我国农村公共物品供应的特殊性

与城市相比，我国农村公共物品供应的状况要差得多，我国农村的落后，在很大程度上表现在公共物品供应的落后。而要提高农村公共物品的供应水平，首先要了解农村公共物品供应面临的特殊性，了解农村公共物品供应面临的新情况，充分认识提高农村公共物品供应的重要性、紧迫性。

（一）我国存在巨大的城乡差距

由于历史原因以及城乡二元结构等制度原因，我国农民收入远低于城市居民，农村发展远慢于城市，这是我国农村公共物品供应与城市公共物品供应存在的最主要的基础性差距。一般来说，私人财富和收入效应对公共物品的供应有着直接的影响。个人财富收入状况是公共物品供应的重要基础，个人财富收入高的地区，政府的税收收入必然也多，可用于公共物品投资的公共财政的支出也就充裕。在我国，农民收入总体水平偏低于城市。据《中国青年报》2008年8月29日报道，8月28日，农业部部长孙政才在向全国人大常委会作国务院关于促进农民稳定增收情况的报告时指出，近几年是我国农民收入增长最快的几年，但城乡居民收入差距却依然在不断扩大。2007年，农村居民人均纯收入实际增长9.5％，为1985年以来增幅最高的一年；而城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元（农村居民收入4140元，城市居民收入13786元），也是改革开放以来差距最大的一年。^{〔1〕〔2〕}农村与城市由于居民个人收入差距导致的公共物品供应差距，本来可以由国家和政府采取转移支付等途径，实现城乡之间基本公共物品供应和基本公共服务的均等化。但是，我国新中国成立后很长一个时期，为了加快发展城市工业和国防，不得不实行城乡二元制度安排，农村的发展和农民的利益受到了很大的制约和影响，据有关资料显示：农村税费改革之前，农民直接税费负担至少1800亿元，通过“剪刀差”形式每年向城市工商部门流去811亿元，通过非对称性的财政制度安排，2002年的间接流转税负担为3964亿元，再扣除物价上涨因素及必须的医疗教育支出，农民生产剩余所剩无几。^〔3〕受农村发展和农民收入的制约，农村的公共物品供应比城市的公共物品供应要困难得多。

（二）农村公共物品供应受到了农村自然分散的居住状况的影响

受种种条件的影响和制约，我国农村村庄布局长期以来是通过自然的方式逐步形成的，村民们的居住长期处于自然分散的状态。这种自然分散的居住状态决定了农村公共物品在供应中无法形成城市所具有的集中化特点。但是，许多公共物品的供应，尤其是生活性基础设施的建设具有成本集聚性特点，即初期投入大，呈高度聚集状态，除一部分成本可以在较长时期内逐步回收外，相当一部分成本集聚沉淀，导致低回报或无直接回报。所以对于私人资本来说，投资农村生活性基础设施这一类公共物品缺乏盈利动力。农村这种自然分散的居住状况决定了在城市可以通过市场机制供给的公共物品，在农村则难以通过市场机制来实现有效供应。

（三）受到了联产承包责任制带来的影响

改革开放以来，我国农村地区得到了较快发展，但就整体而言，农村公共物品供应不足仍然是个普遍现象。除了城乡二元结构等历史性和制度性原因之外，家庭联产承包责任制的实施也带来了一定的影响。家庭联产承包责任制的实施，一方面极大地调动了农民的生产积极性，推动了农村经济社会的发展，另一方面，又使农村公共物品的供应出现了许多新问题。原有的公共物品供应制度不再适用了，需要根据新的情况重新建立完善农村公共物品的供应体制。显然，这种与农村经济社会发展新变化相适应的公共物品供应体系不可能一蹴而就，需要一个较长时期的探索。因此，与城市相对稳定成熟的公共物品供应体制相比，农村公共物品的供应需要一个完善供应体制的磨合期。

（四）受到了农业税取消带来的影响

十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，自2006年1月1日起在全国废止农业税。这意味着9亿中国农民将依法彻底告别延续了2600年的农业税这一“皇粮国税”。农业税的取消有效减轻了农民的负担，得到了广大农民的热烈拥护。但从公共物品提供的角度来看，农业税的取消导致了原来就供应不足的农村公共物品供应暴露出更加尖锐的问题，某种程度上加重和恶化了农村公共物品的供应矛盾。农村税费改革以后，乡镇财政收入结构趋于单一化，不少乡镇的财政出现严重赤字，有的乡镇甚至连工资都发不出，更不要说有经费来投资建设和供应农村公共物品。税费改革之后不少农村还出现了集体积累空壳化加剧的现象，集体积累在公共物品中的作用也难以充分发挥。加上农村税费改革之后，与之相配套的措施相对滞后，这一切都对农村公共物品的供应造成了很大的影响。

（五）受到了农村管理体制的影响

相对城市较为完备的管理体制，我国农村的管理体制正面临重大的调整和转折。我国村民委员会制度从1987年开始试行至今已有20多年的时间，村民委员会制度的逐步推行，对农村社会产生了重大影响。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的基层社会群众自治的管理体制开始逐步形成。但是，作为农村管理体制和管理方式的根本性变化，村民自治制度的形成必然是一个长期的过程，在这个过程中，农村社会各个方面出现的种种新旧体制之间的冲突和摩擦，都会影响农村公共物品的有效供应。在实行村民自治的背景下，农村公共物品应由哪些主体来承担？它们之间如何才能进行有效的分工与合作？农村公共物品供应如何才能形成科学的决策机制？实践证明，这些问题的解决需要一个长期的探索和磨合过程。近几年一些地方农村道路、水利等基础设施建设和农村社会事业发展出现走下坡路现象，与农村公共物品供应体制的不健全有着密切的关系。与此相联系的是，我国不少地区农村公共物品的供应往往不是根据农村和农民的真实需求来决定，而是根据地方政府官员的“政绩”和“利益”目标函数来决定。农村公共物品供应的决策权力由众多部门来执行，供应过程缺乏科学的监督机制，而供应成本却大都由农民分摊。^〔4〕各种不合理的“公共物品”的强制性供应导致了农民不合理负担的膨胀。过去人们很少将农民负担问题与农村公共物品供给制度联系起来。进入20世纪90年代之后，越来越多的人开始从农村公共物品供应的角度来分析农民负担问题。有学者指出，“当前我国农村的农民负担问题，既非简单的经济政策问题，也非单纯的分配规则问题，而在实质上是以一种我国特有的连续性、渐进性和系统性的农村公共物品供给制度变迁为促引的利益重组问题。”^〔5〕“农村公共物品供给体制的改革与重建是减轻农民负担的本质性问题。”^〔6〕而造成公共物品强制性供应的一个很重要原因，是因为乡镇政府和村委会行为的异化，特别是行政权力在村委会的扩张，使之由村民的自治组织转变为政府在农村基层的延伸组织。同时，由于缺乏对村委会进行有效制约的法律安排，使得农民在村委会的侵权面前无力反抗^〔7〕。其结果是农民急需的生产性公共物品未能得到有效供应。据有关资料统计，截至2006年9月，全国还有近100个乡镇、近4万个建制村不通公路，近1万个乡镇、30多万个建制村不通沥青路或水泥路，农村公路中沙石路占70％，缺桥少涵、公路晴通雨阻、抗灾能力低、路况差的问题比较普遍；全国近一半的行政村没有通自来水，以水质、水量、用水方便程度、供水保证率等指标衡量，全国还有3亿农村人口饮水未达到安全标准，其中西部地区占80％，饮用氟砷含量超过国家生活饮用水卫生标准的有近5000万人，饮用苦咸水的有近4000万人，经常受季节性干旱影响的有9000多万人，因污染和自然原因饮用水微生物含量严重超标的有1.3亿人。目前，全国尚有60％以上的农户还没有用上卫生厕所。^〔8〕另一方面，部分公共物品却出现供给过剩，如一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之建设新农村、提高农民生活条件的美名。^〔9〕

以上农村公共物品供应的特殊性既在一定程度上解释了我国公共物品供应领域农村与城市出现较大差距的原因，揭示了加快和改善农村公共物品供应的重要性和紧迫性，也较好地描述和分析了我国农村公共物品供应面临的困难和矛盾。这些问题是全国性的，其中的许多困难和矛盾是浙江在农村公共物品供应中同样需要面对的。