浙江农村公共物品供应过程中发挥政府与市场合力作用的探索

我国农村的落后，很重要的一个方面表现在农村公共物品供应的落后上。因此，加快农村的公共物品供应已成为缩小我国城乡差距，加快新农村建设的重要内容之一。在加快我国农村公共物品有效供应的过程中，政府有着更大的责任，需要发挥更加积极的作用。同时，也需要更好地运用市场的力量。浙江在这些方面进行了许多很好的探索，在这一过程中所取得成绩，以及所反映出来的问题，都具有一定的理论和实践意义。

（一）浙江加快农村公共物品有效供应的努力和取得的成绩

浙江经济的起飞是从农村开始的，浙江市场经济的活力也是在农村首先形成的。无论是块状经济的形成壮大，还是县域经济的做大做强，以及中小城镇的集聚发展，都离不开农村的健康发展。因此，农村的发展在浙江受到了高度的重视。为了改变农村公共物品供应的不足，浙江进行了许多有价值的探索，取得了一些很好的效果。

1．重视政策和规划的作用，统筹城乡发展

农村的发展，必须放在国家整体发展的层面上来统一考虑，统筹城乡发展，这样才能发挥农村在国家现代化进程中的作用，也才能保证农村的健康发展。对于农村的公共物品供应来说，制定和供给这种公共政策是最重要的，可以为农村经济社会的发展提供最基本的，也是最重要的政策空间。浙江改革开放以来，城乡统筹问题得到了各级政府的高度重视，许多县市政府都专门制定了积极的政策，并进行了一些卓有成效的规划。在总结多年实践经验的基础上，2004年底，浙江省在全国率先制定出台了《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，明确了今后一个时期全省统筹城乡发展、推进城乡一体化的主要目标，提出了统筹城乡产业发展、统筹城乡社会事业发展、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡劳动就业和社会保障、统筹城乡生态环境建设、统筹区域经济社会发展等六个方面的任务。并确定了建立健全城乡一体化规划体系、深化城乡配套改革、加快推进产业升级、大力推进城市化、加快转移农村劳动力、加快农村新社区建设、加大统筹城乡发展的投入等七个方面的战略举措。《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》是中共浙江省委、省政府指导浙江农村工作的纲领性文件，该纲要的颁布实施，为浙江农村的健康发展提供了极为重要的政策基础，为浙江省在建设新农村中走在前列赢得了发展先机、创造了有利条件。

2．加快农村基础设施建设，为农村生产和生活条件的改善提供基础条件

基础设施是公共物品中最重要的内容之一，与城市相比，农村的基础设施建设欠账很多，存在较大的差距。为了减少这种差距，浙江省在农村基础设施建设方面采取了许多有效措施，在不少方面产生了全国性的影响。如村村通公路工程，浙江省是全国农村公路建设动手较早的省份，从2002年起就开始通村康庄工程建设，至今各县大部分农村公路建设工程基本完成，已进入路面硬化阶段。被看成是农村重要的基础设施的还有村村通电、村村通广播、村村通电视等工程，也在浙江大部分县市成为现实。农村饮用水工程是影响农民基本生活的重要生活性基础设施，浙江对这一问题给予了高度重视。2003年浙江省在全国率先开展了千万农民饮用水工程，至今全省已累计完成投入78.4亿元，新增农村供水规模256万吨/日，受益行政村11690个，总受益人口1092万人，全省农村安全饮用水覆盖率从2002年的62％提高到90％。^〔10〕垃圾处理也是农村生活性基础设施的重要内容，一直是农村公共服务的老大难问题。浙江省的农村垃圾处理工作从2005年开始，并根据各地情况，建立了不同的垃圾处理模式。如在平原发达和交通便利的地区实行“户收、村集、乡镇中转、县市处置”的原则；在山区、海岛和交通不便的地区，推行“集中收集、就地分拣、综合利用、无害化处理”的模式。目前，东部经济发达的平原地区，城乡一体的生活垃圾集中处理格局已基本形成。据浙江省建设厅统计，到2007年年底，浙江省全年新建乡镇生活垃圾中转设施229座、累计建设1221座，垃圾中转设施镇乡覆盖率达到61.23％，农村生活垃圾集中收集率达到63％，无害化处理率达到35％，全省农村环境得到明显改善。^〔11〕

3．加快农村的教育卫生事业建设，丰富农民的业余文化生活

农村教育是农村可持续发展的关键，也是提高全民族素质的基础。改革开放以来，浙江各级政府高度重视农村教育，为了破解农村教育发展相对滞后这一难题，全省各地以中小学布局调整为抓手，通过新建、迁建、改建、扩建等途径，努力改善农村学校办学条件，提高农村教育质量。农村税费改革后，省本级财政每年安排4亿元，主要补助经济欠发达地区和农村的教育缺口。省政府还每年安排专项补助7000万元，用于欠发达地区学校布局调整、扶困助学。经过多年的努力，浙江的农村教育取得了很大的成绩，到2004年秋季，浙江已经基本普及了从学前3年到高中阶段的15年教育，成为全国第一个基本普及15年教育的省份。浙江的农村医疗卫生事业在改革开放以来也得到了快速发展，尤其是新型农村合作医疗试点取得了很大的进展。新型农村合作医疗作为国家为缓解农民“看病难、看病贵”问题而实施的一项重大决策得到了浙江各级政府的高度重视。自2003年开始试点以来，浙江省立足省情，积极探索，稳步推进，使新型农村合作医疗取得了较快的发展。目前，全省有农业人口的县（市、区）已全部实行新型农村合作医疗制度，实现了浙江省新型农村合作医疗制度的全面覆盖，2007年1－3季度，全省参合农民达2997万人，占全省农民总数的89％；总筹资21.23亿元，其中农民个人出资占41.8％，各级政府补助占57％，其他占1.2％；人均到位筹资71元，预计年人均筹资水平将达到90元，提前达到中央关于2008年基本建立农村合作医疗制度的工作要求。^〔12〕农村文化是建设社会主义新农村的重要组成部分。为了丰富农村文化生活，浙江各地采取了许多有效措施，建立了一批设备相对比较齐全、活动内容较为丰富、管理比较规范的新型农村文化设施，许多村庄都开设了报刊阅览室、乒乓球室、桥牌室等，有的甚至开设了旱冰场、篮球场、露天舞池等活动场所，一年四季对外开放，深受农民欢迎。浙江农村文化近几年还出现了一个引人注目的新现象——“种文化”。“种文化”，这种通俗而形象的说法，说的是农民群众像种庄稼一样，普遍、经常性地开展自娱自乐的文化体育活动，把文化的“种子”，“种”入乡村大地，让它生根、发芽、开花、结果。这是浙江发展农村公共文化的一个创新。多年以来，浙江以“文化大篷车”等形式送文化下乡，反映很好。但是，“文化大篷车”毕竟不能天天“送”，农村文化建设需要依靠本土的建设，需要农民群众的参与。既要“送文化”，也要“种文化”，让文化的“种子”茁壮成长在乡村大地，这已成为浙江上下的共识。有关专家认为，“种文化”从农民自身需求出发，充分体现“小型、方便、多样、普及、经常”的特色，种下的文化“种子”，适宜农村“土壤”，适合农民口味，具有很强的生命力和吸引力，大大丰富了农村公共文化生活。

4．逐步建立农村社会保障制度，为农民基本生产和生活系上安全带

社会保障是公共物品的重要方面，在农村公共物品的供应中，社会保障是一个难点，与城市有着较大的差距。浙江改革开放以来在农村社会保障制度建设方面也形成了自己的许多特点。浙江省地处东南沿海，自然灾害频发，每年因台风等灾害都要造成大量农田受损、农房倒塌，给广大农民群众造成严重的财产损失。中共浙江省委、省政府高度重视，以减少农民损失、帮助农户迅速恢复生产为目的，按照“政府推动、农户自愿、市场运作”的模式，率先在全国制定了政策性农业保险和农村住房保险两大制度，走出了一条具有浙江特色的政策性农村保险新路子。针对广大种粮户因台风受灾造成“多年致富、一灾致贫”的实际，2006年初浙江省率先启动政策性农业保险试点，坚持低保障起步，以保大灾、保大户为主，试点品种涉及水稻、大棚蔬菜、林木、生猪等13种主要农产品。同时，针对近年来农村住房每年因灾倒塌严重的实际，2006年底浙江省又及时启动政策性农村住房保险，坚持低保障、低保费、广覆盖原则，以保灾后农民及时重建家园、恢复基本生活为目标，按照全省平均建房成本的1/4，确定了浙江省农村住房保险每户1.8万元，每间3600元的保险金额，并将全省所有农村户籍的农户都纳入了保障对象。浙江省在推进这两大政策性保险中，紧紧依托保险市场，充分发挥商业保险公司的作用，有效化解大灾风险，确保政策性农业保险和农村住房保险的可持续运营。为了有效解决被征地农民的社会保障，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生活有保障，浙江省从2003年起建立了被征地农民基本生活保障制度，采取“政府出一点、集体补一点、个人交一点”的办法筹集保障资金，建立个人专户与社会统筹相结合的制度，实行不同年龄不同的基本生活保障模式。经过全省上下的共同努力，一个覆盖全省的、以“土地换社保”的被征地农民基本生活保障制度已率先在全国建立，浙江省率先为被征地农民系上了一根保障基本生活的“安全带”。

（二）浙江农村公共物品供应存在的问题

尽管浙江各级政府在农村公共物品的供应上做出了很大的努力，取得了很大的成绩并形成了自己的一些特点，但是，与全国一样，浙江农村公共物品的供应与城市相比，依然存在着很大的差距，农村公共物品的供应机制存在许多制度性的缺陷，公共物品供应不足依然是制约浙江农村健康发展的重要影响因素。

1．政府对农村公共物品的投入总体水平偏低，农村公共物品供给总量不足

长期以来，我国实行二元城乡公共物品供给制度，城市所需的公共物品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共物品政府提供较少，许多公共物品主要由农村基层负责提供，成本支出主要由农村居民来承担。这就使得各级政府在财力有限的情况下，只能优先把财力和社会资源用于城市公共产品的供给，造成了城乡公共物品供应的严重失衡。另一方面，从价格和质量来看，由于政府更重视城市居民的公共物品供应，因此，城市居民经常有机会享受带有补贴性或较低价格的公共物品供给，有的甚至是福利性的，而且，一般来说，这些公共物品的质量相对较为可靠。而在重城市轻农村的年代，在不少情况下农村居民享受到的公共物品不仅质量相对较差，而且有时候由于交通运费等原因，农村居民享受到的公共物品的价格却要高于城市。农民分担了公共产品成本却没有享受到相应的服务。长期以来，我国财政的支农支出一直偏低，且徘徊不前，目前农村与城市的差距越来越大。我国自1992年以后财政用于支农支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在10％左右，1999年至2003年还略有下降。而在所有支农支出中用于农村公共物品供应的比例又较低，据国家统计局统计，2005年国家财政收入达3万亿元，而中央财政用于农村基础设施建设方面的资金约为293亿元，不足全年财政收入的1％。^〔13〕目前全国农村要完成通路、通水、通气（燃料）、通电、通讯、通广播电视、改厕所、改厨房、改圈舍、改校舍、改卫生所、建公共活动场所、建集中垃圾处理站等13项基础设施工程，投资资金缺口相当大。尤其是一些经济相对不发达的地区，乡镇政府财政收入仅够行政事业支出，成为“吃饭财政”。而且，在这些地区，一般乡村两级的债务都较沉重，农村税费改革以来，乡村两级债务正逐步表面化。税费改革前，乡村两级主要通过向农民收费，提取乡村企业收益等途径逐步偿还债务。税费改革之后，收费被禁止，但是乡村两级的债务并未列入上级财政转移支付的范围，这就使得乡村两级债务负担更加沉重，根本没有余力用于公共物品的投入。浙江也有不少乡村存在此类情况。在这些乡村，农村公共物品的供给存在着许多问题，比如，与农业相关的科技、信息与服务的提供远远满足不了农民的需求，农业科技开发资金投入不足，农业科技人员短缺，农民直接获取农业科技知识的渠道不畅。农村学校教育质量不高，留不住优秀教师，初中生辍学率较高。农村公共卫生和医疗服务水平落后，许多乡镇卫生院医疗设备简陋，医护人员水平低。由于医疗卫生条件差，许多地方病、流行病在一些农村蔓延开来，一些农村地区职业病和环境污染所致的疾病明显上升。这些乡村的水、电、气等生产、生活条件也存在许多问题，不安全的饮用水导致的地方病还较多。这些地区缺乏基本的公共文化服务，农民的文化生活依然单调乏味。

2．农村公共物品供应效率不高，结构失衡

一方面，农村公共物品存在供应与实际需求相失衡。受旧体制惯性的影响与政府部门自身利益的驱动，地方政府往往以发展经济为由，将大量的公共资源用于生产私人产品的投入，其中不少缺乏科学依据的项目投入最后只能成为地方政府的债务，这些债务的偿还占用了部分的税费，它所引起的财政支出对农民没有任何公共服务的产出，反而成为农民的负担。同时，由于涉及农村公共物品提供的部门较多，资金渠道和部门政策也较多，资金投入分散，缺乏系统性和整体协调性，导致不少公共物品的供应与农民的实际需求相脱离。另一方面，农村公共物品还存在供应过剩与供应不足并存的结构性失衡。与城市相比，农村公共物品存在严重的短缺，包括教育、卫生和各种生产和生活性基础设施等各个方面。与此同时，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的农村公共物品的供应却存在不少供应过剩的现象，如在乡村盲目建设高级道路设施、投资建设博物馆等“政绩工程”和形象工程。一些县乡政府还经常进行不符合农民利益的政策干预，在未开展周密的调查分析的情况下，就草率决策，甚至强制农民更换产品品种。由于忽视了市场行情及农民的意愿，最终以失败告终，导致资源浪费和公共物品供应的结构失调。另外，我国农村投入资金被挪用的现象也较为严重，据审计署2004年的一项针对全国50个县财政支农资金审计调查显示，因政府主管部门批复项目和拨付资金不及时，造成资金年终大量结转，名义上的支农投入实际并未到位的占当年支农资金总投入的18％；50个县挤占挪用财政支农资金总额为4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10％；50个县2001和2002年财政支农资金投入中，平均有26.7％和27.6％被用于农、林、水、气等部门的事业费，在县本级的投入中这一比例更高，平均为58.4％和58.8％。^〔14〕这类问题在浙江农村也不同程度地存在。

3．“一事一议”的农民自我供给模式难以承担起有效提供公共物品的重任

城市里的公共物品主要由政府集中供应，而农村税费改革之后，村内兴办集体公益事业所需资金，已不再固定向农民收取，而是通过开展“一事一议”的办法筹资筹劳解决。“一事一议”是组织农民投入农村小型公益事业建设的重要形式，同时，这种形式也对农村民主政治建设、保护农民的合法权益具有重要意义。在浙江各地的实践中，“一事一议”制度体现出了许多优点。但是，农村公共物品供应的“一事一议”在制度设计上和实际操作中都还存在不少问题，如不能及时加以调整，或加快相关配套措施的完善，这种“一事一议”的农民自我供给模式将难以承担起有效提供公共物品的重任。一是程序不规范。目前，部分村干部认为“一事一议”只要村民代表讨论通过就算合法了，不按规定的议事范围、标准和申报审批程序，擅自向农民超范围、超标准筹集资金和劳力。而所筹集的资金的使用和管理又缺乏制约手段，账目不健全，财务不公开，民主监督不力，资金管理和使用不规范等现象较为严重。二是村民参与不踊跃。一些地方由于在做“一事一议”筹资筹劳项目、工程预算过程中对工程所需款额未及时向村民说明，对筹资筹劳资金收取、使用情况和工程结算情况不及时向村民公布，有的村干部由于在群众中威信不高，独断专行，不按议事规则办事，只由少数人甚至个人说了算，随意收取和支付费用，导致村民对村干部不信任，不放心，交了款怕村干部不办事，挪作他用，所以筹资筹劳难度大，村民参与的积极性不高。三是受益不均衡。由于农户居住分散，一些公共事业设施有的农户直接受益或全部受益，有的农户一部分受益，因此，形成村与村、农户与农户之间受益不均。四是缺乏法律保障。由于“一事一议”兴办公益事业属村民自治性质，不少村对所议定的项目，即使村民大会或村民代表会议通过并签字后，筹款仍存在较大难度，村民委员会对拒绝不履行承诺的村民缺乏制约的手段。五是村干部组织不力。受长期计划经济的影响，有些基层干部已习惯向农民伸手要钱要粮，“一事一议”的实施，使村干部失去了向群众“伸手”的机会，部分村干部认为“一事一议”政策性强，透明度高，要求严格，且社会公益事业难办，人心不齐，怕出力不讨好，出现“该议的不议，该筹的不筹”的现象，从而使“一事一议”制度失去了应有的作用。在浙江个别农村，尤其是村集体积累不多，村党支部作用发挥不好的乡村，“一事一议”几乎形同虚设，农村公共物品的供应受到了严重的影响。

4．农村公共物品供应的责任主体划分不合理，公共物品投融资渠道不够充分

一是政府与市场在农村公共物品供应中的责任和作用不清。一方面在一些地方，政府在本应承担责任的教育、卫生等基本公共物品供应领域未能有效承担起责任，过多地将这些公共物品由市场来供给，在市场机制本身也不完善的背景下，必然造成农村医疗卫生等公共物品的供应不足。另一方面，我国大多数地方农村公共物品的投融资机制单一，除了政府投入，农民筹集以外，民间资本和外资投入太少，市场和社会在公共物品供应中的投融资作用未能得到有效发挥。政府与市场在农村公共物品供应中的责任和作用是两个不同的概念。从农村公共物品供应的责任来说，由于存在搭便车现象，出于对自身利益最大化的追求，经济个体在常态下不会主动来承担供应公共物品的责任。公共物品供应的责任主要应该由政府来承担。如果政府把这个责任推给市场个体来承担，就是不负责任的表现。但是，政府如何才能负起供应公共物品的责任？在这个层面上，就需要发挥市场机制的作用。政府应该创造出一种环境，提供各种有效的措施，使经济个体愿意参与投资公共物品的供应，而且能够在这种投资中得到较大的盈利。如果政府不能创造这种环境，不能提供这一类有效的措施，说明政府还没有找到公共物品有效供应的方式和途径。市场机制的活跃是浙江经济发展中的优势，但是在公共物品的供应领域，尤其在农村公共物品的供应领域，浙江市场机制的优势还不是十分明显，需要认真借鉴经济发展中和城市公共物品供应领域发挥市场机制的成功经验。二是中央政府与地方政府在农村公共物品供应中的责任缺乏明确的划分，公共物品供应的事权和财权也缺乏明确的划分。本来应该由上级政府提供的公共物品却交由下级政府来提供，使县乡政府在农村公共物品的供应中承担了过多的责任。如义务教育本应由中央政府承担更多的责任，但是目前我国义务教育投入中的80％以上由县级政府负担，省级政府负担11％，中央政府负担2％。^〔15〕这种事权、财权和责任的分离，严重影响了农村公共物品的有效供应。中央与地方在农村公共物品供应中的事权和财权划分需要中央根据全国的情况作出统一的安排，但是，在一个省内部的省市县乡各个层级的地方政府之间，则完全可以根据本省的实际加以调整。在浙江，省管县财政体制将为这种调整提供比其他地方更有力的制度背景。