资源类公共物品的特性及其市场化供给

（一）资源类公共物品的特性

资源类公共物品是指人类社会生存和发展所依赖的环境条件等共用资源，包括空气、土地、河流、山川、公共渔场、公用牧场等。按照公共物品的种类划分，资源类公共物品属于准公共物品，介于纯公共物品与私人物品之间。资源类物品一般是指自然或人造的一个资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高（但并不是不可能排除）。^〔1〕因此，就整体性质而言，这些资源类物品具有向任何人开放的非排他性，具有公共物品的属性。但是，这类物品在消费上具有竞争性，在对共用资源的消费超过一定的限度时，会出现“拥挤”问题，给其他人带来负面的外部效应。

除了空气、水、土地等基本的、有形的资源类公共物品，对这些资源的保护也可以成为一种重要的资源类公共物品。资源是人类生存和发展的基础，因此，保护资源和环境是政府必须有效供给的纯公共物品，既具有非排他性，又具有非竞争性。但是，人类在生产和生活的过程中，受一定时期科学技术的制约，难免会造成一定的环境破坏，经济的发展有时不得不以一定的环境牺牲为代价。为了保护资源，必须对这些污染行为和付出的代价加以控制和约束，因此，在一定的时期，需要制定出允许污染排放的控制值。这样既可以有效地保护环境，又能够不影响正常的生产和生活。这个允许污染排放的控制值，也是一种重要的资源类公共物品。在性质上具有向任何企业和个人开放的非排他性，而在使用上又具有竞争性。

无论是基本的、有形的资源类物品，还是作为一定时期污染控制值的资源类物品，除了公共性特点以外，在我国当前（在浙江更为典型）还表现出了以下鲜明的特点：

一是资源数量的有限性和稀缺性。据中科院有关资料分析，中国现有的水资源只适合供养4.5亿人口；现有的土地资源，只适合供养10亿人口，已探明的能源储量资源，也只适合负载11.5亿人口。资源的有限性和稀缺性在浙江表现得更加明显。浙江素有七山二水一分田的说法，土地资源相当匮乏，人多地少的矛盾十分突出。虽然是江南水乡，但是浙江的水资源依然紧缺，存在严重的结构性缺水。

二是资源需求的扩张性。我国当前正处于工业化和城市化高速发展时期，从传统的农业国向工业化国家发展，不仅对石油、煤炭等各种矿产资源，对土地和水等各种通用性资源的需求量也在大大增加。而且，工业化高速发展时期，不可避免会出现较为严重的环境污染。而在我国，由于各地区之间资源环境存在很大的差距，当各地都把发展经济作为自己的首选目标，不遗余力去争取GDP的增长速度时，必然呈现出对资源需求的不断扩张。浙江对资源需求的扩张比其他地方更突出，尤其是土地资源，浙江各市县近几年普遍反映，有许多正在联系洽谈的很有发展前景的投资项目，就是因为拿不到土地指标而无法立项。

三是资源的使用效率存在很大的差异性。由于粗放型的经济增长方式，中国现在经济发展的成本明显高于世界平均水平，据有关机构测算，中国现在每百万美元GDP所消耗的能源数量是美国的3倍，德国的5倍，日本的6倍。当然，并不是我国所有行业和地区的资源使用效率度低，事实上，我国各地各行业资源的使用效率依然存在很大的差异性。上海等一些发达地区和一些技术含量较高的行业的资源使用率并不比发达国家低。由此可见，在我国，虽然提高资源使用效率的压力很大，但是，提高资源的使用效率的潜力同样很大，因此，通过各种有效的方式优化资源配置变得十分紧迫。

（二）资源类公共物品的市场化供给

我国人均公共资源的相对匮乏，公共资源需求的急剧扩张，以及公共资源使用中存在的严重的浪费、低效和污染等问题，使得在资源类公共物品的供应中引入市场机制变得十分必要和紧迫。而要使资源类公共物品的供应能够按照市场规则展开有序的竞争，关键是这些资源的产权能够进行有效的交易。

产权是经济学的一个重要概念。著名的产权经济学德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成它与其他人进行交易时的合理预期。这些预期通过社会的法律、习俗和道德得到表达。”“产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。”^〔2〕产权包括所有权、使用权、收益权和让渡权等权利，反映和体现的是财产主体通过财产客体而形成的人与人之间的经济权利关系。产权具有排他性、有限性、可交易性和可分解性。“产权的可分解性在中国经济体制改革的过程中具有十分重要的意义。如果没有产权的可分解性，那么，在土地资源、矿产资源、水资源等领域引入市场机制就十分困难。正因为使用权等可以从广义的所有权中分离出来，才可能出现一系列的产权交易。”^〔3〕受篇幅等因素的影响，本章不准备对资源类公共物品展开全面的讨论，主要分析以下资源的产权及其交易，即土地产权、水资源产权（水权）和污染权。

土地是最基本、最主要的资源类公共物品。我国的土地实行国家所有制度，农村土地实行集体所有制度。在城市，工商业用地的产权较为明确，能够按市场机制来交易。我国土地制度及其产权的主要问题是我国农村现行的土地制度存在产权主体模糊，产权界限不清、权责关系混乱等弊端。在市场经济条件下，土地是一种特殊的商品，在农村土地集体所有的前提下，亟须通过逐步明晰和完善农村土地产权，构建农村集体土地流转市场体系来优化我国农村生产要素。水资源也是一种最基本的资源类公共物品，随着工业化进程的加快，水资源越来越成为稀缺资源，水资源的供求矛盾越来越突出。要提高水资源的使用效率，世界各国都逐步采取了水资源的市场化配置方式，而水资源市场化配置的核心在于水资源产权即水权的界定和水权的可交易。污染权是一种特殊的资源类公共物品。对一定时期不得不付出的环境代价进行量化的规定和配置，并使其能够通过市场进行交易，可以有效控制和约束污染和环境破坏。

法律经济学的三大定理为资源产权交易提供了重要的理论基础：斯密定理认为，自愿交换对个人是互利的。科斯定理认为，在一个零交易成本的世界里，不论如何选择法规配置资源，只要交易自由，总会产生高效率的结果。波斯纳定律认为，如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权利应该赋予那些最珍视它们的人。^〔4〕运用市场机制来提高资源类公共物品的供应效率，是世界经济发展的必然要求。随着世界各国工业化进程的加快和世界人口的不断增加，经济发展与资源的矛盾越来越突出，如何更有效地防止污染，更好地保护环境，已成为世界各国共同关注的最主要的热点问题之一。而通过产权交易的方式提高有限资源的使用效率，已成为国际社会的共性要求和通行做法。西方国家大多实行土地私有制，土地产权的交易一直是通过市场化途径解决。水权交易最先出现在美国西部地区，智利和墨西哥也分别于1973年和1992年开始实行水权交易制度，中东的一些缺水国家也正在讨论和准备实行这种制度。^〔5〕美国早在20世纪70年代中后期就提出并试行排污权交易制度。许多发达国家随后也逐步建立了排污权交易制度。

而在有着13亿人口的我国，随着改革开放以来经济的高速发展，资源匮乏、资源浪费和环境污染已成为经济社会进一步健康发展的严重制约因素。长期以来，我国实行的是粗放型经济增长方式，对资源的依赖程度很高。经济增长主要依靠资源的大量投入与消耗来支撑，对资源的开发利用也是粗放型的，浪费和污染现象十分严重。在经济发展初期，这种发展方式与资源的矛盾和冲突还不十分明显，至少资源还能满足当时经济发展的需要。但是这种竭泽而渔的发展是不可持续的，随着经济的进一步发展，我国自然资源与经济发展之间的矛盾变得日益突出。当前，要有效落实科学发展观，切实转变经济发展方式，就必须充分认识我国资源面临的严峻形势，采取有效方式优化公共资源配置。

为了优化资源配置方式，提高资源利用效率，我国许多地方开始了运用市场机制配置公共资源的改革尝试。我国北方是个典型的少雨缺水地区，这些年随着工业化进程的加快，水资源紧缺的矛盾越来越突出。为了提高水资源的利用率，2002年水利部选择甘肃省张掖市为全国第一个节水型社会建设试点。张掖市地处黑河中游，集中了黑河流域95％的耕地、89％的国内生产总值，农业的产出较高，是当时全国重要的商品粮基地和蔬菜生产基地。但是，张掖是个典型的灌溉农业区，在那里，有水则为绿洲，无水则为沙漠，而且，当时张掖农业的高产出是以水资源的高投入为代价的，用水效益十分低下。张掖这种对水的高度依赖的经济发展模式使得其所在的黑河流域水资源的配置矛盾更加尖锐。2001年2月，国务院第94次总理办公会议决定实施黑河治理方案，确定用三年时间实现黑河分水方案。这个分水方案的关键是要求张掖必须削减径流引水量5.8亿立方，相当于当时全地区用水量的23％，按照当时的灌溉标准相当于60万亩耕地失去水的依靠。^〔6〕为了落实国务院的分水方案，张掖市从2001年开始就在水利部的指导下开始节水型社会建设的探索，初步构架了水权制度和水权市场，并且在红水河灌区开创了用水户之间水权交易的先河。时任水利部部长汪恕诚在“全国水资源工作暨节水型社会建设试点经验交流会”上对节水型社会和水权制度的关系作了深刻的阐述：“节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。”^〔7〕

我国缺水的北方一直以来对黄河水有着很强的依赖。但是这些年黄河断流时间却在不断增加。面对黄河水的减少，通过市场化措施提高黄河水资源配置效率的讨论和方案越来越多。毛寿龙在《黄河断流问题的制度分析》一文中指出：“无论是黄河断流问题，还是黄河水资源的低效率配置问题，最好由黄河水使用者自己来解决，外来的权威，尤其是中央的权威是重要的，但不是决定性的。外来的权威可以解决一时的断流问题，但从长期来看，黄河生态的稳定维持和改善，黄河水资源的有效利用，需要依靠黄河地区人民自己的努力，依靠以自主治理为基础的复杂的制度安排，依靠有效的黄河水产权配置制度。只有有了适当的制度基础，黄河断流问题以及南水北调的问题，黄河生态稳定发展的问题，才能逐渐得到有效的改善，直至彻底解决。”^〔8〕

（三）浙江资源类公共物品市场化配置的现实可行性

在浙江，不仅和全国许多地方一样，资源类公共物品市场化配置的必要性表现得十分明显，而且，浙江的经济社会发展也为浙江公共资源的市场化配置创造了良好的条件，浙江公共资源的市场化配置更具现实可行性。

一是浙江各级党委政府的高度重视，为利用市场机制提高公共资源的配置效率提供了重要的思想和组织基础。浙江资源容量和承载力的局限性、浙江治理环境污染任务的艰巨性和资源利用的低效性，使作为地方经济社会发展的组织者和推动者的浙江各级党委政府对中央重视资源和环保的要求有着更为深刻的认识。中共浙江省委省政府以及各市县的党委政府在事关经济社会发展的全局决策中，总是把资源的有效利用和环境保护放在重要的位置上，出台了一系列关于加强资源有效利用和环境保护保护的政策规定，对利用包括市场手段在内的各种途径做出了具体要求。如2008年出台的《浙江省“365”节约集约用地实施方案》，对节约集约用地的市场化配置体系做出了具体要求：一要完善土地价格形成机制。重点通过价格杠杆调节各类用地需求，建立反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制，有效抑制因价格扭曲而造成的资源浪费。二要规范土地市场交易行为。加强土地有形市场建设，完善土地产权交易市场规则，切实保护国有土地使用权交易双方的合法权益。三是提高建设用地供应市场化配置水平，推行交通、能源、水利等基础设施和城市基础设施用地的有偿使用。^〔9〕政府对提高资源类公共物品供应效率的重视和对公共类资源市场化配置的认可，为资源类公共物品的市场化配置提供了最重要的政策依据。

二是浙江30年来的快速发展，为利用市场机制提高公共资源的配置效率奠定了坚实的经济基础。公共资源的市场化配置需要一定的经济发展程度和经济实力作为基础，无论是土地资源、水资源还是污染指标的市场化配置，都需要地方经济有较好的发展，既需要地方财政有较大实力作支撑，又需要当地企业有进一步发展的要求和能力。改革开放30年来，浙江省的综合经济实力得到不断提升。省市县各级政府都有了一定的家底，绝大多数企业已走过创业发展的初期，经过多年激烈市场竞争的考验，已成长壮大为有一定经济实力的市场主体，有着更大的发展愿望和发展计划。同时，大部分企业随着发展壮大，资源和环保意识在增强，社会责任意识也在提高，科学发展的理念在深化，从而为公共类资源的市场化配置奠定了坚实的经济和社会基础。

三是国家在资源利用和环境保护等方面的要求和规定，为公共资源市场化配置提供了前提条件。面对我国巨大的人口与有限的土地资源之间的矛盾，国家对土地资源的有效利用提出了许多严格的要求和规定。我国历史上就是一个传统的缺水国家，随着经济地快速发展，国家对水资源保护和充分利用必然越来越重视，对通过市场机制来提高水资源的利用效率，也提出了许多要求和规定。在环境保护方面，尤其在降能减排问题上，国家最近几年的规定越来越严格。最主要的是国家以2005年环境统计排污总量为基准制定了“十一五”主要污染物减排计划，对主要污染物COD和SO₂排放实行总量控制。浙江省又根据国家“十一五”主要污染物减排计划，对各地市下达了具体的节能减排任务。省环保局还明确规定，新建、扩建、技改项目新增主要污染物排放量，必须在主要污染物排放总量控制条件下，新增的主要污染物的排放量必须从已经占有环境资源的老企业在完成规定的减排任务后削减出来的减排指标中解决，这些规定和要求为顺利开展排污权交易提供了前提条件。

四是已建立起来的计量、交易、监测、监督等系统，为公共资源市场化配置提供了强有力的技术支持。各地在土地和水资源的交易实践中，逐步建立了许多技术标准，创新了许多交易、检测方式。根据浙江省政府“811”环境污染政治要求，浙江省计划率先在全国建成污染源自动监控系统和大气、地表水自动监测系统。经过两年多的艰苦努力，到2007年10月，嘉兴率先在全省完成了污染源自动监测监控和大气、地表水自动监测两大系统建设，对全市90％的污染排放总量实现了全天候实时数据和图像监控，对企业的达标排放和污染总量数据可以随时调阅，核查减排情况。这些系统的建成，为排污权交易实施核定污染物排放量提供了强有力的科技保障。