公共物品外部性

第一节　市场失灵与政府干预

市场失灵是市场经济体制下市场力量自发作用的结果。市场机制在很多场合不能导致资源的有效配置，即市场存在垄断、外部性和信息不对称等，无法有效、合理地对资源的配置进行调节。在收入分配和公共物品的调节方面也存在缺陷，不能解决公平及提供公共物品。因此，政府在经济生活中应该履行一定的经济职能。政府的微观经济职能包括限制垄断、克服外部性、提供公共物品和调节收入分配。政府在履行经济职能时可以选择的方式有：采取直接行动，为私人部门提供动力，命令私人部门采取行动等。

20世纪初的一天，列车在绿草如茵的英格兰大地上飞驰，车上坐着英国经济学家庇古，他边欣赏风光，边对同伴说：列车在田间经过，机车喷出的火花（当时是蒸汽机车）飞到麦穗上，给农民造成了损失，但铁路公司并不用向农民赔偿，这正是市场经济的无能为力之处，称为“市场失灵”。将近70年后，1971年，美国经济学家斯蒂格勒和阿尔钦同游日本，他们在高速列车（这时已是电气机车）上想起了庇古当年的感慨，就问列车员，铁路附近的农田是否受到列车的损害而减产。列车员说，恰恰相反，飞速驶过的列车把吃稻谷的飞鸟吓走了，农民反而受益。当然铁路公司也不能向农民收“赶鸟费”，这同样是市场经济无能为力的，也称为“市场失灵”。

一、市场权力运用不当

一个市场要有效运转，就要求生产者和消费者都是价格的接受者，而不是价格的操纵者。实际中完全竞争很少，且竞争一般必然引起垄断。如果某些人和厂商是价格制定者，那么资源配置一般是低效率的。一个拥有市场势力的厂商可能通过减少供应的方式，将价格提高，这样用于生产的资源变得不充分，帕雷托生产最优遭到破坏，出现市场失灵问题。市场势力对整个经济是一种损害，致使生产无效率。

（1）垄断厂商通过控制产量、提高价格来获取高额利润，导致资源配置的无效率，还带来收入分配的不公平。存在垄断的行业，一般而言，交易价格＞平均成本，消费者利益受到损害。

（2）导致管理松懈，缺乏尽可能降低成本的动力。也会影响技术进步，因为垄断厂商不需要技术进步就能获取超额垄断利润。

（3）导致寻租行为。如果垄断来自政府规则，可以被游说，必然产生寻租，导致竞争不公平，容易滋生腐败。

（4）造成研发费用的减少。尤其是完全垄断行业，厂商具有操控市场价格的能力，可以确定一个高于均衡价格的价格来获取垄断利润，缺乏技术进步的动力，从而导致技术研究费用的减少。

在私人市场经济运行过程中可能产生的一类重要的问题是，由市场结构的缺陷或市场权力的失控而引起的市场配置资源能力的不足。市场具有效率的结论是在完全竞争条件下得出的，在现实经济运行中，一方面出现了大企业的垄断，另一方面又出现了过度的市场竞争，这都会使社会经济资源的配置失去效率，或者使社会公正原则遭到破坏。市场机制在这两方面的失效，是构成政府管制的一个重要内容。

政府对市场势力实施管制主要有两种措施，一是公共管制，主要措施有价格管制，防止垄断定价；市场准入和退出管制；微观管制，企业质量、安全要求。二是反托拉斯法。政府采取措施，促进竞争。禁止合并，分解公司；限制贸易的协议和共谋；限制企图垄断市场和价格歧视等行为。

在农业领域，农用生产资料的供给者在很大程度上具有一定的垄断性质。这一方面是由于信息不对称的缘故，农民作为需求者对于化肥、农药、良种、农机等现代生产要素通常缺乏必要的知识；另一方面则是由于销售农用生产资料的企业在农村布点较少，从而形成区域性的垄断市场。在现实生活中，农民常常遭受不法企业提供的假冒伪劣农用生产资料所害，同时长期支付比城市居民高得多的电力、电话费用。这是由于垄断导致的市场被分割，垄断厂商对需求弹性系数较小的农村市场实行价格歧视所致，这就需要政府力量介入以保护农民的合法权益。

二、外部性

在现实经济运行中，无论是生产者还是消费者，他们的经济活动必将对社会的其他成员产生影响。如果这种影响没有通过市场交易反映出来，那么就势必导致以价格信号配置资源的市场机制的失效，这就是经济学上所讲的外部性问题。

外部性就是指社会成员（包括组织和个人）从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担，也即行为举动与行为后果的不一致性。

外部性又可称为溢出效应、外部影响，指的是一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益的情况。

当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便产生了；也就是说，成本或收益附加于他人身上，而产生这种影响的人并没有因此而付出代价或报酬；更为确切地说，外部经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。

从定义中可以得到以下理解：其一，外部性是一种人为的活动；其二，外部性应该是在某项活动的主要目的以外派生出来的影响；其三，外部性包括对生态环境等与社会福利有关的一切生物或非生物影响。

外部性的存在造成社会脱离最有效的生产状态，使市场经济体制不能很好地实现其优化资源配置的基本功能。外部性分为生产的外部性和消费的外部性两个方面，同时又分为正的外部性与负的外部性。

生产的正外部性是指生产者的经济行为产生了有利于他人的良好影响，而却不能从中取得报酬。例如，一个药品或其他能提高生产力的发明，虽然发明者能通过价格收费，但通常只能得到社会的这项发明中得到利益的一个部分而不是全部。环境保护人员或机构保护珍稀动物的努力和投资，能给社会带来巨大利益，但当事人本人通常难以得到充分补偿。养蜂人在生产蜂蜜过程中帮助果树传授花粉，而果园主在生产水果时为蜜蜂提供了产出蜂蜜的原料，这些经济活动通常没有通过市场的方式得到补偿，因而具有正外部性。

消费的正外部性。消费者采取的行动对于他人产生的有利影响。例如养花者养花，需要支付成本，而养蜂人和邻居得到了好处，但未支付任何费用给养花者，这就产生了消费的正外部性。

生产的负外部性。生产者的行为给他人造成了损害，但没有给他人予以补偿。例如，把污水排放到河流中的造纸厂；向天空排放有毒气体的冶炼厂或化工厂；随意扔弃塑料袋或其他垃圾的人；在人行道乱停车或在生活小区和校园里随意按汽车喇叭的司机；在游轮上向长江倾倒垃圾等等；上课交头接耳的同学。他们的行为在给自己带来某种利益或满足（包括便利）时，都对他人或社会的利益带来负面影响，但却不必承担这种负面影响的成本。如造纸厂的三废，木工装修房子所产生的噪音，上游伐木造成洪水泛滥和水土流失，对下游的种植、灌溉、运输和工业产生不利影响。

消费的负外部性。消费者的行为给他人造成了损害，但没有给予补偿。如吸烟者自己吞云吐雾，给周围的人带来影响；某人在三更半夜时大声唱卡拉OK，影响周边居民的休息等，吸烟者与歌唱者均未受到惩罚。

凡是存在外部性行为，其资源配置就会失当。外部经济性对外带来的好处无法得到回报。具有外部经济的物品供应不足，例如教育和新技术。物品消费或生产的收益＜应当得到的收益（社会收益）；即物品消费或生产成本＞应当支付成本（社会成本）。外部非经济性对外带来的危害无法进行补偿。具有外部不经济的物品供应过多，例如乱扔或乱倒垃圾。物品消费或生产收益＞应当得到的收益（社会收益）；即物品消费或生产成本＜应当支付成本（社会成本）。

针对外部性尤其是外在不经济所产生的市场失灵问题，政府的纠正措施主要有两种。一种是政府的反外部性计划，主要措施有以下五种：

行政措施：管制与指导。

经济措施：庇古税与补贴。

征税。数额等于该企业给社会其他成员造成的损失，使企业的私人成本等于社会成本。

发放可交易的污染排放许可证。政府确定污染水平，将排放额度适当地在厂商中间进行分配。

给予补贴。受教育者从教育中得到私人利益：能得到较理想的工作，较丰厚的报酬，能较好享受文化生活等。此外教育还产生许多积极的社会影响。

另一种是自愿协商：即通过科斯定理与权利界定，使外部性内部化。合并成一个企业，此时的外部影响就“消失”了，即被“内部化”了。如果产权是完全确定的并得到充分保障，有些外部影响就可能不会发生。如果给下游用水者使用一定质量水源的产权，则上游的污染者将因把下游水质降到特定水平以下而受罚，这种情况利益各方可以通过协商谈判的方式解决。

其他方案如道德规范和社会约束、不扔乱垃圾、捐款等。

在农业领域，最典型的外在性是农业生产活动对环境的破坏和污染。

三、公共物品

作为外部性的一个特例，公共物品也导致市场失灵。有别于私人物品，公共物品的特征就在于它具有“共用性”，可以提供一种正的外部效应，而且原则上它能使社会全体成员享受这种外部收益。如果由市场机制来调节，则永远不可能实现公共产品的有效供给，这样，政府往往需要采取某些刺激的方式或直接向社会提供公共物品。公共物品的基本特征是非排他性与非竞争性。非排他性是无法排除一些人“不付费便可消费”，或者排他成本过高。非竞争性是不需增加成本，即可增加对它的消费。增加消费者，并不影响他人。

私人物品是既具有排他性，也具有竞争性的物品。所谓排他性是不付费，就会被排除在消费之外；竞争性是一旦某人消费了某个物品，其他人就不能再消费该商品。

经济学家很早就注意到公共产品的问题，并对此情有独钟。19世纪英国经济学家穆勒指出，虽然海中的船只可以从灯塔的指引而得益，但若要向他们收取费用，就办不到。除非政府用强迫抽税的方法，否则灯塔就会无利可图，以致无人建造。稍后另一位英国经济学家西奇威克发展了穆勒的观点，认为在像灯塔这种情况下，以市场收费来鼓励提供服务的观点大错特错，因为这些服务为社会需要而又无法收费。20世纪剑桥学派代表庇古则以灯塔说明了市场失灵。萨缪尔森也有类似的观点。灯塔之所以为经济学家津津乐道，就在于它是一种不同于一般物品的公共物品。

公共物品的一个典型案例是公有地的悲剧（thetragedyofcommons）。对具有公共物品特征的自然资源，如公共鱼塘和草地、飞机航线、电波频率等，资源可能被滥用。一块公共草地，虽然每个人放羊不影响其他人放羊。然而一旦放羊数大于草地容纳的头数，结局只能是，公共草地被滥用，最终导致大家都放不成羊。公海捕鱼也是如此。假设有一个大湖，内有鱼虾无数，每个钓鱼者的钓鱼边际成本为零。在“自利”性行为假设下，钓鱼者自由进入，每个人竞相捕鱼，最终导致“鱼虾”资源的滥用，直至资源枯竭。

在农业领域，农村道路、水利、教育等都具有公共产品的性质。

四、信息不对称

古典经济学认为信息是完全的、充分的、对称的，市场参与者对某种经济环境状态的全部信息是了解的，即消费者与厂商在任何时点都能了解市场各种商品的供求状态。事实上，传统的新古典经济学的关于市场参与者拥有的完全信息的假设与现实情况是相违背的。现实经济中，信息的传播和接收都需要成本，市场通信系统的局限和市场参加者施放市场噪声等主客观因素，会严重地阻碍市场信息交流和有效的传播，市场参与者只能拥有不完全信息。现实经济中，信息常常是不完全的，即由于知识能力的限制（有限理性），人们不可能知道在任何时候、任何地方发生和将要发生的任何情况（不确定性）。而且，在相对意义上，市场经济本身不能生产出足够的信息并有效地配置它们。市场参与者拥有价格的不完全信息，价格不可能灵敏地反映市场供求，市场机制因此失灵，市场出清不能通过价格体系达到。事实上不同经济主体拥有的信息量存在差异，不相等或不平衡。信息不对称会严重降低市场运行效率，在极端情况下甚至会造成市场交易的停顿。

五、政府的微观经济职能

针对市场失灵的广泛存在导致资源配置不能实现帕雷托最优，政府就应该发挥一定的经济管理职能，这些职能主要有以下四个方面。

（一）限制垄断

由于垄断造成市场失灵，政府应该承担起限制垄断、促进竞争的经济职能。垄断分为市场垄断和自然垄断两种。政府对垄断的限制有两种：一种是对自然垄断的限制；另一种是对市场垄断的限制。对自然垄断的限制采取管制的方式进行，主要有价格管制和进入管制。

（二）解决外部性问题

政府重新分配产权，采取严格的管制措施，征收赋税和实行津贴，使用可交易许可证等。

当外部性引起市场达到一种无效率的资源配置时，政府可以以两种方式中的一种做出反应，命令与控制政策直接管制行为。或者采用以市场为基础的政策提供激励，以使私人决策者选择他们自己解决问题。

政府还可以通过规定或禁止某些行为来解决外部性。例如，把有毒的化学物质倒入供水区中是一种犯罪行为等。在这种情况下，社会的外部成本远远大于排污者的收益。因此，政府制定了根本禁止这种行为的命令与控制政策。但是，在大多数污染的情况下，事情并不这么简单。尽管宣布了一些环境保护的措施与目标，但要完全禁止有污染的活动是不可能的。例如，实际上各种形式的交通运输——甚至马——都会带来一些不合意的污染副产品。然而，要让政府禁止所有运输方式肯定是不明智的。因此，社会不是要完全消除污染，而是要评价成本与收益，以便决定允许哪种污染与允许污染多少。在美国，环境保护署（EPA）是政府机构，其任务是提出并实施目的在于保护环境的管制。

环境管制可以采取多种形式，有时环境保护署规定工厂可以排放的最高污染水平。另一些时候环境保护署要求企业采用某项减少排污的技术。在所有情况下，为了设计良好的规则，政府管制者需要了解某些行业和这些行业可以采用的各种技术的细节。政府管制者要得到这些信息往往是困难的。

政府对外部性的反应也可以是不采取管制行为，而用以市场为基础的政策向私人提供符合社会效率的激励。例如，正如我们以前说明的，政府可以通过对那些有负外部性的活动征税和补贴那些有正外部性的活动来使外部性内在化。用于纠正负外部性影响的税收被称为庇古税，以纪念最早提出这种税收用法的经济学家阿瑟·庇古（ArthurPigou，1877～1959）。经济学家对税收作为解决污染的一种方法的偏爱通常大于管制，因为税收可以以较低的社会成本减少污染。为了说明其原因，让我们考虑一个例子。假设有两个工厂——造纸厂和钢铁厂——每家工厂每年向河中倾倒500吨黏稠状的废物。环境保护署决定，要想减少污染量，它考虑了两种解决方法：

管制：环境保护署可以告诉每家工厂把每年的排污量减少为300吨。

庇古税：环境保护署可以对每个工厂每排出一吨废物征收5万美元的税收。

管制规定了污染水平，而税收给工厂所有者一种减少污染的经济激励。你认为哪一种解决方法更好呢？大多数经济学家偏爱税收。他们首先指出，在减少污染总水平上税收和管制同样有效。环境保护署可以通过把税收确定在适当的水平上，而达到它想达到的任何污染水平。税收越高，减少的污染也越多。实际上，如果税收足够高，工厂将完全关门，污染减少为零。

经济学家偏爱税收的原因是它减少污染更有效率。管制要求每个工厂减少等量污染，但等量减少并不一定是清洁水质的最省钱的方法。可能的情况是，造纸厂减少污染的成本比钢铁厂低。如果是这样的话，造纸厂对税收的反应是大幅度地减少污染，以便少交税，而钢铁厂的反应是减少的污染少，交的税多。

实际上，庇古税规定了污染权的价格。正如市场把物品分配给那些对物品评价最高的买者一样，庇古税把污染权分配给那些减少污染成本最高的工厂。无论环境保护署选择的污染水平是多少，它都可以用税收以最低的总成本达到这个目标。

经济学家还认为，庇古税对环境更有利。在命令与控制的管制政策下，一旦工厂达到了300吨污染物的目标就没有理由再减少排污。与此相比，税收激励工厂去开发更清洁的技术，因为更清洁的技术可以减少工厂不得不支付的税收量。

庇古税与大多数其他税不同，大多数税扭曲了激励，并使资源配置背离社会最优。经济福利的减少——即消费者和生产者剩余的减少——大于政府收入增加的量，引起了无谓损失。与此相比，当存在外部性问题时，社会也关注那些受到影响的旁观者的福利。庇古税是存在外部性时的正确激励，从而使资源配置接近于社会最优。因此，庇古税增加了政府的收入，也提高了经济福利。

作者（前排左一）率云南农科院科技代表团与文山州签合作协议

（三）增加公共物品

在农村公共物品的供给中政府应当承担主导责任，然而实际的情况却是政府未能很好地满足农村地区对公共物品的需求。要么是一定程度上忽视了这种需求，投入不够，要么则是投入了却未能取得良好效果，最终造成了农村公共物品的缺失状态。该如何来矫正和弥补公共物品供给中的政府失灵呢？投入不够，那就加大投入，这是一个思路。所以，“十一五”规划明确提出要建设社会主义新农村，要加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务。问题是，如何保证这种投入是有效的？

首先，要合理界定政府作用的有效性边界，对纯公共物品和准公共物品的供给区别对待。曼昆根据是否具有排他性与竞争性两个维度，把物品分成四种类型：①私人物品。这类物品既有排他性也有竞争性；②纯粹的公共物品。这类物品既没有排他性也没有竞争性，如农村的治安、环保；③收费物品或俱乐部物品。它们有排他性但没有竞争性，如农村的电力、电信；④公用物品。与俱乐部物品相反，公用物品不具有排他性但有竞争性，如水利灌溉。公共物品的公共性程度不同，政府在公共物品提供中的角色和效用也不同，准公共物品的供给，如果解决了付费问题，完全可以在竞争的市场条件下进行。诚然，政府是农村公共物品供给的主体，有不可替代的重要作用。但是，在一定条件下，打破政府在公共物品供给中的垄断地位，吸引农民和其他社会成员参与到农村公共物品的供给中来，将某些公共物品改由民间提供或是转化为私人物品，供给模式的多元化将有助于解决农村公共物品供给机制的失衡，有助于化解农村公共物品的供给困境。

其次，构建法治政府，创新管理体制。作为人民意识的体现者，政府代表社会整体利益；但作为一个组织，它又要追求其自身利益，从而会损害公益。在约束政府的制度安排上，法治通常被认为是一种有效的制度安排。“法治”下的政府在法律之下，受法律约束，是有限政府。为农村的社会公共事业发展构筑和提供法制保证是“法治”的应有之义，是对权力寻租行为的有效制约。而法治下的政府如何借鉴外国经验，立足自身实际，推进政府行为机制的变革，创新农村公共物品的供给机制；如何按事权与财权相一致的原则，对中央和地方政府提供农村公共物品的职责做出合理划分；如何着眼于支农资金的使用效益，建立科学完备的预算和监管机制，确保专款专用，有效使用等等，则是提高政府供给效率的前提条件。

第三，培育农民政治权利意识，完善农民利益表达机制。由于我国地区间经济社会发展水平的不平衡，不同地区的公共物品供给和需求千差万别，采取同一标准提供公共物品，忽视不同经济发展阶段广大农民对公共物品需求的差异性，必然难以达到理想的效果。因此，必须建立能够准确反映农民需求的表达机制，在尊重多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共物品的决策制定与执行过程中来，形成政府与农民共同决策的模式，保证农村公共物品的有效供给。而在此过程中，对农民文化教育的普及和文化水平的提高、政治权利意识的发掘和培育有着不可忽视的重要意义。因为农村公共物品供给，社会主义新农村建设的开展，其落脚点是要增强农村的自我发展能力，而农村要发展，根本还是需要依靠身居农村的广大农民。

（四）调节收入分配

据国家发改委最新公布的报告，15年来尽管中国居民工资性收入稳步增长，但收入差距扩大，平均货币工资收入最高最低行业之比由1.76∶1扩大为4.88∶1。

近年来我国收入分配差距还在不断扩大，初次分配和再分配结果都出现了比较严重的失衡。这不仅不利于构建和谐社会，也严重影响国民经济的健康发展。1998年以来，我国社会需求增长缓慢，居民消费增长乏力，经济增长的原动力不足，其根本原因就是收入分配格局失衡。从初次分配结果看，过度依靠基本建设投资增长来支撑经济增长，严重影响了资本形成率与最终消费率的客观比例关系。近10年来，我国居民的最终消费率（居民消费/GDP）降到45%左右，比世界平均水平65%低了20个百分点。居民消费率低，是因为劳动报酬率（年人均可支配收入/年人均GDP）低。依据1990年的有关国际统计资料计算，美国的劳动报酬率为55.4%，韩国为67.8%，而2005年，我国的劳动报酬率为45%。

从再分配结果看，我国城乡之间、地区之间和社会成员之间收入差距在不断扩大。1985年，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入比较，相差1.85倍，到2005年，扩大到3.22倍，与国际平均数（1.7倍）比较，差距高了近一倍。依据住户调查资料计算，城镇居民20%高收入家庭的人均可支配收入与农村居民20%低收入家庭人均纯收入比较，2000年相差14.09倍，2005年扩大到21.46倍。2004年，世界银行公布的我国基尼系数为0.46，大大超过了警戒线，而同为发展中国家的印度是0.338。

和谐社会包括经济的和谐、政治的和谐和人与自然的和谐。在这三种和谐中，经济和谐是基础。经济和谐最重要的是社会产品分配方式合理。产品分配方式一定要有利于促进生产力发展，有利于社会稳定。由于我国社会经济处在转型时期，收入分配理论和收入分配方式都比较混乱，初次分配不规范，再分配也不规范，生产者行为与政府行为相混淆，社会保障体系不完善。各种因素综合作用，使收入分配差距不断扩大，初次分配和再分配都出现了失衡情况。

中央经济工作会议提出“坚持以增加居民消费尤其是农民消费为重点，加快调整国民收入分配格局，努力提高农民和城镇低收入者收入水平和消费能力”的战略思想是非常必要、完全正确的。具体说来，要解决收入差距过大问题，首先要规范工资制度；第二要扩大税收调节的作用；第三要加大财政转移支付的力度；第四要提高劳动报酬率，逐渐降低投资率。通过规范工资、税制和财政转移支付制度，认真实施最低工资制度，努力促进社会公平。总之，改革收入分配制度，包括改革工资制度、税收制度和财政制度，要实行综合性改革、综合性治理。

如何解决收入分配失衡问题，首先要注意发展经济，这是促进社会公平的基础。经济发展了，就业可以更加充分，税收和财政调节的力度也可以不断增强。因此，发展经济是促进社会公平的基础。其次要研究个人收入时应是通过个人的诚实劳动（包括投入资本要素）所获得的合法收入，而且个人的合法收入又需要区分为扩大生产用的“企业所得”和提高个人消费用的“个人所得”两部分，这样既能防止规避个人所得税又能防止重复征税，可现在，由于没有区分企业所得和个人所得，一方面存在规避个人所得税现象，另一方面又出现了重复征税现象。为了完善社会主义市场经济体制，发展社会主义市场经济，这两种现象都应当避免。最后，在社会主义初级阶段制定收入分配原则，不能忘记最终还要实现共同富裕，要限制收入分配差距和减少贫困人口；要逐步扩大社会保障覆盖面，提高社会保障强度，加强财政与税收杠杆的调节力度；要逐渐增加劳动收入的比重，减少资本收入的比重。

作者（左二）检查水稻品种展示科技示范样板