基本建设领域中重点支持的行业，不可能完全放开市场、任意经营，这样会弱化甚至会抹杀公共交通行业的社会公益性。我国在对公共交通行业的管理上由原来的直接管企业转向宏观管理，重点进行方针政策的制定和协调、监督等行业管理。在所有制上，鼓励发展多种经营，并努力开发与公共交通相关的服务，努力实现所有制的多样化和经营方式的多元化。

2.我国城市公共交通存在的主要问题

（1）结构单一，规划缺乏系统性。城市公交客运方式一般包括常规交通方式，如公共汽（电）车、出租汽车，以及城市高速铁路、地铁轻轨等快速轨道系统。目前，我国城市公交结构极其单一，除极少数城市有地铁（如北京、上海、天津、广州等）和有轨电车（如哈尔滨、长春、大连和鞍山）外，绝大多数城市居民出行都依靠公共汽车、自行车和步行。单一结构组成的平面公交体系使大多数城市居民日平均出行时间在50分钟以上。

（2）公交出行速度下降，服务水平低下。20世纪50年代我国城市公共汽（电）车的出行速度为25km/h，20世纪60年代徘徊在20km/h左右，20世纪90年代已下降至10～13km/h，个别城市在高峰期甚至只有5km/h左右。出行速度下降直接影响公交车辆的准点率，公交需求的时效性得不到保证。于是部分公交乘客开始转向自行车、步行等其他交通方式，公交吸引力弱化。公交吸引力缺乏导致的公交出行比例减少直接造成道路利用效率进一步下降，交通拥挤、道路阻塞等城市交通问题加剧，公交运营效率明显降低。

目前，我国城市人口平均拥有公交车数量非常低，在一些发达城市的公交车拥有量相对较高，而一些落后地区的公交车拥有量则更低。同时，我国城市公交线路网密度低，车辆运行不均衡，乘客候车时间长，换乘次数多，步行距离远等都成为我国城市公交服务水平低下的主要表现。

（3）行政管理体制不顺，机构有待完善，分工与职责有待明确。目前城市交通客运管理体制不统一，基本是部门分割，多家管理。现行交通客运管理体制基本上可以分为三种模式，以交通部门和公用部门或城建部门分割管理为最普遍的模式，如长沙、兰州等。这种城市交通部门交叉、职责不明的体制，常导致政出多门，政令相互矛盾，既降低了管理效率，又削弱了宏观调控功能。

（4）缺乏一套完善统一的法律法规体系。目前只有《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国道路交通管理条例》。其中，前者仅对城市道路交通的规划建设提出总原则，尚无配套实施的法规体系；而后者又偏重于交通的运行管理。由于缺乏系统的法律法规，城市交通规划中的随意性、盲目性和短期性常常难以避免。

（5）公交发展政策缺乏系统性。以“公交优先发展”为核心的公交发展政策早在20世纪70年代就被提出来，但由于对公交的地位、发展规律及自身特点缺乏理性认识，从而使我国在城市规划、城市建设、交通建设投资、交通税收、交通需求管理、建立全方位的公交发展政策体系等方面一直未取得较大进展，公交发展政策的可操作性降低，具体落实遇到很大阻力。

3.我国城市公共交通管理体制

我国城市公共交通管理体制主要是指城市公共交通管理的相关组织机构、制度，以及组织管理的模式等，现有城市公交管理体制主要是在总体行政体制之下的具体模式，具有明显的行政性和一体化的特征。具体说来，包括以下内容：

（1）我国城市公共交通管理机构

城市公共交通管理机构涉及公共交通的主管部门与其他相关部门。《城市公共汽电车客运管理办法》对城市公共交通的主管机构规定如下：国务院建设部主管部门负责全国城市公共汽电车的管理工作；省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内城市公共汽电车客运的管理工作；直辖市、市、县人民政府城市公共交通客运主管部门负责本行政区域内城市公共汽电车客运的管理工作。《城市轨道交通运营管理办法》对城市公共交通的主管机构规定如下：国务院建设部主管部门负责全国城市轨道交通的监督管理工作；省自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内城市轨道交通的管理工作；城市人民政府城市轨道交通主管部门负责本行政区域内城市轨道交通监督的管理工作。

在国家和省一级，公交行业管理还非常明确，国家一级为建设部，省一级为省级建设厅；但是市县却出现不同，有的归建设局，有的归市政管理局，有的归交通局，还有些中心城市成立了城市交通委员会来负责城市公共交通的管理工作。

不过，公共交通管理工作还涉及许多其他政府部门，存在很多交叉管理，比如，公安、规划、建设、国土、城管、财政、物价、工商等部门，因此，公交管理工作需要各部门互相配合，互相协调。

（2）我国城市公共交通行政管理模式

我国城市公交管理主要存在三种模式。第一种模式是由交通、城建、市政、公安等部门对交通实施交叉管理。市交通局负责公路运输（货运、长途、郊区出租）、公路和场站规划建设以及水路交通运输的行业管理；市政公用局负责城市公交和城市客运出租汽车的管理；市建设部门负责城区的道路规划与建设；市公安部门与交通部门分别负责有关的城市道路交通安全管理与控制。这是传统的管理模式，其管理特征表现为：多家管理、行业分割、部门分割、职能交叉、政出多门、行政成本高。

第二种模式是实行城乡道路运输一体化管理。市交通局除负责公路规划建设和水路运输管理职能外，还对公路运输进行全面管理。市公安部门与交通部门分别负责有关的城市道路交通安全管理与控制。这种管理模式整合了道路运输资源，但不具备对城乡交通统一战略、统一规划、统一政策和统一建设的职能。

第三种模式是“一城一交”综合交通管理。市交通委员会是市政组成部门，负责交通运输规划、道路（城市道路和公路）和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理，并负责对城市内的铁路、民航等其他交通方式的综合协调。市公安部门与交通部门分别负责有关的城市道路交通安全管理与控制。这一规模实现了道路运输管理的一体化。

4.4.2　我国区域公共交通的管理

我国区域公共交通管理包括跨省市甚至国界的民航、铁路、水路等交通行业的管理。下面分述各种管理类型的体制内容。

1.我国民航管理体制

我国民航在改革开放以前，实行政企合一的军事化、半军事化管理体制，具有完全的中央政府垄断性。1980年3月，中国民航脱离军队建制，开始了全民航领导体制、管理体制的一系列改革，特别是1987年，经国务院批准，实行了政企分开，航空公司与机场分设的改革，从此，航空公司与机场一步步走上企业化的道路，而空管作为一种特殊的行业，随着民航总体体制的变革，也历经调整，并取得了很大的进展。20世纪80年代中期以来我国民航进行的改革，总的方向是按照国际通行做法，按社会化大生产与专业分工的要求，完善机场、航空公司和空管分业经营的产业架构。1994年民航空中交通管理体制改革迈出较大的步伐，按照我国行政辖区划定的范围，成立了事业单位性质的六大地区空中交通管理局，总局和地区两级空管局，都是由原有的航空职能部门脱胎而成，作为隶属于国家民航总局的行政事业单位，空管局行使空中交通管理服务、空管国有资产的管理经营和空管系统的行业管理职能，行业内部实行企业化管理，财务上实行二级核算、自收自支。但除六个地区管理局所在机场的空管部门与机场分设外，民航所属机场的空管部门依然作为机场的一部分。

2001年，为理顺空管体制，作为深化民航体制改革的重要组成部分，我国进行了空管体制的进一步改革。主要是按照集中管理的原则，将31个省（市、区）机场的管制、通信、雷达导航、气象、航行情报等职能从机场中分离出来，组建事业单位性质的空管中心（站），其中承担高空管制任务或空管行业管理任务较重的成立空管中心，只承担中、低空等管制任务的成立空管站。空管中心（站）业务方面隶属所在地区空管局领导管理，行政方面隶属于民航省局，主要负责省会机场的空中交通管理服务和空管设施的运行管理，并对本省范围内民用机场的空管工作实施行业管理。空管成为独立于机场之外的部门。在民航行政体制和机场体制改革完成后，空管收入也将从机场中独立出来。历经改革调整，空管系统管理体制具备了如下基本特点：两条主线，三级管理。“两条主线”，一条是实施空管的人、财、物等资源管理的行政管理主线；一条是实施空管的技术标准和系统运行管理的业务管理主线。“三级管理”是指行政管理由民航总局、民航地区管理局、省局负责实施；业务管理由总局空管局、地区空管局、省区局空管中心（站）负责实施。空管系统行政管理和业务管理呈明显的双轨制。

2.我国铁路管理体制

铁路是国家的重要基础设施、国家的大动脉、大众化交通工具。在综合交通体系中处于骨干地位，没有铁路的现代化就难以实现国家的现代化。中国幅员辽阔、内陆深广、人口众多，资源分布及工业布局不平衡，铁路运输在各种运输方式中占有的优势更加突出，在经济社会发展中具有特别重要的地位和作用。目前中国大量的长距离物资运输和中长途旅客运输主要由铁路承担，每年完成的旅客周转量约占全社会旅客周转量1/3强，完成货物周转量约占全社会货物周转量的55%。

1990年的《铁路法》将我国铁路分为4类：国家铁路、地方铁路、专用铁路、铁路专用线。国家铁路是指由国务院铁路主管部门管理的铁路。地方铁路是指由地方人民政府管理的铁路。专用铁路是指由企业或者其他单位管理，专为本企业或者本单位内部提供运输服务的铁路。铁路专用线是指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线。国家铁路、地方铁路承担公共客货运服务，成为铁路运输企业。

我国铁路经营管理体制的特点是政企不分。铁道部既是全国铁路行业的政府主管部门，又行使国家铁路生产调度指挥等企业职能，并承担国有资产保值增值责任。同时，国家铁路运输企业也可根据法律、行政法规的授权，行使部分行政管理职能。

国家铁路局内部实行部、局、分局、站段4级管理。铁道部按地域范围将国家铁路划分为14个局（铁路集团公司）。铁路局按地域范围设立铁路分局（个别规模较小的铁路局没有设置铁路分局）。铁路分局以下分别按机务（动力牵引）、车务（客货运营）、工务（线路维护）、电务（通信信号）、车辆（车辆维修）等设置站段，形成“网运合一”的运输生产能力。铁路局、铁路分局经工商、税务登记，成为铁路运输企业。

我国的铁路行业的另一个突出特点是政府管制。根据《价格法》规定，国家计委是国家价格的主管机关，铁路部门价格管制主要是由国家计委执行。即铁路部门的票价是由政府定价，不是按照市场经济的规则由市场来决定的，显示了政府管制的特点。

3.我国水路交通管理

我国的水路交通行政管理模式，分为中央直属和地方两大系列。海运和大江大河水运由交通部及其三大派出机构（长江、珠江、黑龙江航务管理局）直接管理，交通部直属海事局系统是其水路执法机构；其他内河、湖泊、水库的水运行政管理由地方政府的省交通厅、地市交通局和县交通局负责。业务由交通部垂直领导。水路行政管理有航道行政、水路运政、地方海事、船舶检验、港口行政、交通卫生监督、交通通信行政等7个门类，后2个属授权职能。地方水路行政情况复杂，通常对7个行政管理门类设2～3个机构，船舶航行会遇到航道、运政、海事（含船检）执法，靠港时还会有港政、卫生监督执法，即对1艘营运船舶会有3～5支队伍执法，陆上办事最多时要涉及3个机构的7个门类。

4.4.3　我国公共交通管理的问题和改革

1.各种公共交通管理中存在的问题

随着我国计划经济向市场经济的转变，公共交通管理也面临着前所未有的挑战，旧的管理体制和管理手段已经不能适应新形势的变化，管理过程中产生的矛盾日益突出。比如，城市公共交通管理中行政体制管理不顺，权责不明导致了部门分割、多家管理，以致出现了城市公共交通管理的混乱。

民航管理中，高度统一的客观要求与现行管理体制自上而下的行政管理和业务管理的双轨制的矛盾，事实上造成了空管系统管理上的诸多问题。由管理体制落后引发的矛盾日益明显，已影响飞行的安全，影响民航的形象与公司的效益，空管的瓶颈作用制约着我国航空业的发展，改革已是刻不容缓。

我国铁路交通行业特点是政企不分，政府管制。但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立完善，对铁路行业的政府管制已不能完全适应国民经济社会发展的需要，严格的市场准入限制产生了行政垄断，制约了有效供给的进一步增加；行政垄断导致“铁老大”一家独大，服务质量差，成本高，缺乏竞争力和活力，行业竞争力下降。政企不分的经营管理体制造成了社会角色缺失，铁路运输企业不能独立地为市场提供产品，也不能独立地从市场上获得收入。大多数的生产经营决策出自铁道部而不是由铁路运输企业根据市场情况作出的，例如火车的票价实行严格的价格管制，由政府统一定价。水运价格已基本放开，民航也实行了政府指导价，赋予运输企业一定的价格自主权，而铁路仍以政府定价为主，不利于铁路与其他运输方式之间的竞争。

我国水路交通目前行政管理模式也存在弊端，如机构设置上的多头管理体制，财政上的自收自支或收入分成、收支不分、罚缴不分制度，权力结构上的决策、审批、监督、处罚合一制度，立法制度不完善和法律体系缺陷等，导致了水路交通管理中出现多头管理、多头执法和重复处罚，机构多队伍大，但管理力量分散薄弱，行政成本高，效能低。

2.我国公共交通管理的改革策略

（1）加快城市公共交通结构多元化发展，优先发展公共交通，扶持发展轨道交通，逐步建立结构优化的城市综合交通运输系统。不断完善公共交通的基础设施建设，解决公共资源供给的紧张局面；鼓励更多的高科技手段应用于公共交通的管理中，不断提高公共交通管理的决策水平和服务质量。

（2）民航体制改革应继续本着实行政企分开，转变政府职能这一目标，政府不再行使国有资产所有者的权利，而主要实施行业管理。工作重心将转移到制定并监督执行行业管理的政策、法规、规章、标准等方面。强化政府的行业监管职能，弱化直接管理企业的职能。整个民航改革背景中应该与政府职能转变、政府法制化进程、机场管理体制改革、航空公司改革相协调。

（3）铁路部门的改革也应该是继续深化政企分开的改革，建立完备的铁路行业政府管制法律体系，建立政企分开的铁路运输管理体制，建立铁路运输和运营市场完备的准入、退出和市场竞争机制，实现优胜劣汰，规模经营。根据铁路行业内部不同情况，改革铁路价格形成机制和管理体制。

（4）继续推进水运交通管理体制改革，实行政企分开，努力形成“小政府、大市场”的管理格局。充分发挥市场在资源配置中的作用，水运管理机构主要负责水运行业的宏观管理与规划。继续推进“大交通部”改革，实现中央各部门之间、中央与地方之间的事权再划分。

3.区域交通一体化

我国社会经济发展进入新的历史时期，国际经济全球化和国内经济一体化进程的迅速发展，对我国交通一体化发展提出了越来越高的要求。从世界范围看，在经济全球化浪潮中，面对日益激烈的国际竞争和全球市场，生产企业对交通运输准确性、效率、可靠性、灵活性等方面的要求越来越高；对运输服务的种类要求也越来越多，不仅需要中短途和较长距离运输服务，更需要对分散的货源进行统一管理、运营，组织集中运输、共同配送，提供转运、通关，甚至包装、简单装配、存储等延伸服务。与之相适应，世界各发达国家现代物流得到迅速发展，并逐步建立起较高水平的一体化交通运输体系，这也是我国交通运输发展的必由之路。交通一体化是实现区域经济一体化的重要前提和基础。

从国内看，随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国经济一体化发展逐步增强，特别是长江三角洲、珠江三角洲等区域经济一体化发展速度加快，区域交通一体化规划和建设问题被国家各个层面提到了重要的议事日程。从交通行业发展看，目前我国交通基础设施建设取得了快速发展，已基本形成了干支结合、四通八达的基础网络，为交通运输一体化发展奠定了坚实的基础；但在跨区域政策、市场、管理、信息等协调和一体化方面还存在很多问题，致使交通运输效率低、效益差，企业运输成本较高，交通基础设施的效益也没有得到充分发挥，因此，加快区域交通一体化规划和建设也是新时期交通实现跨越式发展的紧迫而重要的任务之一。

在推进交通一体化过程中，应本着资源共享、优势互补、互利互配、共同发展的原则，采取规划联动、市场联动、政策联动等措施，在重点实施区域内交通联网贯通的基础上，加强区域交通市场的政策对接，逐步实现统一规范的区域运输市场。

首先要加快基础设施建设，保障交通基础设施的一体化。全面推进东北老工业基地、环渤海地区、长三角地区、泛珠三角地区、东部地区、西部地区的公路、水陆交通协调发展。重点组织实施国家高速公路网规划和各区域交通建设规划。特别是要扩大港口、重大的经济发展区和货物集散地的连通。完善沿海、沿江港口的布局，重点建设长江黄金水道和长三角、珠三角的高等级航道。

其次，加强政策法规建设，强化交通管理一体化。要制定统一的区域交通一体化发展的鼓励引导和扶持政策。统一服务执法的标准和规范。促进统一规范交通运输市场的形成，统一标准搭建信息平台，积极推进交通运输信息化建设。同时要加快在区域交通等部门建立交通发展合作机制，加强区域公路、水陆交通发展的规划，基础设施建设，运输组织和管理，市场监管和政策法规等多方面的协调。同时，加快综合运输枢纽建设，促进交通运输的一体化。^[4]