高效发挥非政府公共组织作用的相关措施

(一)国外政府支持非政府公共组织参与应急管理的做法经验[3]

正是因为非政府公共组织在应急管理中具有上述重要作用，因而许多国家都对非政府公共组织参与应急管理采取鼓励和支持的政策，以充分发挥非政府公共组织的作用。归纳起来，主要有以下一些做法和经验。

1.与非政府公共组织建立合作互助关系

国外政府往往通过制订应急计划、签订“互助协议”或者合同等形式，与非政府公共组织建立合作互助关系，明确双方在应急管理中的责任、义务和工作分工。在具体做法上，一方面，政府部门在制订应急计划、财政拨款使用、建立应急网络、组织培训演练时，都要将民间组织、社区组织、志愿者组织考虑在内，纳入应急管理框架之中，以提高非政府公共组织的应急能力;另一方面，非政府公共组织要根据责任分工做好防灾减灾工作，应急反应时提供必要的人力、物力、智力支持，协助政府开展救灾工作或组织自救、互救。

2.对非政府公共组织进行紧急救助的专门培训

组织对非政府公共组织的紧急救助专业培训，使非政府公共组织成员掌握相关的知识、技能和方法，是国际上加强非政府公共组织应急能力建设的普遍做法。以德国为例，目前德国共有100多个紧急救助民间志愿者组织，其中最大的是红十字会组织，大约有30多万志愿者参加，所有成员都得到过紧急救助的特殊培训。德国的经验是，民间志愿者组织成员是否经过专业应急培训，结果会大不一样。如果一个成员经过培训，在灾难下就知道应当去做什么，如何做，通常可以救助40个居民;反之如果没有经过培训，面对灾难就会不知道应当做什么，就会站在边上干着急。

3.专门设置与非政府公共组织联系沟通的渠道、部门或官员

许多国家十分重视政府与非政府公共组织之间在应急管理中的联系沟通。主要做法是:在政府应急决策议事机构和综合协调机构中，安排重要非政府公共组织的代表参加，在政府应急机构中，设置或者指定专门负责与社区自治组织、志愿者组织、非营利机构联络的部门或官员，建立旨在与社会进行信息沟通的网站或咨询点。例如，美国联邦、州和地方政府的应急部门为了与社会各界建立有组织的联系，都专门设置了与非政府公共组织进行联系沟通的部门或官员，一方面确保能得到高效可靠的受灾信息，另一方面向社区组织、志愿者组织和公众提供灾害反应和恢复行动的信息，以建立对话交流渠道，促进相互支持。德国联邦和城市政府都建有危机信息系统和预警系统，集中向社会公众提供有关灾害信息和预防办法，并允许重要的社会减灾组织进入政府应急管理信息系统，进行信息沟通。

4.构建社区应急合作体系

联合国国际减灾组织总结10年(1990—2000年)减灾活动的主要经验之一，就是强调政府与社会建立合作伙伴关系，“发展以社区为核心的减灾战略”。世界卫生组织自1989年起开始推广创建“安全社区”的活动，宗旨为联系社区内不同机构、组织的资源，集各家之所长，共同开展安全活动，以实现安全社区的目标。该组织倡导的创建安全社区有6条基本标准，可概括为“五有一参与”:①有一个负责安全促进的跨部门合作的组织机构和工作网络;②有长期、持续、能覆盖不同的性别、年龄的人员和各种环境及状况的伤害预防计划;③有针对高风险人员、高风险环境，以及提高脆弱群体的安全水平的预防项目;④有记录伤害发生的频率及其原因的制度;⑤有评估安全促进项目、工作过程及变化效果的评价方法;⑥积极参与本地区及国际安全社区网络的活动。由此可见，世界卫生组织提出的安全型社区概念，并非仅仅是为了提供一套评价社区安全状况的指标，也不是仅仅局限于减少社区刑事案件，而是以增强社区安全意识和社会参与为基础，建立一套能够充分整合各种资源、共同实现社区安全目标的应急框架和机制。

(二)提升我国非政府组织参与应急管理的主要措施

我国的非政府公共组织发展还处在初始阶段，目前虽有数量众多的非政府公共组织，但普遍存在着行政色彩浓、机制不健全、服务不规范、成员素质不高、外部监督不力等问题，难以真正体现应急管理的功能。而且在应急管理方面，我国非政府公共组织和国外非政府公共组织的发展相比，在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都存在一定的差距。具体来说，原因主要集中在以下几个方面。一是法律对各类非政府社会组织的应急职责规定得不够明确和具体，相应的权力、义务和责任没有做到规范化。非政府公共组织参与应急管理的法制化的缺乏，使各种社会组织的参与不被政府决策机构所重视;二是非政府公共组织与政府之间沟通不足，在配合政府部门参与危机管理的过程中缺乏一定的有序性和科学性。三是当前我国非政府公共组织参与应急管理的总体水平较低，非政府公共组织参与社会公共管理事务的广度和深度还处于一个较低的层次上。

因而，为有效发挥非政府公共组织在公共危机管理中的作用，弥补不足，需要从内外两方面入手:从内部来说，是提高非政府公共组织自身参与公共危机管理的能力;从外部来说，则是积极争取各种社会主体的支持与合作。政府是非政府公共组织参与公共危机管理的最重要的外部主体，此外，媒体、企业、公众等也是非政府公共组织在公共危机管理中的重要外部力量，它们的认可和支持是非政府公共组织参与公共危机管理的积极的外部因素，如图8-2所示。

图8-2 非政府公共组织高效参与政府应急管理的内外途径

从图8-2中的各个环节可以看出，这些环节展示着非政府公共组织应急管理能力提升的途径。

1.提高非政府公共组织自身参与公共危机管理的能力

1)加强内部制度建设

内部制度，比如，危机发生时的组织动员机制，科学化的危机应对机制以及参与危机应对之后的自我评估制度等。在这些特定制度的基础上还需要确定各种配套的具体措施，比如志愿者征集管理机制，救灾过程中的沟通反馈措施，NGO内部的应急领导小组的组建办法和工作方式，救灾款项和物资的使用办法，NGO的危机公关措施，与政府、媒体合作应对危机的技巧，等等。

总之，非政府公共组织关于应对公共危机的应急制度需要做到“两效”，即有效和高效。特别是资金使用方面，应建立并执行严格的财务制度。主要可以采取以下三个方面的措施:一是非政府公共组织将自己的资金管理状况主动向媒体公开;二是非政府公共组织可以聘请独立的专业审计事务所对非政府公共组织在危机应对中的财务状况进行审计;三是非政府公共组织应积极与政府合作，向政府汇报自己资金使用流向和效果，以保证政府和非政府公共组织在资源配置上的高效率。可以说，在非政府公共组织的应急制度中，资金管理制度的公开、透明、高效是重中之重。

2)提升危机应对的专业化水平

非政府公共组织提高与危机应对相符的专业化能力的途径有以下几方面。

一是要加强组织整体的学习能力。提高组织学习能力是非政府公共组织提高自身参与公共危机管理的专业化程度，在危机状态下迅速发挥自身专业优势的前提。而组织的学习能力在公共危机状态下，很大程度上取决于该NGO自组织能力，自组织能力较强的NGO具有较好的学习能力，能够发挥自身灵活性的优势，迅速适应公共危机的情景，并在危机情境下将自己的专业优势发挥到极致。而自组织能力较弱的非政府公共组织，比如一些依附于政府的NGO，在危机情境下往往被动等待上级的命令，而不是积极主动地行动。它们在公共危机管理中难以有效地发挥自身优势。因此，非政府公共组织的学习能力取决于非政府公共组织的组织运行机制，以自组织机制运行的非政府公共组织在公共危机管理中具有较强的学习能力，因而能在公共危机管理中发挥更大的作用。

二是要善于借助“外脑”。比如，可以聘请专业咨询机构为组织参与公共危机管理设计特定方案，寻找参与危机治理的切入点。从而，既发挥非政府公共组织的专业优势，又促进了公共危机治理效果的改善。

三是对组织成员进行抗震救灾各项必备技能的训练，并寻求与社会上各类专业组织合作应对危机，也是提高NGO参与危机应对的专业性的重要途径。

3)扩宽参与途径

非政府公共组织可以通过参与危机文化宣传、预警指标设计、灾后环境治理、就业扶持等形式扩宽参与途径。比如，非政府公共组织可以在创业领域帮助受灾人群。向灾区捐款捐物仅仅是一种输血，而帮助灾区振兴经济，则是恢复灾区的造血功能，其意义远大于简单的捐款捐物。总部设在英国的青年创业国际计划就通过帮助灾区青年创业的方式，创造性地参与到灾后重建中。青年创业国际计划是一个教育性的公益组织，它通过在灾区青年中征集有创意的商业计划，经过专家的评审，选出有意义的、可行性强的商业计划，向该计划的提出者提供无息无抵押贷款，并派专家免费全程辅导，保证创业青年商业计划的成功实施。这是一种以市场化方式实现公益目标的模式，它充分整合了社会各方面的资源，借助市场化的手段，在竞争机制中实现组织的公益目标。这是一种非政府公共组织的制度创新，是一种社会企业的运作模式，也是NGO参与公共危机管理方式上的创新。

2.积极争取外部力量的合作与支持

1)政府的观念转变与制度安排

为了有效发挥非政府公共组织在政府应急管理中的特殊功能，需要政府采取以下措施，确保观念的适时转变和有效的制度安排和法律监督。

(1)价值观念的转变。随着改革开放的深入，政府逐渐从非公共事务领域退出，这样，就需要增加市场主导和社会主导两个管理主体。通过政府主体、市场主体和社会主体三位一体式的沟通与合作，提高处理事务的能力，降低政府成本和公共成本。因此，在政府的管理思维中，在重视市场主体的同时不应忽视社会主体意识的培育，把非政府公共组织置于应有的主体地位，履行非政府公共组织的社会责任，减轻政府负担和压力，完善管理体制。

(2)非政府公共组织的责任和使命应列入政府所制定的危机事件应急预案中，将非政府公共组织主要代表列入政府危机管理执行机构成员之中。为了增强非政府公共组织的责任感和使命感，使非政府公共组织有效地发挥作用，各级政府所制定的危机事件应急预案中，应把非政府公共组织置于总体公共资源的范围之内，明确非政府公共组织的责任，有机地加以使用和发挥，避免各个有机要素之间出现低效率和不协调。一旦危机事件发生，在应急事件指挥部中，应有相关的执行配合机构，其中应包括有关方面的非政府公共组织代表，有利于调动非政府公共组织的资源，表达非政府公共组织的利益，及时有效地控制危机事件。

(3)加强监督。譬如，美国对于非政府公共组织的管理，类似于大学的宽进严出。他们创建一个非政府的门槛相对很低，但对于非政府机构的监管却是非常严格的。首先，非政府公共组织的财务要接受联邦税务局的监督并且向公众公开。其次，非政府机构达到一定规模，必须接受包括律师在内的独立的第三方的审计。再次，非政府公共组织要接受行业自律。经过上百年的发展，美国的非政府公共组织已经成功地发展成包括多个层次的相互依赖的网络结构。另外，媒体对于非政府公共组织的监督也是非常严密的。他们不仅帮助非政府公共组织扩大影响，为他们招来支持者和捐款人，而且对于非政府公共组织都会先做调查，出现问题就追查到底[4]。我国目前的非政府公共组织管理制度使得对非政府公共组织在危机状态下的监管存在很大漏洞。而监管的缺失必然不利于非政府公共组织的良性发展和对公共危机管理的负责任的参与。

政府加强对非政府公共组织在危机应对过程中的监督，主要应从以下两方面来着手。一是对非政府公共组织在危机应对中的善款使用情况进行审计，包括款项来源和使用途径。西方国家的非政府公共组织的资金除了自筹外，还有政府、企业和社会各界的捐款。其资金筹集的方式是相对规范的，因为有各项法律法规进行严格的监督，既要保证来源的透明，又要保证用途的透明，容不得半点弄虚作假的行为。二是对非政府公共组织应急计划的执行情况进行监督，应坚持两条原则:首先是不得借此干预非政府公共组织的内部事务，损害非政府公共组织的独立性;其次，对应急计划的执行情况进行监督，主要是要寻找其中与政府的抗震救灾方案协调配合的部分。

2)加强与各种社会主体的关系

(1)在与媒体关系方面，非政府公共组织需要具备现代公关意识。在危机状态下，非政府公共组织一方面需要通过媒体及时了解公共危机发生、演化的全面信息，以及政府关于应对危机的各项政策举措。另一方面，也需要以媒体为平台公布自己参与公共危机管理的行动计划和活动动态;向社会发出号召，争取支持;并通过媒体招募志愿者，吸纳捐款;与其他非政府公共组织和社会主体建立危机应对联盟。

(2)在与企业的关系方面，非政府公共组织可以成为企业履行社会责任的平台。企业参与公共危机管理的方式一般是间接的，以捐款捐物为主。在“5·12”汶川大地震中，企业界捐款踊跃，非政府公共组织参与抗震救灾的资金有四分之一来自企业。加强与企业的合作可以为非政府公共组织参与公共危机管理提供物质保障。同时，在非政府公共组织与企业的合作中，向企业学习，提高组织运行的效率和效益，创新和完善管理制度，提高专业化程度，将比物资和钱财的收集对于非政府公共组织参与公共危机管理更具有积极意义。

(3)在与公民的关系方面，非政府公共组织是独立于政府和企业之外的展现公民本质力量的组织形态。非政府公共组织需要公民为其提供生存发展的理由，并增添活力。而公民也需要以非政府公共组织为载体提升自我，满足自己更高层级的需求。

3)加强与国外非政府公共组织的合作

国内非政府公共组织之间的合作有利于形成整体合力，提高非政府公共组织应对公共危机的能力。不同非政府公共组织之间可以在合作机制中取长补短。而很多非政府公共组织以一个整体出现，更易于吸收社会资源，包括筹集资金、招募志愿者;也有利于资源的整体调配，避免重复投入，造成资源浪费。非政府公共组织以联盟的形式出现，在与政府合作应对危机的过程中可以提高话语权，同时避免非政府公共组织数量过多，造成政府应接不暇。

同时，在以往一些应急事件的应对中，国际上的一些非政府公共组织也参与了中国应急管理事件的处理。例如，“非典”时期，无国界医生组织来到中国，对医护人员进行隔离和防护技术培训，提供一些医疗物资，并为医护人员、病人以及他们的家属提供心理支持。汶川地震发生后，该组织又及时派出两支队伍抵达四川，展开对中国地震灾区的评估工作。事实上，此前无论是2004年印度洋海啸，还是2001年印度古吉拉特邦地震[5]，抑或更早前的1995年日本阪神大地震[6]，国际NGO往往都是在第一时间展开行动，有的甚至比当地政府的行动还快捷。在我国“5·12”汶川地震灾后救援工作中，戴着红十字或其他标志的国际NGO成员在多个地区间辗转救援，来自日本、俄罗斯、韩国和新加坡的紧急救援队参与了地震救援工作，来自有关国家和国际组织的9支医疗队参与了灾区的伤员救治工作。这些国际上的非政府公共组织在中国的参与活动，一定程度上为中国非政府公共组织的发展起到了示范榜样的作用，有利于中国非政府公共组织自身的体制建设和功能建设。

总之，社会动员是危机事件应急处理体系中不可或缺的有机构成部分。危机管理活动中，非政府公共组织应作为发挥作用的一个主要方面。所有政府动员都有其发挥作用的地方和发挥不了作用的地方。在不能发挥作用的地方，就需要社会动员的弥补和合作，使非政府公共组织的资源和力量及时地得到利用。通过政府动员和社会动员的整体合力，统一步骤，协同作战，真正构建起完整有效的危机事件应急处理体系，达到控制危机、降低损失、维持社会稳定和恢复正常生活状态的总目标。只有调动非政府公共组织的各种资源，充分发挥非政府公共组织的作用，才能提高整个社会应对危机事件的能力，确保政府处理事件的威望，降低社会总成本，维持社会稳定和促进可持续的发展，真正构建起政府、市场与社会三元关系良性循环的新型结构。

[1] 李红艳:《非政府公共组织的基本理论探讨》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2009(5)。

[2] 林冲、赵林度:《提升非政府公共组织在城市危机管理中作用的对策》，载《华东经济管理》，2008(9)。

[3] 沈荣华:《非政府公共组织在应急管理中的作用》，载《新视野》，2005(5)。

[4] 李黎，郭红玲，黄亮:《从汶川地震看我国非政府组织》，载《消费导刊》，2008(23)。

[5] 2001年1月26日，印度西部的古吉拉特邦发生6.9级大地震，造成人员惨重伤亡和财产巨大损失，根据“大陆漂移理论”和“板块运动理论”，这次地震是板块碰撞的结果。

[6] 1995年日本时间1月17日清晨，发生在日本神户的7.3级地震。此次地震中，约有6500人死亡，房屋受创而必须住到组合屋的约32万人。阪神大地震直接引起了日本对于地震科学，都市建筑，交通防范的重视。