作为美国对外政策的经济制裁

一、对经济制裁政策的理论阐述

目前关于经济制裁的理论解释主要有三种：冲突预期分析、公共选择分析和信号分析。2

冲突预期理论的基本含义是经济制裁不仅对对方现在的行为惩罚，也是对对方在未来冲突中的一种预警。因为在国际关系的现实中，各国不仅关心绝对收益，而且也关心相对收益。沃尔兹则认为由于国家对收益分布的敏感性，国家更关心相对收益。在这种情况下，就意味着各方更愿意放弃当前的收益以换取未来更大的安全。正是由于经济制裁对发起国和目标国之间的财富和权力具有再分配的效果，这必然要影响到其在未来冲突中的地位，因此任何一方都不会轻易做出让步。双方对未来冲突的预期使双方更加在意当前相对收益的分配。德莱兹勒（D．W．Drezner）指出，大国可能利用经济强制获得一些基本权利，这些基本权利在以后的冲突中可以被用以威胁目标国。比如要目标国实现更大自由化的要求，可能使发起国在以后的冲突中利用其国内的分化。3这也可以解释为什么许多国家对西方看似温和的民主人权要求进行强烈的抵制。

需要指出的是，对相对收益和声望的考虑与国家间的友好程度是成反比的。面对一个敌对的发起国，目标国对成本和预期的考虑比较强烈；而盟友之间的这种考虑并不突出，因为盟友之间对未来冲突的预期比较少，他们更关心当前的成本收益。所以德莱兹勒同时认为，目标国在面对来自友好方的制裁时，比来自不友好方面更可能做出让步，而且让步更大，预期冲突的程度决定了让步的幅度，例如，1956年苏伊士运河危机中英国屈从于美国的金融压力从苏伊士撤军，以及20世纪70年代韩国和中国台湾在美国制裁威胁下均放弃了核武器开发计划。

冲突预期理论将国家看作自助和自我效用最大化的单一理性行为者，指出在无政府条件下的国际社会中，国家行为基本动机中包含对相对收益的关注，其对经济制裁的使用也属于比较动态的分析，但是它过分强调国家间的竞争，忽视了低烈度竞争中的行为特征，易于对经济制裁做出简单评价。

公共选择理论不同意将国家视为自我效用最大化的单一理性行为者，而是将研究的重点从人格化的主权国家转向这些国家内的个人和利益集团。坎波特（W．H．Kaempter）和洛温伯格（A．D．Lowenberg）认为，单一理性行为者假设不能解释在普遍认为无效的情况下经济制裁仍被频繁采取的原因，以及为什么许多后果严重的经济制裁没有实现其政策目标，而破坏性相对较小、甚至象征性的制裁有时又能取得较好的成绩。4

在公共选择理论中，政策被看作是包括选民、利益集团、政治家和官僚机构集体选择的结果，因此其走向内在地取决于这些集团之间的政治博弈。经济制裁作为一种特殊的集体行动，使财富和权力不仅在发起国和目标国之间进行分配，而且在各国国内不同群体之间进行再分配，这必然引起矛盾各方对制裁的不同态度。坎波特和洛温伯格在分析发起国国内政治斗争状况与经济制裁关系时指出，发起国国内利益集团不仅影响是否需要采取经济制裁，还包括其类型和方式。由于发起国对经济制裁的选择要反映相互竞争的利益集团在这些国家的压力，以至于并不必然按照尽可能给目标国造成最大损失的原则进行设计。这在事关各自经济利益而又不涉及国家安全威胁的情况之下更是如此。5目标国为了缓解制裁对本国造成的危害必定要寻找其他资源来替代被禁运或者限制的资源，这就为那些能够提供替代资源的集团提供了机会，而这些集团大多与政府有着密切的联系。为继续获利，他们希望继续保持抵制；相反，另一些在对出口国的贸易和金融交往中受到损害的集团则希望解除制裁。最终制裁采取的手段和持续的时间等，恰是这些发起国国内的利益集团在政府中进行游说和博弈的结果。

同时，公共选择理论还引申出了当今比较流行的“聪明制裁”（smart sanctions）或“针对性制裁”（targeted sanctions）的概念，即将制裁的矛头直接指向被制裁政权的领导、上层人物与支持该政权的个人或集团，尽量减少对“弱势群体”和第三方的消极影响。许多学者认为，以往许多制裁之所以不成功，就在于不能够将经济制裁的后果集中在有决策权的权势集团身上。因为权势集团通常可以采取许多手段来规避或缓解制裁带来的不利影响，实际后果主要是由无辜的平民所承担。

信号分析理论是强调经济制裁的表达性功能。早在20世纪60年代，戈尔汤（Johan Galtung）就认识到制裁所具有的“表达”功能，即当某些国家做了自己所不认可的行为时，发起国可以通过制裁向其表示自己的不满，给对方造成一种心理压力。鲍德温（Robert E．Baldwin）和约瑟夫·加文（Joseph G．Gavin）在80年代都对经济制裁的这一功能进行了论述。鲍德温认为，相对于战争和不作为，经济制裁是最优的外交政策。与一般的外交政策相比，经济制裁具有更高的可信度，而与军事手段相比，其成本又要少得多。即使未能改变目标国的政策或行为，经济制裁本身所发出的信号无论对于目标国，还是发起国内部，或是第三方都是有现实意义的。加文指出，经济制裁的主要目的不是促发经济影响和混乱，而是发送信号。6洛萨（K．R．Nossal）认为，对经济制裁的悲观评价在一定程度上是由于对其动机和功能的狭隘理解。经济制裁的动机主要有惩罚、阻止和强制性改变，而不能总被认为仅是要改变目标国的某种政策或行为。其中惩罚是首要的，阻止或强制性改变属于次要的。7由此可见，惩罚起到了“表达”的功能：对目标国而言，虽然没有使其改变行为，但是也表明了发起国的立场，那就是不能容忍目标国的行为，愿意牺牲经济利益以达到其他的政策目的；同时也使潜在的敌人看到不认可行为的后果，阻止类似行为的发生。而对于国内民众和同盟国家，也表达了维护国家利益、联盟利益和共同价值观的能力和意愿。

不少美国学者用信号分析理论解释美国对朝鲜的经济制裁。他们认为，美国对朝鲜的经济制裁不会产生新的效果，因为美朝之间几乎没有什么经济往来。相反，放松制裁或许比实施新的制裁能更有效地推进美国的政策目标。然而，美国政府继续保持经济制裁，其目的在于继续向朝鲜发出不满的信号，保持一种心理压力。反之，缓解经济制裁则有可能被误读为所谓对“不良行为”的奖励，而这是美国政府绝对不愿意看到的，所以对朝鲜的经济制裁肯定会继续。

经济制裁的信号功能还被认为对目标国的反对派具有极大作用。因为制裁对于他们而言，是相当于发出了鼓励的信号，有助于增强其进行政治动员的积极性和赢得更多国内民众的支持，从而使目标国政府处于内外的双重压力之下。这被认为是提高经济制裁效率的一个重要条件。以美国为首的西方制裁不仅使南斯拉夫妥协退让，还将抵抗西方入侵的国家领导人交由西方审判，其关键就在于国内反对派的活动。8

经济制裁的信号功能的发挥受发起国政策清晰度和可信度的影响。国内各集团之间以及盟友之间的争吵，可能导致信息的混乱，甚至发出错误信息，因此，加文对美国政府建言，国会和行政部门不应争相控制政策而导致冲突性的信号发出；同时，为了保证信息的可信度，不至于被人认为是虚张声势，经济制裁政策又必须保证必要的措施和时间，付出一定的代价。9

二、美国经济制裁政策的类型

按照参与制裁的主体进行分类，可以分为单边经济制裁和多边经济制裁。

单边经济制裁是指美国单方面对别国实行的贸易禁运，金融制裁等。冷战后，美国越来越倾向于使用单边经济制裁。仅在克林顿总统执掌白宫期间，美国就对总数为35个的国家实行了61起单边经济制裁，涵盖了23亿人口，占到世界人口的42%，涉及出口总额达到7 900亿美元，占全球出口市场的19%。其目标国家包括阿富汗、古巴、冈比亚、海地、伊朗、伊拉克、朝鲜、巴基斯坦、南斯拉夫等。10

单边经济制裁被认为会使美国的经济付出巨大的代价。霍夫鲍尔和伊利奥特等人对美国1995年单边经济制裁的研究表明，经济制裁造成美国对26个国家的出口减少了150到190亿美元，在相对高薪的出口部门减少了20万个工作岗位，并且使美国工人损失了大约10亿美元的工资。11

多边经济制裁包括两种方式：一是美国利用经济援助威逼利诱，迫使其盟友共同对目标国实行经济制裁；二是美国利用在联合国及其他国际组织中的影响力和主导作用，联合国际社会其他国家通过并实行对目标国制裁的决议。一般认为，比起单边经济制裁，多边经济制裁能对目标国的经济状况带来更大的打击，从而动摇其政策和政权。这是因为，经济制裁要想取得成功，在很大程度上取决于对目标国寻求国际替代能力的压制程度，而国际合作参与不仅可以最大限度地压制目标国寻求国际替代资源的能力，还可以在更大程度上给目标国造成政治和心理上的压力。在冷战期间，美国为与苏联争夺霸权并与华约对抗，就曾以对外援助为要挟，同时利用西欧各国对社会主义国家的敌视和恐惧心理，联合其西方盟友一起对苏联为首的社会主义阵营进行了经济封锁。1948年建立的巴黎统筹委员会，又称“出口管制委员会”，专门对社会主义国家实行禁运和贸易限制。冷战结束后，苏联对美国的制约消失，使得美国便于将自己的意志强加于多边性的国际组织之上，利用国际组织实施经济制裁。例如，利用在联合国的投票权支持对其反恐名单上的国家朝鲜、伊拉克等进行制裁；利用在世界银行和国际货币基金组织的最大投票权（否决权），阻止对不受其欢迎的国家提供贷款和援助；以及在全球防扩散的多边体制中，限定对特定国家的技术出口，作为对其经济制裁的一部分。

多边经济制裁能够大大打击目标国寻求替代的调整能力，尤其是限制其对外寻求新的市场和供给来源，无法减弱制裁对本国带来的消极影响，因此在致使目标国脆弱性上的作用大于单边经济制裁。但是多边制裁容易造成美国与其盟友的利益冲突，从而降低最终的制裁效果。1981年到1982年美国对苏联实施的天然气管道禁运的失败，就反映了美国与其盟友之间在战略禁运上的严重冲突。

从打击对象上看，美国经济制裁政策中有两种形式值得关注，即针对性制裁（“聪明制裁”）和辅助性制裁。

考虑到经济制裁的代价可能在目标国被分散，并且经济制裁最直接的效果会对目标国社会下层造成严重灾难，而真正掌握国家决策权的政府和主要权势集团则往往是最后才可能受其影响，“聪明制裁”逐渐兴起。这一新的形式顾及了国际社会对目标国人道主义后果的关注，以及对国家政策制定者和影响者们（包括决策者、政治精英和利益集团等）责任的强调。其手段包括冻结执政集团的成员及其家属的海外银行账户和其他金融资产，取消其签证，实行海外个人飞行限制和旅游限制等。聪明制裁在1998年由联合国正式提出，近年美国在其主导的制裁中也大量使用了这种制裁方式。2005年美国相继宣布对伊朗和朝鲜冻结其海外账户和相关公司及商业银行的金融资产，作为对两国在防止核扩散中违背美国意愿的惩罚。

辅助性制裁的目的是强迫他国尤其是美国的盟友参与其主导的经济制裁，比取消援助更具有进攻性。它不仅要打击目标国，而且还要打击与目标国进行经济交往的第三方。1995年所颁布的《赫尔姆斯—伯顿法》和《达马托法》就是专门实施辅助性经济制裁的法律，其中含有禁止同目标国合作的外国公司及其子公司在美国进行商务活动，甚至限制其经理、主要董事及其家属进入美国等条款。

聪明制裁体现了美国决策者提高经济制裁针对性进而增强其实际功效的意图，是在以往的制裁效果不能尽人意的情况下进行的一种政策修正；而对第三方实行“连坐式”的辅助性制裁，则体现了冷战后美国对外政策中日益突出的单边主义倾向。

经济制裁的手段一般包括通过提高出口或者进口关税的方式限制特定商品包括武器、技术或者服务的进出口；各种贸易封锁、禁运；阻碍在被制裁国的金融投资；禁止两国公民商业交往；暂停、限制和禁止对制裁目标国或实体间接或直接的投资、援助等。

三、美国经济制裁政策的法律依据和程序

美国对经济制裁的讨论可以追溯到第一次世界大战，1919年，伍德罗·威尔逊总统就曾在演讲中提出运用这种经济的、和平的、安静的，但是致命的手段可以替代武力，对另一个国家施加难以抵抗的压力，而且不必在国境外费一兵一卒。12在近一个世纪的发展过程中，美国政府和国会通过了关于经济制裁政策的多项法律。其中最基本的两项法律是《1917年与敌国贸易法》和《1977年紧急经济权力法》，前者主要用于战争时期，后者用于非战争时期。在冷战期间，美国对外经济制裁主要针对苏联以及其他社会主义国家，手段主要是战略物资禁运。1947年至1948年，美国曾颁布两个出口许可规定，严格限制对苏联的出口。1949年，又出台《出口管制法》，对苏联及其他社会主义国家经济发展所需的商品、技术、原料和设备实行全面禁运。1969年，美国出台新《出口管制法》替代1949年《出口管制法》，只对具有直接军事用途的项目实行有选择的管制，缓和同苏联关系。此外，《1974年贸易修正案》、《原子能法》、《1976年武器出口管制法》等也涉及经济制裁。在限制进口方面，合法的授权较少，只有根据《1962年贸易扩展法》第232条规定，或《国际紧急救济授权法》，由总统发布命令，才能实施进口限制。

随着美国越来越认识到经济制裁给自身所带来的各种经济政治成本，美国也开始颁布一些法案，对出口管制进行限制，以减少对本国商业利益的损害。《1979年美国贸易出口管理法》对出口管制提出了限制条款。《1985年出口管理修正案》又增加了新的限制性条款，主要包括：对农产品禁运的时间限制、对总统限制已签署协议的出口的限制、实施出口管制的更严格标准、考虑到外国替代的可能性。13

从程序上来看，美国实施经济制裁有两种方式：一是美国总统在现有法律授权的范围内，发布实施经济制裁的行政命令；二是由国会通过新的制裁法案。国会与总统之间权力上的互相牵制，适应了美国使用经济制裁政策时更好的平衡安全和经济利益的需要，便于使美国以较小的代价追求更大的相对获益。

经济制裁政策由美国政府中诸多部门负责具体执行。例如国防部和国务院根据相应程序和法律专门执行武器控制方面的制裁，商务部产业和安全局以及财政部外国资产控制办公室也是执行制裁法令的主要机构。此外，由美国政府注资，主要从事向发展中国家提供官方出口信贷、投资担保和技术支持的金融机构，如美国进出口银行、商品信贷公司以及海外私人投资公司等，则可以通过中止金融合作关系和贷款援助等方式参与制裁，在金融制裁中发挥重大作用。

冷战后，美国经济制裁主体发生了一个显著的变化，那就是州和地方政府、法院发起的制裁案例日趋增多，主要表现为对州与地方政府采购和投资方面的限制，即禁止州与地方政府采购那些在制裁目标国从事商业活动企业的产品与服务，禁止养老基金等投资基金向那些在制裁目标国从事商业活动的企业进行投资。1995年，马塞诸塞州州政府颁布了一项针对缅甸进行经济制裁的限制性采购法案，而根据美国宪法，州和地方政府发起的这种经济制裁活动是违宪的，由此引发美国国际贸易委员会诉马塞诸塞州州政府的案例。但1999年美国最高法院裁决时认为，马塞诸塞州针对他国进行经济制裁的法律可以超越联邦法律。14美国最高法院的支持提供了州和地方政府未来实施经济制裁行为的法律基础。