浙江运用市场力量提高公共资源供应效率的机制分析

随着经济的快速发展和资源环境问题的逐渐突出，改革现行的公共资源管理体制，提高公共资源的配置效率，已成为社会各界的共识。浙江的成功在于，他们能够运用已经形成的市场优势和市场传统，率先在公共资源供应领域尝试建立符合市场规律的相关机制。尽管浙江的这些尝试和实践，许多方面依然是在现行体制的框架内，许多改革的措施并不彻底，但是从完善公共资源配置体制的全过程来看，浙江各级政府所进行的探索，是整个公共资源配置效率改善过程中不可或缺的组成部分，有着不可低估的实践意义和理论价值。

（一）在稳定的基础上搞活使用权

资源配置的基础是产权的合理划分，任何资源在产权不清、利益不明的状况下，都不可能得到有效的配置，公共资源也是如此。产权是由所有权派生出来的权利关系体系，包括所有权、使用权、收益权、转让权等一系列权利，这些权利的归属需要依法作出界定和划分，明确各类产权主体行使权利的范围和方式。产权能否合理界定和划分，将直接决定资源的配置效率。

在产权体系中，所有权是基础，是“最高的绝对的权利”。我国现行的公共资源所有权主要以公有产权为主体，但是，在公有产权内部，对国家所有还是集体所有的界定并不清晰，导致公有产权内部，集体所有权经常被国家所有权侵蚀。这个问题在农村土地的权属关系上表现得非常充分。我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律中，都有明确的规定。但是，“集体”的含义非常模糊。在《民法通则》中则被界定为乡镇农民集体经济组织、村经济合作组织、村民小组三类主体。由于集体产权主体的多元化，产生所有权交叉现象，土地产权的激励功能得不到有效发挥。要科学合理地划分产权，当然需要对资源的所有权进一步加以明晰。然而，公共资源国家所有和集体所有的问题比较敏感和复杂，涉及国家在制度上的统一规定，地方政府在这方面可以发挥的空间不大。但是，就是在现有公共资源所有权的框架内，如果能够对使用权、收益权和转让权加以调整和完善，提高公共资源供应效率的空间依然很大。浙江各级政府在这些方面作了一些有益的探索。

使用权是产权的重要组成部分，在合理划分公共资源产权的过程中，尤其是在公共资源所有权关系难以有大的突破的情况下，地方政府在搞活公共资源使用权方面可以发挥更大的作用。浙江采取了以下一些有效措施：

一是保持公共资源使用权的相对稳定。公共资源配置效率能否提高，与公共资源使用权的状况有着密切的关联。而要使公共资源使用权能够有效发挥作用，首先必须使公共资源的使用权保持相对稳定，在使用权相对稳定和规范的状态下，公共资源的使用效率才有可能提高。浙江各级政府采取了许多措施尽可能保持相关法律、政策的稳定，尽量避免在公共资源使用权期限内频繁调整政策。同时，为能够与资源开发利用的经济周期衔接，浙江不少地方对农民承包的资源适当延长了承包年限，尤其对土地、林业等周期性较长的资源，各地都注意以法律形式确认其使用期限，或建立使用权延续制度，以确保使用权的长期稳定。

二是给公共资源使用者更充分的自主权。长期以来，我国对公共资源使用权附加了许多限制，使得公共资源使用者无法放开手脚经营。为了提高公共资源的使用效率，浙江采取多种措施放松对公共资源使用权的不合理限制。如土地资源，除农用地，特别是可耕地按照国家要求实行用途管制制度以外，浙江各地采用了多种形式保护和扩大农民对土地承包经营的自主权，努力减少以各种行政、强制手段干涉农民合法的生产经营活动。在林权制度改革方面，浙江临安一直走在全国的前列。浙江临安的“林权三部曲”，即林业三定、林地流转和山林延包，对全国的林权改革起到了率先垂范的作用。1998年，中共临安市委、市政府出台了《关于建立和完善林地使用权流转机制的实施意见》，实行所有权、承包权和经营权的“三权”分离。2000年开始，按照建立现代林业产权制度的要求，临安率先开展山林承包期延长50年不变，在全国最早大规模开展了核发《林权证》的工作。从此，走上了林业产业化的道路。临安白沙村2000亩林地的使用权转让出去以后，引进临安生态旅游开发公司开发太湖原生态景区，农民从卖木头转向卖生态。国家林业局领导在多次全国性的林业工作会议上赞扬临安的做法，认为以林权制度改革为起点的临安现代化生态市建设之路，对全国农村神态文明建设具有重要的指导意义。

三是引入多元化的使用权主体。公共资源的使用权主体比所有权主体要广泛得多，几乎任何企业、个人都有可能使用公共资源，成为公共资源的使用权主体。长期以来，我国公共资源存在使用权垄断现象，尤其是一些矿产资源，主要由国有企业垄断使用权。国务院2006年发布的《鼓励支持和引导个体企业等非公有制经济发展的若干意见》明确指出：“允许非公有资本进入垄断行业和领域。”浙江在这方面采取了许多具体有效的措施，鼓励民间资本通过竞争成为公共资源的使用权主体。如沿海小岛的私人认购，林地的承包开发，农村土地流转主体的扩大等等。

四是拓宽使用权的取得途径。长期以来，我国公共资源使用者对公共资源使用权取得的途径较为单一，以行政划拨、委托代理、承包经营等方式为主。浙江各地在改革开放以来的实践中，还采取了招标、拍卖、租赁、入股、合资、联户合作等多种方式，大大拓宽了公共资源使用权的取得途径。

（二）保障收益权

要想通过市场机制来提高公共资源的使用效率，就必须按照市场公平竞争的规则，切实保障竞争参与者的收益权。在公平竞争的环境下，经营者的收益权与公共资源的使用率成正比，经营者的收益权越有保障，公共资源的使用率就越高，反之亦然。为了有效提高公共资源的使用效率，浙江采取了一些相应的措施来保障公共资源经营者的收益权。

一是合理界定收益权，提高使用权收益所占的比重。在公共资源的权利关系体系中，所有权和使用权都有取得相应收益的权利，即存在所有权收益和使用权收益。长期以来，我们总是重所有权收益，轻使用权收益，以为所有权收益关系到全体国民的长远利益，而使用权收益只影响到使用权主体的当前利益，结果，严重影响了公共资源使用者的积极性，影响了公共资源的使用效率。浙江各地政府率先对这种不合理的收益分配做出了调整。他们认为，判断收益权是否合理的标准，要看谁对平均收益影响更大。所有权固然重要，但是，如果没有使用者的参与，资源潜在的价值就不可能实现。因此，要提高资源使用者使用权收益所占的比重。在土地资源、山林资源、水资源等资源开发的收益分配中，浙江各地都能够更多地考虑资源使用者使用权收益所占的比重，从而较好地调动了资源使用者的积极性，有效提高了资源的使用效率。

二是采取多种途径，提高使用权收益率。要保障资源使用者的收益权，不仅要合理确定所有权收益和使用权收益的比例，更关键的是能够提高资源使用权的收益率。资源使用权的收益率提高了，资源使用者的积极性就能保证，资源使用的效率才能真正提高。浙江的主要做法是通过流转的方式让使用权活起来，从而提高资源使用权的收益率。如前文已提到的浙江德清钟管的“股票田”等方式，都极大地提高了农民使用土地的收益率。

三是保障农民被征土地应有的补偿。按照我国现行的法律规定，我国农村土地属于集体所有。但是随着我国经济社会的发展和城市化进程的加快，必然需要征用大量的农村土地。因此，我国法律规定，为了公共利益的需要，国家有依法征用农民土地的权利。但是，由于法律对征用农民土地的程序和条件未能规定得很细，导致的结果是，我国各级政府对失地农民的补偿普遍很低，无法保证农民土地被征之后能够维持正常的生活。农民的土地使用权和收益权在这种不平等的交易中受到了严重的侵害。地方政府的这种低价征地和强制拆迁，已引起了被征地农民的极大不满，由此而引起的上访和群体性事件接连不断。现在各地普遍存在的一个问题是，对农民房产、宅基地补偿不足，引发了许多相关的矛盾。浙江各级政府较早地意识到了这些问题，在可能的条件和范围内也及时采取了一些有效措施提高政府土地征用的补偿标准，尽量减少农民在被征用土地时利益的损失。但是，这是一个全国性的问题，需要中央政府统一做出新的规定。党的十七届三中全会的决定已对农村发展中的这些问题给予了极大的关注，相信随着农村土地流转制度的逐步完善，农民被征土地合理补偿问题会得到很好的解决。

（三）鼓励转让权

在公共资源产权体系中，所有权的限制相对较为严格，地方政府不可能有多大的发挥作用空间，而使用权则不同，地方政府对如何用好用活公共资源的使用权，有着很大的活动空间。其中转让权，即对公共资源的使用权进行有偿转让的权利，就是地方政府为提高公共资源的使用效率可以发挥积极作用的一个重要途径。浙江各级政府进行了许多有益的尝试，力图通过用好用活转让权来提高自然资源的使用效率。

一是建立相应的转让权安排，扩大转让权所涉及的资源范围。我国现行《宪法》明确规定，土地使用权可以有偿转让。我国相关的一些关于资源的法律，也对探矿权和采矿权转让，森林、林木、林地使用权转让，海域使用权转让作出了明确的安排。但是，总的来说，我国法律中关于自然资源使用权转让的规定还很不系统，也不可能很具体，因此，需要地方政府在实践中不断加以创新和完善。浙江在这方面的努力中，最有成效的是逐步建立和完善了农村土地的流转制度。在浙江一些地方，逐步取消了农村土地流转主体和客体的过多限制条件，逐步打破了农村土地的区域界限和行政壁垒，允许土地跨区域流动。除农业用地以外，有的地方还允许农村宅基地、林地参与流转，并享受抵押、融资政策。有的地方还开始尝试允许跨地域承包土地，鼓励跨地区联片规模化经营土地。

二是放松对转让权的过多制约，创新资源使用权流转思路。我国现行关于资源使用权转让的许多规定，制约了转让权在提高资源使用效率过程中的作用。比如矿产资源，虽然规定探矿权、采矿权可以转让，但又限制不能以牟利为目的，因此，真正意义上的探矿权和采矿权的转让并不存在。浙江各地在这方面有许多创新，尤其是针对农村土地的流转，他们采取多种方式积极盘活农户承包田、集体机动田、集体建设用地和森林、林木、林地等生产要素的使用权，探索形式多样的市场化流转机制。一是促进土地使用权的商品化，把本属于所有权的商品属性让渡给土地使用权，既不改变土地产权的集体性质，有时土地使用权转让货币化、市场化，使其具有商品属性，促进土地使用权资本化。二是促进土地使用权的股份化。浙江一些地方采取将土地折股分配给农民个人所有的方式，使集体经济组织拥有经营权，而租佃农户或其他经济组织拥有土地使用权。农户可以通过股息和分红的形式分享土地的经营收益，也可以在集体组织内部或市场上转让股权。三是促进土地使用权的证券化。现在有的地方在尝试，以村民小组为单位整合土地资源，在地籍调查和土地评价的基础上，根据土地等级，以评价、溢价或折价发行土地证券，使土地的流转转变为供需双方就土地证券进行的交易。^〔16〕

（四）建立和完善资源类公共物品的市场交易体系

自然资源使用效率的提高离不开完善的自然资源市场交易机制，自然资源使用权能否搞活，收益权能否得到体现，转让权能否实现，都与是否有一个完善的市场交易体系直接相关。浙江各地在利用市场机制提高资源类公共物品供应的过程中，十分注意建立和完善资源类公共物品的市场交易体系，以期建立起较完善的资源类公共物品的市场交易体系。

建立健全自然资源使用权的价格体系是关键。要形成统一、规范、公平的自然资源使用权交易市场，首先必须建立健全科学合理的价格体系。无论是土地资源、水资源、还是污染权资源的交易，只要进行市场交易，价格就成为交易能否成功的关键。从农村土地使用权交易来说，科学测算农用地的基准价格是建立农村土地使用权交易价格的基础。因为基准地价是地价体系的核心。这就需要通过对区段地价的测算分析，确定体现基准地价水平的各种自然、社会、经济条件指标的值域，再根据地租理论、产权理论和土地价格理论，通过区域和等级两个要素确定片区的综合价。从水权交易来说，优先占有水权者在市场上出售富余水量，或者缺水者要在市场上购买一定的水量，合理的价格就是交易能否成功的关键。合理价格的确定，既取决于当时水资源的供求关系，又与通过不同途径取得同样水量的成本（如重新建找水库，或采集地下水所需的成本）密切相关。浙江东阳和义乌的水权交易，为我国通过市场方式解决缺水问题提供了许多成功的经验，其中就包括水权交易价格的合理确定。当然，发生在2001年的我国首例水权交易，在价格定位等方面依然存在一些不科学、不合理之处，以后的水权交易，应该在建立健全价格体系方面做更多的前期准备。

从污染权的交易来说，价格体系的确立更加重要，因为污染权交易的概念就是从有偿的价格引出来的。著名经济学家威尔斯在其《污染、产权、价格》一书中首次提出了污染权一概念。他认为外部性的存在导致了市场机制的失败，造成了生态破坏和环境污染。单独依靠政府的干预，或者单独依靠市场机制，都不能起到令人满意的效果。只有将两者结合起来才能达到理想的效果。他认为环境是一种商品，政府是这种商品的所有者。政府可以在专家的帮助下，把污染废物分解成一些标准单位，然后在市场上公开标价出售一定数量的“污染权”，每一份污染权允许其购买者排放一单位废物。政府不仅应允许污染者购买这种权利，而且，也应允许他们对污染权进行竞购，从而最大限度发挥污染权交易的作用，达到保护环境的目的。可见，价格的合理确定，已成为污染权交易能否成功的关键。浙江嘉兴市的污染权排污权交易已对污染权交易价格的确定作了许多很好的探索，需要在实践的基础上进一步完善。

建立和完善自然资源使用权交易的中介服务体系也是一项十分重要的工作。市场交易的重要前提是充分而准确的信息，因此，必须建立和完善自然资源使用权交易的信息、咨询、预测和评估等服务系统。这些中介服务体系把政府与市场有机地联系在一起，在有效利用资源类公共物品的过程中，可以发挥十分积极的作用。另外，还必须尽快建立和完善自然资源使用权交易的市场监管体系。作为一项新开辟的市场活动，能否健康发展的关键是要有有效的市场监管体系。有了市场经济发展和供求双方的需求，有了基本的市场运作规则和有效的市场监管体系，市场机制在资源类公共物品供应中的作用才能得到有效的发挥。

为了进一步有效发挥市场机制在浙江资源类公共物品供应中的积极作用，浙江正在努力采取更多的有效措施。2009年中国浙江省委在《关于加快推进新一轮改革的决定》中，对深化资源要素配置市场化改革做出了明确的部署。要求建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，建立统一的公共资源交易平台。积极推进用地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，健全经营性用地广场化配置机制，建立农村集体经营性建设用地贪污公开转让和有效机制，完善节约集约用地的激励机制。建立分类水价和水权交易制度，推进城市居民生活用水的阶梯式水价制度和企业超计划、超定额用水加价制度，推动水资源使用权流动。建立反映电力供求和促进节约用电的电价形成机制，加大差别电价实施力度，稳步推进燃煤气、燃气等价格改革。相信随着全省新一轮改革的进一步推进，市场机制在浙江省资源类公共物品供应中将会发挥更加积极的作用。

注　释

〔1〕　［美］埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，上海三联书店2000年版，第56页。

〔2〕　德姆塞次：《关于产权的理论》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第97页。

〔3〕　沈满洪：《水权交易制度研究——中国的案例分析》，浙江大学出版社2006年版，第9页。

〔4〕　理查德·A.波斯纳：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1997年版。

〔5〕　沈满洪：《水权交易制度研究——中国的案例分析》，浙江大学出版社2006年版，第17页。

〔6〕　田宝忠：《探索节水型社会途径，实现经济社会可持续发展》，全国水资源工作暨节水型社会建设试点会交流发言，2003年10月15日。

〔7〕　汪恕诚：《建设节水型社会十要点——在“全国水资源工作暨节水型社会建设试点经验交流会”上的发言》，http://www.hwcc.com.cn，2003年10月14日。

〔8〕　毛寿龙：《黄河断流问题的制度分析》.http://www.wiapp.org，2000年10月。

〔9〕　参见《浙江省“365”节约集约用地实施方案》

〔10〕　参见徐延山的调研报告：《农村土地市场化改革的障碍与对策的研究》。

〔11〕　王磊：《两亿元买清水——国内第一笔水权交易详记＞，《人民日报》2001年2月20日。

〔12〕　胡鞍钢、王亚华：《转型期水资源的有效配置》，《光明日报》，2001年5月25日。

〔13〕　1999年3月5日，彭洪松率先在《劳动报》上以《中国第一包江人》为题作了大幅报道，同年3月19日，《南方周末》摘要转载了这篇文章。

〔14〕　唐旭峰：《胆大包江，六年成空》，《钱江晚报》2004年9月5日。

〔15〕　参见嘉兴市环境保护局：《中国－浙江嘉兴首届排污权交易论坛资料汇编》。

〔16〕　参看徐延山的调研报告《农村土地制度市场化改革的障碍与对策研究》。