城市公共交通管理

4.3　城市公共交通管理^[1]

4.3.1　城市公共交通管理概述

城市公共交通是城市社会经济正常运转的基础保障，是实现城市功能的重要手段，也是衡量一个城市综合竞争力的重要标志。城市公共交通是一种典型的公共产品，这一公共产品的受众是非常广泛的，它的功能是私人交通工具无法替代的，城市公共交通有着巨大的优势和发展潜力。

1.城市公共交通概念

城市公共交通的概念包括广义和狭义两层含义。广义上是指在城市及其近郊范围内，供公众乘用的经济方便的各种交通方式的总称，是使用各种客运工具组成的公共客运交通体系。狭义的城市公共交通仅指服务于公众需要的运输工具。我们主要从广义的概念来分析城市公共交通。

公共交通系统有许多不同的分类方法。按照各种交通工具的技术特征，可分为常规公共交通系统，大运量快速公共交通系统，辅助公共交通系统和特殊公共交通系统。常规的公共交通系统包括公共汽车、有轨电车、无轨电车，其特点是灵活机动，成本较低，是使用最广泛的公共交通系统，一般是城市公交系统的主体。大运量快速公共交通系统又称为轨道交通系统，包括地铁、轻轨、市郊铁路、单轨跨坐式或悬挂式轨道交通系统，其中地铁、轻轨、市郊列车是目前轨道系统的三个主要子系统。辅助公共交通系统主要是指出租车这一交通运营工具。特殊公共交通系统包括轮渡等交通工具。

2.城市公共交通的特征

（1）规模经济和自然垄断性。规模经济指的是产品或服务流量越大，平均成本就越低。城市公共交通就是如此，但不同的运输方式规模经济的程度不同。其中最为显著的是轨道交通，其次为公共电汽车，再次为出租车。规模经济导致了自然垄断的产生，同时自然垄断又加剧了规模经济的发展。这两个因素共同决定潜在进入者进入市政公用设施服务市场的难度。

（2）公平服务性。公共交通是为了满足城市居民以及流动人口出行的需要提供服务，是针对所有居民的普遍服务；公共交通肩负着解决无力承担私人交通出行费用的人群的出行，维护弱势阶层利益，体现社会交通公平性。

（3）需求弹性小。公共交通提供的产品和服务相对于其他公共产品而言其需求弹性较小，因为它是城市居民生活的必需品，城市居民对其具有相当大程度上的依赖性，私人交通由于和公共交通在价格、品质、提供服务等方面差距很大，所以公共交通的可替代性依然较小。

（4）接受公共管制。城市交通所具有的公平服务性决定了在它的发展过程中，政府必须要对城市公共交通行业在价格、准入、服务质量、安全等方面进行管制，以确保使用者及其他社会大众的利益。

3.城市公共交通的管理模式

城市公共交通管理是对城市公共交通整个系统的管理，从城市公共交通运营管理的对象出发，可以分为公共汽车和电车客运系统和企业的运营管理，出租汽车客运系统和企业的运营管理，轨道交通客运系统和企业的运营管理，城市大客运送系统和整个城市公共交通网的运营管理。从城市公共交通运营管理的内容，可以分为线网布设和运能运营管理、车辆调度运营和管理、车辆运行和运营管理、技术运营和管理、服务运营和管理、票务运营和管理等。

城市公共交通组织和管理一般有四种模式。

（1）由私营部门经营。具有运营资格的私营公共汽车公司、线路协会或个体公交车主以投标的方式获得在某一地区或线路上提供公交服务的权利。如香港特区、新加坡、韩国和英国的城市以及拉丁美洲的几乎所有的城市均采用这种模式。

（2）由公共部门经营。这里的公共部门指的是政府部门，政府是公交公司的所有人，政府在公共交通管理中扮演总协调和总管理的角色。设计制定票价和投资方向的事务都由政府决定，公交公司只负责具体政策和服务的实施。这种由公共部门直接经营的模式具有成本高，服务意识不强的缺陷。

（3）公私结合经营。将上面两种模式结合起来使用就构成了公私合营模式。由城市政府和地区政府负责城市运输服务的规划和协调，与私营部门签订合同，由后者提供公交客运服务。

（4）特许经营制度。政府赋予某公交企业经营某段或某地区公共交通的垄断经营权。这种制度可能导致该企业由于凭借垄断优势而怠于提高内部效率和服务质量。最好的方法是将特许经营权限制在一定的时间段内，促进行业内不同企业的竞争，通过竞争使公众获得更好更优质的公共服务。

4.城市公共交通管理的目的和意义

公共交通是一个城市的血脉，它使一个城市由静态变为动态。公共交通直接关系到城市经济的发展和居民生活的质量。它不仅满足城市居民出行的需要，同时也对合理发挥城市功能起到一定的引导和组织作用。因此，对公共交通进行有效的管理是人们生活正常进行，社会经济正常运转的保证。

城市公共交通中的公共汽车、出租汽车、轨道交通等交通方式之间既有相对独立性又有相互依赖性，是一个不可分割的整体。而这些交通工具的发展受到城市规模、道路条件、出行方式、经济发展水平等因素的影响。因此，政府必须对公共交通实行管理，进行调控，以优化城市公共交通资源的合理配置，包括优化公交线网结构，协调多种交通方式之间的相互衔接和配套等，最大限度地发挥公交资源优势。

对城市公共交通行业进行集中统一管理，有利于实现统一行业政策、统一管理标准和统一执法尺度，从而为公共交通行业的健康稳定发展提供良好的环境；有利于维护各利益主体合法权益，规范公交运营秩序，保证公交运营质量。

4.3.2　城市公共电（汽）车管理

1.公共电（汽）车的产生以及发展

公共交通的起源至少可追溯至1826年。当时一位退休军官在法国西北部的南特（Nantes）市郊开办磨面坊，将蒸汽机排出的热水供人洗澡而兴建公众浴场，并提供接驳市中心的四轮马车服务。当他发现沿途的人们都可以使用他的公共马车时，便开办穿梭旅馆之间的客车路线，让乘客和邮件于沿途自由使用。

巴黎是公车的先行城市，伦敦继之。1829年7月4日，英国人George Shillibeer的公车（Omnibus）出现于伦敦街头，沿新建的“新路”（New Road）往返柏丁顿Paddington与银行地带，经停约克郡Yorkshire Stingo，每日每个方向4班。不到10年，这一服务在法国、英国及美国东岸各大城市（如巴黎、里昂、伦敦、纽约）得到普及。至20世纪初，公车在机动交通的试验取得成功，开始改以引擎驱动。

公车对社会影响巨大，对城市发展起着最基本的推动作用。公车使市民体验到彼此间前所未有的接近，也缩短了城市和邻近村镇间的距离。

2.公共电（汽）车的概念和分类

城市公共电（汽）车是指在城市中按照规定的线路、站点和时间运营，供公众乘坐的客运车辆。根据动力类型，可以分为公共汽车（包括小公共汽车）、无轨电车、有轨电车。

城市公共电（汽）车是城市公共交通的主体，在城市公共交通中占有十分重要的地位。公共汽车是目前世界各国使用最广泛的公共交通工具，靠燃气或燃油为动力。公共汽车之所以被广泛采用，是由于它的机动灵活，只要有相宜的道路，就可以通行，并且公共汽车运行所需的附属设施的投资，较之其他现代化公共交通工具也最少。公共汽车的车辆类型包括单机、小型巴士、铰接式、双层客车等，有效地适应了不同乘客不同层次的需求，以实现运营中的灵活性和经济性。

无轨电车以直流电为动力，需要架空的触线网、整流站等设备，可以靠人行道边停站，必要时也可超越其他的车辆。初期投资较大，且行驶时间因受架空触线的限制，机动性不如公共汽车。其优点是噪声低、不排出废气，启动加速度快，变速方便。有轨电车的设备类似于无轨电车，除需要电力架空线外，还需要固定的轨道和专设的停靠站台。其轨道线路可以与城市道路结合也可以分离。它具有运载能力大、客运成本低的优点。由于与其他交通混合运行，有轨电车运营组织比较困难。随着城市的发展，有轨电车的延伸受到阻碍，一般会被公共汽车所取代，加上有轨电车具有机动性差、车速低、制动性能差以及行驶时噪声大等缺点，因此，许多国家的城市纷纷拆除了有轨电车线，或将有轨电车改建为轻轨。

3.城市公共电（汽）车的管理

城市公共电（汽）车管理的主要内容包括对城市公共电（汽）车的规划管理、资质管理、运营管理和从业队伍管理。

（1）规划管理。行业的主管部门根据本市公交发展的现状对本市公共电（汽）电车客运线网以及站场进行总体规划，合理安排公共电（汽）车的运力、线路、站场等。

（2）资质管理。包括开业、变更、歇业、停业管理和专营权管理。目前国际上城市公共交通的经营模式主要有两种：第一种是将其作为一种社会公益事业，是福利型的城市公共交通，政府是其强有力的经济支撑，给亏损企业以高额的财政补贴。第二种是公交企业专营，鼓励各种经济成分互相竞争，经营能力强的企业将获得政府的专营权，从而使企业逐步培养起自我生存的能力，减轻政府的财政负担。实行专营制度能建立一个竞争的市场环境和激励机制，促进企业转换经营机制，增强企业的竞争力和活力；能够减轻国家的财政负担，对公交行业的重点企业实行重点扶持，最重要的是有利于城市居民得到更高质量的公共服务。

（3）运营管理。公共交通企业在取得经营权以后对在运营中的客运服务、行车安全等方面进行监督和管理，包括行车作业计划的编制和报批、线路变动的管理办法、票价管理、车辆管理和服务管理。行业主管部门建立投诉管理制度，接受乘客投诉和社会监督，也可向经营者核查投诉及投诉处理情况。

（4）从业队伍管理。从业队伍管理是公交企业发展的需要，公交企业经济效益的好坏很大程度取决于其管理水平，管理水平的高低又取决于从业人员的素质。从业队伍管理是提高服务质量的必然要求，因此，对广大从业人员进行政治思想、道德文化、科学技术、专业知识和管理知识的培训和考核就显得特别重要。

4.3.3　城市轨道交通管理

1.轨道交通的产生及发展

19世纪人类首次发明了蒸汽机和铁路。1830年在英国利物浦与曼彻斯特之间开始的第一条城市间铁路服务，标志着铁路运输正式进入人们的日常生活。从那时开始铁路主导着城市间运输达一个世纪之久。1838年伦敦开放了第一条市郊运输路线；1868年查尔斯·T.哈维在美国纽约的格林尼治街建造了一条由电缆牵引的高架线；1870年阿尔福莱得·阿里·比奇（“科学美国”的创始者）在纽约建设了开放的试验线路，这是美国第一条铁路。世界上第一条由三轨进行电力驱动的地铁于1890年在英国伦敦开通；多单元动车系统是1897年芝加哥工程技术专家斯卜拉格发明的，并在纽约的通用电器试验线路上进行了示范。到了1898年芝加哥南部线路淘汰了所有的蒸汽机车。多单元动车组的出现对于城市铁路的发展具有非凡的意义，目前世界上几乎所有的地铁均采用了这种驱动系统。

2.轨道交通的概念和分类

轨道交通是指利用轨道作为车辆导向的运输方式，并以客运交通为主。快速轨道交通系统是城市地铁、轻轨、单轨交通、有轨电车、高速磁悬浮列车和市郊（郊区）列车（通勤列车）等城市轨道交通的统称，地铁、轻轨、市郊列车是目前轨道系统的三个主要子系统。在城市中，一般是指地下铁路（METRO）和轻轨道交通（LIGHTRALLTRAIN-SIT）。

地铁是地下铁道的简称，地铁可以在地面，高架和地下运行，行使在高架铁路上的地铁也可称为高架地铁。地铁是大容量的客运工具，高峰运输量单向每小时可达3万～7万人次，最大运行速度达120km/h，平均运营速度为35km～45km/h。地铁一般位于城市核心区域或城市内环路之内。

轻轨（LRT）是轻型轨道交通的简称。轻轨交通与地下铁路相比较，主要是指车辆施加在轨道上的荷载质量相对于火车和地铁来说比较轻。轻轨交通可以为地下、地面或高架形式，其单向高峰客运能力为1万～3万人次/h，介于地铁（3万～6万人次/h）和公共汽车（0.4万～0.8万人次/h）之间。轻轨交通的平均车速一般为25km/h，线路距离一般在15km左右，每公里造价指标一般只有地铁的1/3～1/5。轻轨交通属于中运量、中距离的交通工具。

3.轨道交通管理的内容和模式

轨道交通的管理分为政府对轨道交通的宏观管理和轨道交通企业对轨道交通的运营管理。政府宏观管理包括轨道交通管理监督体制、投资体制和经营模式等的管理。轨道交通属于公共服务，所提供的服务是政府提供的公共产品的一部分，由于公共产品的外部性，政府必须对轨道交通这一公共交通服务的提供载体进行管理，换句话说，政府对轨道交通的管理有不可推卸的责任。监督体制即政府对轨道交通进行监督所采取的行政体制，包括对运营方式、服务质量等的监督；政府对投资体制的管理表现在轨道交通建设初期对投资方式的选择上，目前投资体制包括：（1）国家独资，即由政府负责轨道交通基础设施的建设，所有权归政府所有，运营由政府部门或国有的企业负责。（2）国有民营，指道路交通线路完全由政府投资建设，建成后委托企业运营管理。（3）公私合营，指政府和企业共同出资设立项目，公司完全按照市场化运作。经营模式是指轨道交通运营所采用的经营方式。目前除了沿线土地开发经营权外，还通过市场化方式实现经营方式的多元化，例如，广告、商贸特许经营权。轨道交通企业的运营管理包括：列车运行管理，主要指对列车的运行调度指挥、车辆技术性能和采用的自动化控制装备有关；车站站务管理，指车站秩序、票务管理和安全管理；设备运转管理，主要是供电系统和地下车站中的通风和空调系统管理。

轨道交通的管理模式可以分为一体化和专业化两种模式。（1）一体化模式由政府公共服务机构或国有公营企业垄断经营，集投融资、建设、运营、沿线商业开发统一运作的公司制模式，根据每项职能设立部门。一体化模式优点在于，轨道交通的各种资源高度集中，有利于资源的共享和配置，所有的矛盾都易于在体制内协调。一体化模式把地铁的建设和运营紧紧地联系起来，在建设期间就为未来的运营服务做好安排，一切以运营为主，并且易于进行全面的成本控制战略。缺陷是整个机构缺乏互相制约的机制。（2）专业化管理模式。地铁的投融资、建设、运营、沿线商业开发分别由专业公司来承担，各公司之间可以是以资产为纽带的企业集团，也可以是完全相互独立的市场化契约关系。其中，“网运分开”的模式是比较典型的一种，即线路资产的所有权和经营权相分离。专业化管理模式的优点是将融投资、建设、运营分别成立专业化公司，结构清晰，有利于集中精力完成大规模的建设、运营任务，提高企业经营效率、减轻公共财政的支出。弊端主要在于建设与运营的衔接往往不顺，在管理的边界上存在交叉和空白的地带。

4.3.4　城市出租汽车的管理

1.出租汽车的定义^[2]

出租汽车是指充分满足乘客和用户的意愿而被雇用的营业汽车。出租汽车分为按照乘客和用户意愿提供服务或者车辆租赁服务两大类。客运服务是为乘客提供运送服务，并且按照里程和时间收费的出租汽车经营活动。车辆租赁服务是指向用户出租不配备驾驶员的客运车辆，并且按照时间收费的出租汽车经营活动。

同样是为乘客服务的营业汽车，公共汽车则是“有固定的线路和车站，供公众乘用的汽车”，而出租汽车是一种不定线路、不定车站、以计程或计时方式营业，为乘用者提供上门服务的较高层次的公共交通工具。出租汽车是城市公共交通行业的重要组成部分，和其他公共交通方式一起为城市人群提供高效优质的服务。

出租汽车企业是服务性的经营型企业。这里所说的服务性是指具有公用事业行业属性而言，这就必然决定了出租汽车企业是以社会效益为主的微利型企业。

2.出租汽车行业的性质和特点

（1）性质。出租汽车是社会经济活动和社会公益事业的结合体。出租汽车为乘客提供有偿的服务，本身是一种经营活动；为乘客的各种社交活动提供移动的便利性，提高了工作效率，从这个层面说又是社会活动。除社会活动之外，出租汽车又具有社会公益性质。

（2）特点。出租汽车行业实行单车流动作业，出租汽车司机的职业道德水平和生产积极性的高低决定了出租汽车服务质量的优劣和运营效益的高低。出租汽车行业是一个服务面广、影响大的窗口行业，从业者的素质可能会影响一个城市甚至国家的形象。与城市公用事业的其他行业相比，出租汽车行业竞争更激烈且存在多种经济成分。出租汽车行业是一个敏感性很强的行业，国家政策的调整、城市经济发展规模和速度的变化，以及涉外活动和旅游业务的繁荣程度等都会影响出租汽车行业的供求关系。

3.出租汽车行业管理对象

出租汽车行业管理的对象是以服务功能为划分标准的行业行为。出租汽车行业管理行为主要有以下几个方面：（1）投资经营行为，即经营者筹集资金，购买车辆，参与出租汽车经营行为，包括开业、歇业、退出经营的行为。（2）扩大或缩小经营规模的行为，如增加或减少营运车辆。（3）供车行为，如按行业管理部门要求，安排营运车辆参与重大活动供车。（4）服务行为，如合理收费、使用计价器、出具发票等。

出租汽车经营者是指独立经营出租汽车的单位和个人，它是行业统一管理的主要对象。对出租汽车公司管理的总体要求是：公司必须遵守国家的政策法律和客运管理法规，维护乘客和从业人员的正当权益。出租汽车个体工商户一家一户分散经营，需组织起来实施管理。

4.出租汽车行业管理模式

（1）承包型公司化管理。公司具有出租汽车的经营权和产权，司机凭借具有的劳动技术技能进入出租车市场。经营权的来源有两种，一是政府无偿将经营权交给市政府下属出租汽车管理机构，由管理机构分配给所管辖的公司，另一种是政府收取有偿使用金，由公司出资向政府购买。车辆全资由公司购买或公司出部分车款，另一部分由司机出部分车款合资购买。全资购买车辆的费用在司机承包费用中递减抵冲，但其车辆产权仍归属公司。此种经营方式的公司都有自己的一套管理机构，比如办公室、安全服务运营部、车辆后勤保证部、人力资源部和财务部等。

（2）挂靠型公司化管理。挂靠型公司化管理是指车辆产权归司机所有，经营权归个人所有或公司所有，司机挂靠在公司，每月向公司缴纳管理服务费。公司拥有车辆的经营权、司机拥有车辆产权的情况下，司机承担车辆的投资风险，只有挂靠在公司才能开出租汽车。公司对司机主要承担管理、服务的职能，其他各种税费、保险等都由司机自己承担。司机对车辆既有经营权又有产权的情况下，司机是市场风险的全部和直接承担者，经济形势或国家政策的改变都可能会对司机造成直接的利益影响。挂靠型公司也有自己的管理结构，但相对于承包的公司而言，管理结构较简单，经营功能也不十分突出。

（3）个体化管理。司机自己购买经营权，自行取得经营执照后进入市场，即所有的相关手续都由司机个人完成，之后的运营和出租一样。这种不通过出租公司，全部前期手续和风险都由个体承担的类型称为个体经营模式。以区片划分，通过管理中心直接管理监督司机，司机每月交一定额度的管理费。管理人员相对于前两种管理方式，数量很少。