美国州和地方政府对外经济制裁的兴起

一、导论:美国州和地方政府对外经济制裁的兴起

联邦主义是美国宪法的基本原则之一，联邦制的国家结构形式，导致了美国法律体系的庞杂性。研究美国联邦法与州法的关系，尤其是联邦与州政府之间关于对外关系方面的立法权之争，成为近年来宪法学和国际法学界引人关注的课题。

美国地方政府对外国实施经济制裁起始于20世纪80年代对南非的制裁，并在90年代迅速流行，而且，美国地方政府对外经济制裁的对象国越来越广泛，尼日利亚、印度尼西亚、土耳其、瑞士、埃及、摩洛哥、越南和中国等国家都难以幸免。其中很多国家都是美国多年的盟友。^[3]1995年以来，缅甸军政府和苏丹政府成为美国地方政府经济制裁的重点对象。迄今已经有马萨诸塞州政府和另外至少19个地方市政当局通过了制裁缅甸的法律;有包括伊利诺斯州、缅因州、新泽西州、俄亥俄州、俄勒冈州和加利福尼亚州在内的六个州制定了制裁苏丹的法律;^[4]另外有伯克利、奥克兰等五个地方政府通过了制裁尼日利亚的法律;有多个州起草了针对瑞士的制裁法律。^[5]

美国州和地方政府的经济制裁通常包括两种形式:(一)选择性购买法(selective purchasing or contracting laws):禁止州和地方公共机构与在被制裁国家从事经营活动的企业签订合同，如马萨诸塞州缅甸制裁法。(二)选择性投资法(selective investment laws):禁止州和地方公共机构将公共基金投资于上述企业，因此也被称为“撤资法”(divestment law)，即要求州和地方退休基金从上述公司的股票中撤资，比如伊利诺斯州的《养老金法》。

冷战后美国地方政府对外经济制裁的兴起不是一个孤立的现象，它反映了冷战后国家主权的分散化趋势(decentralization)。^[6]越来越多的超国家(supernational)和次国家(subnational)机构以及非政府组织(NGO)甚至个人，都试图在国际社会发挥更大的作用，去占领传统上由主权国家所独享的空间，这无疑对传统国际法和国内法都提出了严峻挑战。

从国际法上，这些经济制裁法律往往将外国公司也包括在制裁范围之内，从而具有所谓的“域外管辖权”(extraterritoriality)，因此触犯了其他国家的主权。欧盟和日本已经针对马萨诸塞州缅甸制裁法向WTO争端解决机构提出了起诉，控告美国违反了WTO协议所规定的义务。^[7]

从国内法上看，这些经济制裁法律针对外国政府，因此事实上行使了一种外交权。如果越来越多的州和地方政府行使外交权，无疑与联邦政府的外交权相抵触，并导致美国外交政策的混乱。那些从事对外贸易活动的人将无所适从。因此，美国州和地方政府的对外经济制裁法提出了一个美国宪法上的重大问题，即如何界定美国联邦政府与州和地方政府在外交权力上的分配。该问题的核心是:美国的外交政策和对外经济关系是否继续由联邦政府来制定和执行，或者州和地方政府通过它们所拥有的巨大经济实力也能分享一部分这方面的权力?

然而问题并不是如此简单。从州和地方政府角度来看，它们关注的是自己能否行使宪法所保障的自主权。州和地方政府认为，对于本地公共基金的使用，本地政府拥有自主决定权，该项权利不应受到联邦政府的干预。因此，这一问题还牵涉到美国宪法上的“双重主权”问题(dual sovereignty)。次国家政府机构越来越多地参与国际关系，使得传统的国家主权观念也需要更新。特别是在美国，这种趋势发展越来越明显，传统联邦政府对外交事务的垄断权力开始受到挑战。如果联邦国家宪法真正赋予了地方政府参与对外事务的权力，这将给国际法带来严峻挑战。地方政府大量参与对外事务，但在国际法上地方政府又不是国际条约的主体，地方政府违反国际条约的责任由谁承担?这将对国际法和宪法之间的关系提出挑战。