浙江运用市场机制供应资源类公共物品的实践

改革开放以来，浙江在运用市场机制供应资源类公共物品方面进行了许多有益的探索和尝试，取得了一些成功的经验。本节对浙江农村土地市场化改革、水权交易和排污权交易作一描述。

（一）浙江农村土地制度市场化改革的探索

农村土地制度是我国农村经济制度体系中的一项根本性制度。家庭联产承包责任制作为一项制度创新，大大提高了农民的生产积极性和农业生产率。1982年，家庭联产承包责任制在浙江的全面推行，极大地推动了浙江农村经济的发展。但是，随着商品经济的发展，一部分外出经商或务工的农民，因无力顾及耕地经营，雇工耕地又因工价过高不合算，出现农户之间的自发转包土地现象，土地使用权流转和适度规模经营的雏形开始出现。浙江的农村土地流转基本呈现四种模式：一是服务组织中介流转模式。以浙江慈溪市为代表，通过建立土地流转中介组织，有效实现流转双方的信息对接，推进土地的合理流转。二是专业合作社流转模式。以三门丰安粮油专业合作社为代表，通过合作社的中介作用，确保农村土地的合理使用，加快农村土地流转，带动专业大户扩大生产规模。三是股份合作公司流转模式。以绍兴县王坛镇、上虞市等为代表，通过组建股份合作社或股份合作公司，把农民的土地作为股份（折价或不折价）入股，通过领取一定的分红来实现农户的利益。四是以村集体和大户承包为主的流转模式，以浙江龙游、德清等地为代表。龙游等地是采取发动村集体和大户承包为代表的季节性流转模式，目的是扭转季节性抛荒现象。而德清却创造出了“股票田”的土地流转方式。1999年，德清钟管沈家墩村以集体的名义把160户农民家的210亩成片土地以“入股”的形式，与农民签合同，倒包过来，然后再通过招标返租给种植户，平均每亩每年640元，村里留下90元服务费，其余550元返给农户。这种被农民称为“股票田”的“创举”让农民皆大欢喜。种植户租得农田后取得了规模效益，农民既能安心外出赚钱，又可坐守“分红”，田地也不致荒芜。“股票田”的形式带动了钟管全镇的土地流转。到了2002年，更多的德清农民开始收起田租，土地流转也促使了德清农业企业的蓬勃发展，推动了德清农业种植、养殖规模化、企业化，促使传统农业结构发生了质的变化。通过土地流转，德清30万亩农田，实现了土地承包经营权的大规模有偿流转，为种养大户和农业企业规模经营腾出了空间，农业企业还使当地的“留守农民”有了更多就近就业、增加收入的机会。

我国现行农村土地制度的基本状况和特点是：土地所有权属于集体，农民拥有一定期限内的承包经营权，经营权可以在承包期内依法自愿和有偿转让，但不能抵押。虽然这是对传统农地制度的创新，但明显存在土地产权主体模糊、权责关系混乱、土地作为资本的功能未能有效发挥等弊端。针对这些问题，浙江省以市场化为目标趋向，以创新农村土地流转机制为重点，进行了多种方式的农村土地市场化改革探索，按照市场化程度的高低，主要有以下几种类型：（1）低市场化流转。主要有代耕、无偿转包、倒贴转包、倒贴转让等类型。这些类型的土地流转目的不是从土地获取收益，只是腾出劳动力从事非农产业。浙江有一些山区土地耕种成本较高而受益不高，有不少农民常年在外经商务工，他们无力或不愿意耕种土地，但又不能使耕地抛荒，因此，就采取了这种权力让渡做法。显然，这种做法缺乏价格形成机制和交易竞争机制。流转也只是本社区农户之间的短期行为。这种类型在浙江经济欠发达地区较多。（2）准市场化流转。主要有互换、有偿转包、有偿转让等类型。这些土地流转方式的参与双方都有了自己的利益和目的。土地流出方的目的是腾出劳动力从事非农产业，流入方的目的是实现规模经营、集约经营。这些农地流转实质上是在不改变土地承包经营关系的前提下，将农地转移给他人经营。这种土地流转不但有利于农村劳动力的充分转移，而且有利于防止土地闲置、抛荒，有效利用农地资源。但是，由于缺乏制度化的规定，这种流转方式主要是在本村或熟人之间展开，存在明显的局部性和偶然性，缺乏规范性。（3）市场化流转。主要有租赁、拍卖、股田制等形式。租赁是指集体经济组织或承包方将土地经营权出租给本集体经济以外的单位和个人。土地承包经营权拍卖目前仅限于“五荒地”和山区少量撂荒耕地。股田制指承包方将承包土地的经营权作价为股份，进行股份合作制经营，以入股土地经营权作为股份。（4）市场机制与组织行为结合的形式。主要有反租倒包、土地托管等类型。反租倒包、委托管理是指村经济合作社把农户不愿经营或无力经营的土地承包使用权“租赁”回来，再转包或招标给善于经营的单位和个人。反租倒包的市场化成分较高，乡村集体经济组织的互动作用较好地发挥了市场机制与组织行为的双重优势。托管打破了村组界限，克服了其他流转形式结对困难、流转规模下的弊端，使土地承包经营权流转从临时性、个案性向经常性、整体性转变，从社区内农户间的自发流转向社区外组织化、有序化流转转变。^〔10〕

（二）浙江水权交易的实践探索

浙江一直来以江南水乡著称，但是，随着经济的快速发展，水的矛盾在浙江变得越来越突出，如何合理配置水资源，减少水资源的浪费，提高水资源的利用率？浙江各地在这一问题上进行了许多卓有成效的探索，留下了许多典型的案例和宝贵的经验教训。其中东阳和义乌的水权交易、温州永嘉楠溪江的全流域养殖权承包产生的影响最大。

东阳和义乌的水权交易是一个利用市场机制供给水资源的成功案例。东阳和义乌是浙江中部金华市辖区内两个毗邻的县级市。东阳市水资源丰富，钱塘江三大源流之一的东阳江流经东阳境内达57km，多年平均径流量达到8.74亿立方。除东阳江外，还有南江及其他丰水溪流及横锦水库和南江水库两座大型水库，水资源总量为16.08亿立方，人均水资源为2126立方。在浙江，东阳属于水资源相对较丰富的一个地区。而义乌却是一个典型的缺水型城市，一方面，义乌境内的河流不多，各种江河溪流的水资源加在一起，多年平均水资源总量为7.19亿立方，人均水资源才1130立方。另一方面，义乌改革开放以来经济社会飞速发展，大量的新建企业和急剧膨胀的外来人口使义乌的水资源缺口变得更加严重。由于干旱，义乌曾经几度出现“水危机”，每次都是通过上级政府的协调，由东阳向义乌供水解决了义乌的水危机。但是，单纯依靠上级政府的行政协调只能解决临时性问题，对于处于城市化高速发展进程中的义乌，需要找到解决水资源问题的长远之计。最后，他们选择了水权交易的方式。义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方水的永久性使用权，转让用水权后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳市负责，义乌市按当年实际供水量每立方0.1元支付综合管理费（包括水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费等所有费用）。^〔11〕东阳与义乌水权交易的达成，在社会上产生了很大的反响，水利部的调研报告对东阳与义乌的水权交易给予了高度评价，人民日报社、光明日报社等中央主要媒体都给予了积极的报道。胡鞍钢等学者对此次水权交易的意义作了高度概括，认为东阳与义乌的水权交易打破了行政手段垄断水权交易的传统，充分证明了市场机制是水资源配置的有效手段，标志着我国水权市场的正式诞生。^〔12〕

相反，温州永嘉楠溪江的全流域养殖权承包却是一个运用市场机制解决资源供给的失败案例。楠溪江是瓯江下游最大的支流，共有水域面积5.6万亩，可利用渔业水域面积3.5万亩，楠溪江江面宽阔，水势平稳，鱼类品种多样，渔业资源十分丰富。长期以来，楠溪江的渔业资源未能得到有效保护和开发，滥捕现象十分严重，甚至出现“占江为王”的现象，渔业资源不断枯竭。1998年永嘉县决定实施渔业资源配制制度的改革。9月4日，《永嘉报》刊登了《楠溪江渔业经营权公开招标公告》，提出了全流域承包楠溪江养殖权的思路和公开招标的程序。经过激烈的竞争，最后，以季展敏为首的金标队伍以518万元的价格夺得了经营权，被媒体称为“中国第一包江人”。^〔13〕在与永嘉县农业局签订了合同之后，季展敏立即成立了永嘉县楠溪江渔业资源开发有限公司，一方面引进、加大了渔业经营项目的投入，另一方面，加大了对南溪江的管理力度，组织了约30人的江面巡逻队，配备了近百名临时机动队员，24小时在承包流域内巡江护鱼。但是，自包江以来，沿江两岸的村民电鱼、炸鱼事件不断。甚至发生了多起严重的毒鱼事件，绵延数公里的江面上，漂浮着被毒的死鱼，楠溪江的渔业资源受到了严重的破坏。而同时，管理人员在实施管理的过程中，因偷鱼者不服管理而发生的恶性冲突事件也不断发生。这些事件一直未能得到及时妥善的处理。面对这种状况，季展敏等自2000年起就开始拖欠应缴给永嘉县农业局的渔业资源费。到了2001年下半年，季展敏等人就已经失望，对楠溪江的承包彻底放手。2004年7月，永嘉县农业局单方面终止了承包合同，2005年4月，永嘉县政府调整了楠溪江渔业资源保护实施方案，终止了与季展敏等人对楠溪江全流域的包江合同。楠溪江全流域包江改革以失败结束。^〔14〕

尽管温州永嘉楠溪江的全流域养殖权承包实践没有成功，但是，却给后人留下了许多启迪和思考。江河流域作为一种传统的公共资源，要进行资源的重新配制，实行全流域的承包开发，关键的问题是要处理好这种新的制度安排与沿江老百姓传统的习惯（非正式制度）之间的冲突，通过一定的方式使老百姓在不能再使用这些公共资源之后可以得到一定方式的补偿，否则，在沿江老百姓不理解不支持的状态下，江河流域水资源经营权的改革是不可能搞好的。同时，这一类改革在设计方案时，必须考虑江河流域的实际情况，如果流域地理复杂，实现产权的排他性（即保护承包者的产权不受侵犯）的成本过于高昂，那么，此类改革也难以成功。

（三）浙江污染权交易的实践探索

浙江是我国较早开展污染权交易的省份。由于有着长期市场活跃的优势，在国家明确提出节能减排的要求之后，浙江不少市县就已开始尝试运用市场手段来实现节能减排。最具代表性和影响力的是嘉兴所推行的排污权交易的实践。2006年国家明确提出了环境容量的总量控制要求，在省环保局的直接关心指导下，嘉兴从2007年就开始了排污权交易的尝试。嘉兴市政府要求从2007年11日1日起在嘉兴全市全面推行排污权交易制度。在实践的基础上，嘉兴还举办了《中国·浙江嘉兴排污权交易论坛》，来自全国的环境保护系统的专家学者和实际部门的领导对嘉兴排污权交易的实践进行了深入的分析，推动嘉兴排污权交易机制逐步完善。截至目前，排污权储备中心已经成功交易50多笔，受让10多笔，出让30多笔，交易额已达4000多万元。

为了能够顺利开展排污权交易，嘉兴市专门制定了《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》和与之配套的《嘉兴市主要污染物交易办法实施细则（试行）》，明确从2007年11月1日起全市所有新建、扩建、技改项目新增主要污染物排放量都必须通过排污权交易获得，从而结束了无偿获得排污许可的历史。在此基础上，嘉兴市还专门成立了市排污权储备交易中心，在嘉兴市环保局的领导和指导下开展排污权交易活动。排污权储备交易中心通过交易所得资金统一纳入排污权账号，全部用于污染物减排项目建设。市政府还通过相关的文件明确规定，使排污权储备交易中心作为开展排污权交易的指定平台，未经平台交易的视为无效交易。为使平台上拥有足够的排污权存量，使排污权交易中心保持正常交易业务，嘉兴市做出了以下三条规定：一是对企业已经通过环保行政许可，但没有施工建设，且时间已超过5年的，收回排放指标，作为平台的公共资源出让。二是对企业内部未经申报或闲置期超过2年的排污权指标，经环境保护主管部门确认后，可由储备交易中心无偿收回。三是对企业内部存在的主要污染物多余指标，时间又在2年以内的，中心将动员企业将排放指标存在交易平台，每年中心给予一定的“利息”。

排污权交易涉及许多许多相关部门和领域，为了保证排污权顺利开展，嘉兴市还制定了一些配套措施：一是对已经实行交易，购买了主要污染物的企业发放类似于房产证的《排污权证》。排污权证具有保值增值作用，还可以到银行作抵押贷款。二是实施以资金购买减排指标的措施。在完成污染源普查和重新核发排污许可证的基础上，排污权交易中心将对在“十一五”期间未完成减排任务的企业收取减排费，也就是拿钱购买减排指标，承担国家赋予的减排任务。排污权储备交易中心在将这笔资金支付给超额完成减排任务的企业，这样，所有的企业在承担国家赋予的减排任务上就会实现公平。三是开展年内短期出租业务，充分利用好当年度的环境资源。一些企业由于生产状况较好。当年度的主要污染物排放指标明显不够用，而另一些企业由于生产状况不好，存在主要污染排放指标闲置的状况。这就产生了短期主要污染物排放指标的供求市场。让当年度有多余排放指标的企业将排放指标放到交易平台上出租，而需要排放指标的企业到交易平台上来租用排放指标，这就较好地解决了当年度如何用好污染总量的问题，切实为发展提供环境资源，为企业发展服务。^〔15〕

嘉兴的排污权交易产生了很大的影响，2007年11月，嘉兴市政府在嘉兴召开了《中国·浙江嘉兴首届排污权交易论坛》，国家环保总局的领导和专家给予了高度评价，为我国更好地开展排污权交易，为我国资源类公共物品的市场化配置发挥了十分积极的作用。