作为对外政策工具的美国对外经济援助

本节对美国对外经济援助的历史作一系统的回顾，并从中把握其目标体系。回顾历史，不但可以对美国对外经济援助的起源和发展演变有一个清晰的了解，还可以以经济援助为切入点更加深刻地理解战后美国外交史，进而把握美国的经济援助政策与美国在不同国际环境下的外交战略之间的联系。

一、美国对外经济援助的阶段性特征

美国所进行的对外援助活动最早可以追溯至19世纪早期。1812年，美国国会通过了“委内瑞拉公民救济法”，该法令可以说是美国立国以来基于人道主义动机所进行的最早的对外援助活动。不过，在整个19世纪，美国的对外援助活动一般都采取私人及民间组织自愿赠予的形式，政府很少参与，一直到20世纪初，美国人仍然认为慈善事业与政府的对外政策格格不入。“两次世界大战改变了美国的政治观念，使美国逐步从孤立主义的舆论中走出来，不仅启动了对拉丁美洲的援助计划，而且在两次大战期间向信仰共产主义的苏联提供了战略援助。”33然而，对外援助真正迈入政策化的轨道并成为美国对外政策的一部分则是第二次世界大战结束以后的事情。

美国历史学家乔治·盖茨（George M．Guess）把美国对外经济援助分为五个阶段，即战后救济阶段（1946—1948年）、遏制阶段（1949—1960年）、进步联盟阶段（1961—1972年）、新方向阶段（1973—1980年）和私人资本阶段（1981—1986年）。34

1．战后初期：对外经济援助的缘起

第二次世界大战结束后，国际政治格局发生了重大的变化。德、意、日法西斯国家以失败而告终，退出了争霸的行列；英、法虽然取得了战争的胜利，但是付出了沉重的代价，国内问题丛生，无力在国际事务中再现昔日的雄风；在资本主义世界中只有美国在大战中迅速崛起，从而为实现其多年来的世界领袖之梦提供了千载难逢的机遇。然而，美国要实现世界霸权的野心却遇到了严重的障碍——苏联。战后，苏联的强大已是不争的事实，苏联拥有世界上最强大的陆军，具有极大的经济发展潜力。以苏联为首的社会主义阵营的力量和影响也在不断扩大。这对急于称霸世界的美国来说是极为不利的。在美国看来，共产主义和资本主义势不两立，不能共存，苏联的存在和发展就是对西方“自由世界”的潜在威胁，所以必须对苏联进行遏制。杜鲁门上台后，对苏遏制战略逐渐清晰和完善化，击败共产主义就成为战后美国外交政策的首要目标。尽管杜鲁门之后冷战期间的历届总统对美国国家安全战略有不同程度的微调，但遏制苏联共产主义却是其中不变的主题。而对外经济援助，被认为是应对苏联威胁的主要手段和有效工具。

第二次世界大战之后，美国第一批对外经济援助的对象是希腊和土耳其。1946年希腊局势发生转折，英国支持的右翼政府岌岌可危。而与之相邻的土耳其则面临着苏联巨大的压力。3月12日，杜鲁门在国会两院特别会议上发表了后来被称为“杜鲁门主义”的国情咨文，他要求国会授权，在1948年6月30日以前，向希腊和土耳其提供4亿美元的援助。5月国会最终通过了“援助希腊、土耳其法案”，规定将向希、土拨款4亿美元，其中3亿美元给希腊，1亿美元给土耳其。此后，大量“美援”不断流向希、土两国，而且拨款数目陆续增加，用于加强两国的军事、经济和防务等方面的力量。这样，美国就实现了把希、土两国纳入自己的全球战略体系的目标，在东地中海建立了“抵抗苏联侵略的屏障”和美国势力的前哨阵地。35

如果说援助希土是美国针对希土危机所采取的应急性援助政策，那么“马歇尔计划”则是美国为了遏制共产主义，在西欧推行的长期性经济援助计划。36经过第二次世界大战的沉重打击，整个欧洲，尤其是西欧，可谓是伤痕累累、政局动荡、极贫积弱，迫切需要美国的强力输血和扶持。欧洲关系到美国重大的战略利益和经济利益，位于北大西洋东岸的西欧则更是具有重要的战略地位。对西欧的局势美国自然不能坐视不理，否则，便有可能失去西欧，从而在对苏冷战中落于孤立的战略态势。

1947年6月5日，美国国务卿马歇尔（George C．Marshall）在哈佛大学发表演说，提出美国应该尽其所能对欧洲进行经济援助，帮助欧洲从战争阴影中复苏。他说：“我们的政策的目的在于恢复世界范围内的正常经济秩序，从而提供一个自由制度得以存在的政治社会环境……我敢肯定，任何愿意加入这一复兴事业的国家，都将得到美国政府的全力合作。任何企图阻碍别国复兴的政府，都不能指望得到我们的援助。”37马歇尔还曾明确告知参加欧洲复兴计划的国家：“美国的总援助计划必须基于欧洲国家确保共产党不进行暗中破坏或对援助使用不当。如果我们对此不满意，必须保证我们有可能立即终止援助。”38可见，“马歇尔计划”的战略目的是非常明显的，它不仅仅是一项经济援助计划，也是美国对苏遏制战略的重要组成部分，与杜鲁门主义是相辅相成的。关于这一点，杜鲁门政府说得更加明确：“马歇尔计划是同共产主义斗争的一种手段，一种防止战后美国出现衰退的方式，一种减少更多军事费用需求的方法，一种人道主义行为，一种重建具有重要意义的德国经济的途径，一种确立欧洲经济政治联合的纽带，一条使法国和意大利经济恢复并避免共产主义对两国政府施加压力的道路”。39 1948年4月2日，美国国会通过“1948年对外援助法案”，4月3日经杜鲁门签署生效，“马歇尔计划”正式开始实施。从1948年到1952年，美国实际向西欧提供的援助总额为129．924亿美元。其中仅英、法、意、西德四国就受援85亿美元，占去了援助总额的65%。40从结果来看，“马歇尔计划”基本完成了政策设计者预设的目标，一方面促进了美国商品和资本对西欧的输出，为美国用经济手段控制西欧铺平了道路；另一方面，促进了西欧和美国在对抗苏联战略上的接近和协调，增强了遏制苏联的力量。

“马歇尔计划”的援助对象还只限于欧洲，“第四点计划”则拉开了战后美国向不发达国家和地区提供经济援助的序幕，因而成为美国对外经济援助的一个里程碑。1949年1月20日，杜鲁门在第二任总统就职演说中提出了针对发展中国家的“第四点计划”。他说：为了使我们能够利用现有的先进科学和发达的工业来“改进和发展落后地区”，我们必须着手拟定一项“新的大胆的计划”。当然，“第四点计划”的出台同样是出于美苏冷战的考虑。在美国看来，第三世界的贫穷落后对于他们自身和较为繁荣的地区来说，都是一种“障碍和威胁”。因为贫穷和落后是共产主义革命得以滋生的土壤。而美国的“援助”不仅可以消除这种“障碍和威胁”，而且还可以在经济和政治上“得到很大的好处”，使越来越多的国家“参加到自由世界国家的行列中来”。在1950年美国国会通过的《对外经济援助法》中，“第四点计划”被列为该法第四节的“国际开发法案”。“第四点计划”是美国第一次针对发展问题提出了长期性的政策和策略，同时也是第一次区别经济援助和军事援助。41不过，客观来看，“第四点计划”虽然使经济发展援助上升至美国国策的高度，但它只是杜鲁门政府遏制共产主义的一种权宜之计。42更何况当时美国的战略重点仍在西欧，所以同“马歇尔计划”相比，美国对“第四点计划”的投入微乎其微，年度拨款从来没有超过1．5亿美元。非但如此，美国“第四点计划”的主要援助对象仅限于少数几个对美国利益比较重要的国家，绝大部分欠发达地区始终处于这种援助活动的边缘。431951年美国国会通过了《共同安全法》（MSA），取代了1950年的《对外经济援助法》，该法明确规定：“除以下情况之外，美国不得向任何国家提供技术援助：总统认为这一援助将会加强美国的安全和促进世界和平；受援国同意参加能够维持世界和平和增进国际间的理解的活动，以共同消除国际紧张局势”44。对技术援助的限制表明，技术援助同样被严格置于安全目标之下，成为了军事援助的辅助援助。

50年代，美国对外援助政策发生两个重大变化：一是在援助的构成比例方面，军事援助取代经济援助成为外援的主体，美国外援计划中军事援助所占的百分比，由1950年的19．6%猛增到1951年的55．0%，此后两年所占比例都高达50%以上，直到1954年以后才降到50%以下；（见表9．2）而且，在经济援助中，以防务支持援助为主。1951年《共同安全法》还规定，从1952年起，新外援主管机构“共同安全署”的援助计划中，经济援助计划部分只限于能直接支持军事力量的计划。45

表9．2　1946—1960财年美国对外经济和军事援助　单位：百万美元

数据来源：USAID，U．S．Overseas Loans and Grants：Obligationsand Loan Authoriza-tions，July 1，1945-September 30，2007（Greenbook）．

二是援助对象从西欧扩大到了亚洲。有两个重大事件促使美国对外援助发生这种变化。一个是中国共产党1949年取得了革命胜利，另一个是1950年6月爆发了朝鲜战争。在此之前，美国所提出的“马歇尔计划”以及“第四点计划”都是以美国“西半球战略”为核心，从当时的世界局势发展变化来看，美国外交战略的重点是在欧洲与苏联争夺势力范围、稳定资本主义阵营，在亚非拉美广大地区主要是维持现状。因此，这一时期美国对外经济援助的重点是对遭受战争打击的盟友进行援助使其迅速恢复力量发展国民经济，援助方式除了战时的军事援助还在继续以外，战后美国开始了以经济援助为主的发展援助。中国革命的胜利和朝鲜战争的爆发加重了美国对共产主义扩张的担忧，美国被迫重新考虑自己的亚洲战略，进而提出“欧亚并重”的“全球战略”。美国对外经济援助也积极配合自己新的亚洲战略。在这种背景下，美国援助了台湾的蒋介石集团和朝鲜的李承晚当局，同时，改变对日政策，由“削弱日本”改为“扶植日本”，以达到限制共产主义在亚洲扩展势力的目的。

可以说，“冷战政治是战后促使美国政府决定实施外援计划，包括给予欠发达国家经济发展援助的主要推动力。如果没有冷战，援助不会这么快产生，在规模上也会有限很多。”461959年，德雷帕尔公民委员会在向艾森豪威尔总统提交的外援研究报告中也指出：“很明显，没有共产主义的威胁，迄今为止我们的援助计划所给予的大量拨款……是不可能的。”47

2．20世纪60年代：对外经济援助的制度化

20世纪60年代是美国对外经济援助发展的一个重要时期，其主要特征就是对外经济援助不再是一种权宜之计而是逐渐走向制度化。

20世纪50年代中后期，大批亚非拉民族国家获得独立，美苏对峙的焦点逐渐转向对“中间地带”的争夺。“中间地带”的战略取向将关系到美苏之间的力量平衡。在这种背景下，苏联的第三世界政策也极大地刺激着美国的神经。斯大林逝世后，苏联调整对第三世界的外交政策，逐步加大了对第三世界的经济援助。美国认为，苏联援助的规模虽然不大，但它在政治上和心理上产生的影响是长远的。而且，苏联的援助对象主要是埃及、伊拉克、叙利亚、伊朗、印度、阿富汗等具有重要战略地位的国家，而这些地区一直是美国对第三世界战略的重点，对美国来说是极大的威胁。

同时，苏联和东欧国家的现代化发展模式，在恢复国家经济、快速实现工业现代化方面显示了非同寻常的速度。这对于新独立的国家具有无比强大的吸引力，也是美国所害怕和不愿看到的。美国决策层认为，随着苏联政策的转变，美国单单依靠贸易投资以及“第四点计划”有限的技术援助，已经不能有效对抗苏联的“经济攻势”。

在这种背景下上台的肯尼迪总统对对外援助怀有极大的热情，这是20世纪美国任何其他总统所不能比拟的。他在上台后不久就对国会说：“60年代存在着自由的工业化国家进行重大的经济援助努力的机会，藉此可以把不发达国家中一半以上的人口转变为自我持续增长……我们正在发动一个发展的10年，我们和我们的子女将要生活在其中的世界即将依赖于此。”48在肯尼迪政府之下，发展成为美国对外援助的一个既定的优先考虑，虽然对于肯尼迪政府来说，发展最终仍然是冷战遏制战略的一个工具。

1961年，美国国会通过了《对外援助法》。该法确立了联邦预算第150号账号，专门为双边、多边财政和经济援助、军事援助以及信息和文化交流提供经费。该法指出：“国会意识到，和平有赖于更广泛地承认人的尊严和相互依存，美国自由制度的生存能在自由的世界氛围中得到最好的保证”，“为此目的，过去美国提供援助，通过帮助世界欠发达友好国家人民开发其资源和提高其生活水平，来帮助他们增加自由的力量，实现他们对公正、教育、尊严和作为个人的尊严的期望，以及建立负责任的政府”。法案强调：“只要国际共产主义试图统治现在自由与独立的人民，以及继续统治曾经自由但现在屈服于其统治的人民，世界的和平与美国的安全就处于危险之中，因此美国将根据请求，继续给予其他自由国家和人民提供美国认为帮助其维持独立所必需的援助。”49新外援法为美国外援确立了主要原则，即促进受援国的经济和社会发展；新外援计划要具有长期连续性，强调长期发展援助；受援国自己必须在发展方面做出努力。50该法成为此后几十年美国对外援助政策的基本法律依据。1961年《对外援助法》是在历史的“新阶段”为美国外援计划提供“新方向、新精神和新目标”的尝试。51法案的字里行间透露强烈的与苏联竞争的意识。

根据新的外援立法，肯尼迪政府对50年代以来美国的对外援助政策进行了大刀阔斧的改革，使其具有新的特点和重点。从目标上看，强调受援国的经济发展，欠发达国家和地区成为美国对外经济援助的主要对象，并将经济援助预算与军事援助预算分开，削减了军事援助和防务支持援助在美国外援计划中的比例。同时，在方式方法上，更强调受援国发挥自己的作用、制定自己的目标，特别是要求受援国政府制定有条不紊的全国与地区发展计划，以代替过去的零碎的项目。

1961年《对外援助法》通过的当年，肯尼迪政府就建立了“和平队”，用于在发展中国家维持和平和加强友谊，并且与拉丁美洲国家一道建立了“争取进步同盟”，在拉丁美洲推广“土地改革”，通过经济援助和促进社会改革抵消国际共产主义和社会主义思想在拉丁美洲的影响。此外，肯尼迪还根据1961年《对外援助法》的授权，建立了新的对外经济援助计划主管机构“国际开发署”，取代之前的“国际合作署”（ICA）和“发展贷款基金组织”（DLF），负责管理美国对外经济援助中的经济开发赠款援助、开发贷款援助和技术援助，以及防务支持援助与紧急基金。

这样，经过肯尼迪政府的努力，到20世纪60年代中期，当代美国对外援助体制的建立已经近乎完成，形成了三个主要的双边援助项目：发展援助、安全支持援助（SSA，后来被更名为经济支持资金）以及粮食换和平计划。其他一些项目是通过对主要多边借贷机构的认捐来提供的，例如国际货币基金组织、世界银行和国际开发协会，后者被称为世界银行的“软贷款窗口”。

在20世纪60年代，由于经合组织发展援助委员会的成立，美国的对外经济援助政策第一次受到国际组织的监督和评议。60年代后期，这种制度化得到进一步发展。1969年，世界银行任命了一个以加拿大前总理莱斯特·皮尔森（Lester B．Pearson）为首的评估小组，全面审核对外经济援助政策，从而形成了标志着西方主流外援观念的“皮尔森报告”。报告建议：

（1）取消欠发达国家的出口障碍，促进有利于外国直接投资的条件；

（2）向发展中国家提供相当于发达国家国民生产总值0．7%的外援，保持欠发达国家年6%的年增长率；

（3）重新安排对农业、教育和人口增长方面的技术援助；

（4）通过国际组织加强和扩展多边援助体系。52

3．20世纪70年代：对外经济援助的“新方向”

进入20世纪70年代，人口激增、环境恶化、发展中国家的贫困化加剧，人类可持续发展问题被提上全球日程。作为超级大国的美国，在这个历史时刻抓住了对外援助政策调整的时机，全面调整了对外发展援助。

早在1969年，尼克松就任命了以美国银行总裁鲁道夫·彼得森（Ru-dolf Peterson）为首的小组，对美国的对外援助制度进行了全面的审核。1970年，该小组提出了一个报告，即“彼得森报告”（the Peterson Report）。报告认为美国应该重新设计对外援助政策，以便使得发展中国家能够建立他们自己的有限目标，使得美国根据他们自己的努力状况给予相应的援助。同时，建议严格区分发展援助和军事援助，并利用多边机构作为提供发展援助的主要渠道。其意图是在为外交和发展目的而使用对外援助之间进行区分，并提高后者的重要性。1970年9月，尼克松根据“彼得森报告”向国会提交了改革对外援助计划的法案，次年又将两份法律草案提交国会，即《国家发展和人道主义援助法案》和《国家安全援助法案》。尽管两者均遭到了国会的拒绝，但国会还是加强了对援助的发展目标的关注。

1972年7月，美国国际开发署署长汉纳（Hanna）在向政府提交的文件中建议，美国对外援助应该更有效地反映发展中国家基本的人类需求，给人道主义援助以更多的关注，将美国的国内资源以及美国较好的科学技术能力聚焦于一个有限范围的问题——饥饿、人口过剩、扫盲运动、失业问题以及人类的健康问题；较少干涉他国事务。这样既可以在发展中社会建立自力更生的国家，扩大世界经济贸易往来以及资源互动，提高世界和平前景，又因为计划直接指向人类基本需求，减少了干涉主义者的参与，将更能吸引国会与美国人民对对外援助政策的支持，从而更好地服务于美国的长期的国家利益。

1973年，尼克松政府敦促国会通过了一个新的援助法案，该法案要求把发展援助转向资助发展中国家中贫困者的“人类基本需要”。根据这一法案，美国对其对外经济援助计划进行了全面调整，这个调整后来被称为对外经济援助的“新方向”。“新方向”要求将经济援助分为五个预算领域：食品和营养、计划生育和健康、教育和人力资源发展、有选择的发展项目和有选择的国家和组织。这一“新方向”旨在淡化对外援助政策的战略色彩，以对人类发展问题的关注缓解国内对援助政策的不满，争取国会和美国民众的支持。在对外援助的实施过程中，尼克松政府也努力使对外援助向与人类发展有关的项目倾斜。

实现发展援助的主要手段便是技术援助。尼克松政府在加强发展援助的过程中，高度重视技术援助这一手段。尼克松政府认为，技术援助可以较好地处理发展中国家与地区的紧迫问题，加强受援国自我发展的能力，使之有效并持久地对人类资源发展作出贡献，并且可以促进当地公共机构的研究能力和高等教育方面能力的建立，这种能力的建立将会促使一个民族通过教育本国人民，在当今世界中参与并维护他们自己的利益，以求得本民族的发展。53尼克松政府同时认为，当时的技术援助是不充分且有缺陷的，必须加以调整。“新政府有自由和机遇来提倡一个新的技术援助复兴计划，连同新的制度和资金，这些制度和资金将有效地推动科学的资源、技术和专业的人士和公共机构的发展，援助在肯尼迪政府的改组下打破了那时技术援助的重要支柱，并且分布于整个地区的各个部门。”54调整首先体现在机构的调整上。总统科学顾问委员会汉纳工作小组认为，为了更有效地推进技术援助，应该建立技术援助领导机构。可以有两种形式的机构供选择：一是从现有援助机构中分离出新的技术援助机构，但应隶属于行政当局管制；二是建立独立平等的技术援助部门，这样可以便于向国会提出预算请求并对此负责。虽然选择一缺少有利条件，但因同处于一个机构，更加容易协调技术援助同其他重要援助之间的合作，可以推动同多边机构更有意义的技术援助计划合作。55

另一个表明美国提高对外援助中的发展目的的重要性的迹象是，通过多边援助机构尤其是世界银行来分配的援助比例增加了。尼克松认为：“一个政府，无论它多么富有，无论它的意图多么美好，都不能独自应对提高世界三分之二人民生活水平的挑战。因此，我们必须利用多种渠道，采取多种方式，鼓励世界其他发达国家为国际发展承担更多的责任。”56据统计，美国对拉美的经济援助，在60年代中期约有三分之二是双边经济援助，三分之一是通过美洲开发银行、世界银行和联合国开发计划署等国际信贷机构提供的。而到了1973年，这种情况则发生了改变，双边援助只占三分之一，而多边援助则占三分之二。57

20世纪70年代美国的对外援助也带有一定的人道主义援助色彩，如干旱、水灾、战争、地震等人为的和自然的灾难，美国政府都给予了人道主义援助。此外，粮食援助作为美国对外经济援助的重点项目仍在继续，而且有所发展。进入70年代后，由人口增加、生产减少等引起的粮食供求失衡是许多第三世界国家面临的共同难题，因而要求国际社会扩大粮食援助的呼声越来越高。作为世界的主要产粮大国，美国充分利用了这一点。一方面，继续实施类似五六十年代“粮食用于和平”的计划，保持对利益攸关国家的双边重点援助，如在1973财年，柬埔寨、南越、韩国就占去了美国优惠贷款粮食援助总额的68%。58另一方面，积极推动以联合国为主的多边粮食援助计划，不仅成为1974年联合国“世界粮食会议”的积极倡导者，而且还逐步增加了无偿粮食援助的份额。据统计，1974—1976年，美国提供的无偿粮食援助按美元计算年均为3．93亿美元，占各年度粮食援助总额的近40%；1978—1980年年均为4．92亿美元，占各年总额的42%。59需要指出的是，美国之所以在粮食援助中采取了较为积极的态度，固然有人道主义考虑的成分，但其真正的用意，正如有的美国学者所说：一是为了发挥“粮食力”（food power）的影响，即“利用粮食援助影响外国政府在非粮食领域方面的行为”；二是为了服务于其长远的制度建设需要。60

4．20世纪80年代：对外经济援助政治内涵的强化

1981年上台的里根政府是一个带有强烈意识形态色彩的政府，它的上任带来了美国对外经济援助的新变化，更加关注外援的政治内涵。

首先，里根政府改变了起始于尼克松政府的“新方向”，抛弃了卡特政府的人道主义说教，提出了对外援助的“四根支柱”或四大工具，即：

（1）就改革问题和受援国进行政治对话，寻求和受援国政府在发展政策和改革措施方面取得一致；

（2）投资机构建设和大量地开发适应自由市场经济的人力资源，将权力分给能够促进经济增长的私营企业、志愿者组织，而非公共机构；

（3）支持研发和转让使用现代科技，特别是在生物医学、农业和人口控制等领域里的技术突破；

（4）发展私营部门和市场力量，使它们在解决发展问题方面起作用。例如依靠商业信贷而不能通过援助去发展像印度和中国这样的发展中国家。61

此外，里根政府的政治事务副国务卿米歇尔·H．阿马科斯特（Michael H．Armacost）1985年在堪萨斯市地区外交会议上总结了里根政府对外援助政策的五个优先领域：

（1）中东、以色列和埃及的和平计划：该计划得到了美国对外援助总额40%以上的拨款；

（2）维持对于美国安全至关重要的军事基地，包括在西班牙、葡萄牙、希腊、土耳其和菲律宾的军事基地，大约五分之一的对外援助是用于这一目的；

（3）支持与苏联和共产主义阵营对峙的美国的盟国，如韩国、泰国和巴基斯坦，这些国家得到了大约十二分之一的对外援助；

（4）促进经济发展和减轻人类痛苦，主要是对非洲的援助；

（5）帮助美国的中美洲盟国建立民主制度，同时克服因尼加拉瓜的颠覆压力而加剧的经济和政治危机。为此，在中美洲的对外援助主要是经济发展援助。62

里根政府的国务卿舒尔茨（George Pratt Shultz）说：“我们的经济援助计划是我们的外交政策的关键工具，而且是直接地与美国的国家安全和经济繁荣联系在一起。”63里根政府尤其重视双边援助的运用，因为双边援助可以更好地体现美国经济利益和外交目标，里根总统本人曾经指出：“双边援助计划提供最好的保障，使援助项目能够向美国的纳税人负责，并且真正地与我们的外交政策利益相一致。”64同时，军事援助再度受到重视，军事援助和经济援助的比例发生了很大的变化。对外军事销售（FMS）增长了200%，军事援助计划（MAP）上涨了600%，而经济支持资金增加了82%。非经济支持资金的经济援助下降了8%，主要原因是对多边承诺的巨额削减。多边援助组织成为美国政策的弃儿，美国的多边官方发展援助从1980年的占44%下降到1986年的占27%。65

推行自由市场经济是20世纪80年代美国对外经济援助的一个重要目标。美国国际开发署等许多外援机构都将促进地方和外国的私营部门当作衡量发展合作成功与否的关键条件。在里根政府的外援体系中甚至专门建立了私营企业办公室，把研究如何使公有公司私有化当作中心任务。在提供援助时，美国还往往把进行经济体制改革作为前提条件，以此推动发展中国家的市场化、私有化。

为了推动受援国的政治和经济自由，里根政府还特别重视通过教育和技术援助传播美国的价值观。在美国决策者看来，“精英阶层”在发展中国家的政策制定和道路选择中起着某种决定性的作用，因此，在战后美国的外援计划中，影响这些“精英阶层”的教育和技术援助受到了高度重视，而在里根政府执政的80年代尤为突出。1981年10月15日，里根总统在一次政策演讲中强调指出：全球经济的“健康”发展，“需要恢复美国与世界经济的活力，以为我们自己和其他国家的社会与经济进步提供基础……也需要更明确地强调开发及开发成效的真正含义……战后（国际）经济体系得以建立的信仰支柱，是民族发展与人类进步的关键取决于个人自由，包括政治上的自由和经济上的自由。”66为了影响受援国“精英阶层”的价值观，里根政府的教育和技术援助计划中，既有对受援国基础教育的资助计划，又有对成人就业的培训计划，不过，最重要的则是其所谓的“参与培训计划”（participant training）。该计划重点资助对发展中国家的科学家、管理者、经理及技术人员或到美国或在本地或到第三国的培训。这一计划虽于1947年“马歇尔计划”出台后即已开始实施，但真正得到加强特别是资助赴美接受培训数量的增加还是在里根执政的20世纪80年代。

从1947—1990年的战后40多年来，美国通过“参与培训计划”共计资助了近25万人到美国或在发展中国家接受培训，67 1982—1990年仅资助赴美的人数就有13万多人，占40多年资助总额的52%。美国的逻辑是这些接受美国资助和培训的各国“精英”由于受到了美国的熏陶，自然就会成为传播美国价值观的使者，进而影响各国的政策选择并使其符合美国利益。

5．20世纪90年代：对外经济援助的民主化

20世纪80年代末90年代初，在短短的几年间，世界格局骤然发生变化。随着冷战结束、苏联解体，曾经一切为冷战服务，与苏联对峙、竞争的战略关系和对外政策都需要进行调整，包括美国的对外援助政策。68与此同时，美国国内出现了巨大的压力要求减少对外援助。在冷战期间，对外援助的支持者发现很容易找到论据来反驳对援助的批评：美国对一些国家提供的军事援助可以帮助美国的盟国发展其防卫能力，并使美国得到在世界各地使用军事基地的许可，例如在菲律宾；经济援助防止了一些第三世界独裁制国家的政治不稳定，而这种不稳定可能导致共产党接管政府；人道主义援助在第三世界国家赢得了遭受贫困和疾病痛苦的人民的人心，否则他们可能转向苏联寻求帮助。而所有这些论据在冷战后都站不住脚了。69在冷战结束之后，无论是国内舆论还是决策者，都认为在失去了苏联这个冷战对手之后，美国应当谨慎地削减和重新调整美国的对外援助项目。

在这种背景下，面临巨大财政压力和国内舆论压力的克林顿政府稳步减少了其对国际事务日程和项目投入的资金，除去通货膨胀的因素，它在这方面的开支自1984年到1996年减少了50%，70对外援助的预算也相应大大减少。如图9．3所示，冷战结束后，美国对外提供的经济援助和军事援助资金大幅减少，在90年代中期降到了历史最低点，援助总额只有130多亿美元。

图9．3　1990—1999财年美国对外援助数额

数据来源：Curt Tarnoff and Larry Nowels，“Foreign Aid：An Introductory Overview of U．S．Pro-gramsand Policy，”CRS Report for Congress，Updated January 19，2005，p．31，http：／／www．globalse-curity．org／military／library／report／crs／98-916＿010406．pdf．

在美国实际逐步减少的经济援助中，确保经济安全成为克林顿政府时期美国对外提供援助的新的主要战略目标。1994年时任美国国际开发署署长的J．布赖恩·阿特伍德（J．Brian Atwood）就曾强调，美国对外援助的方向应该把握住四个问题，即“我们如何推进美国的经济利益？如何创造和开发新的市场？如何帮助穷国在一个更为活跃的世界经济中生存并参与竞争？如何同其他工业化国家一起推动世界经济的发展？”71为了使以上四个问题能有圆满的答案，又需要通过对外提供援助为美国的经济扩张创造一个必不可少的和平与稳定的国际环境。因此，经济援助主要服务于六个具有相互关联性的目标：（1）实现有广泛基础的经济增长；（2）建设民主体系；（3）世界人口稳定和医疗保护；（4）对环境的可持续性管理；（5）通过教育和培训发展人类的能力；（6）满足人道主义需要。在美国看来，一项有效的可持续发展的目标可以更广泛地推进美国的外交政策目标——包括可以通过创造新的市场并防止危机发生来促进美国经济的繁荣，从而避免美国以军事手段去解决这些问题，可以减少军费开支。72

从援助重点区域来看，除延续对中东地区的重视之外，对东欧国家和前苏联地区国家实施援助，推动其政治民主化和市场经济改革成为对外援助的重点之一，这是与国家安全战略的“扩展”相一致，并为之服务的。这也是美国民主、共和两党在对外援助领域少有的共识之一。73 1990年，美国国会就通过了《支持东欧民主法》授权支持波兰和匈牙利。1992年10月24日，美国国会又通过《自由支持法》，以支持原苏联各加盟共和国的市场化经济改革和民主政治制度转型。1993年，国会向俄罗斯和乌克兰提供了25亿美元援助，1994年又追加了12．5亿美元。这样，在很短的时期内，前俄罗斯、东欧和中亚国家得到了相当大一部分的美国对外援助，占美国大大削减了的对外援助的20%。74从1992年到1999年，美国总共向这些国家提供了大约120亿美元经济援助，75其中有67．5亿美元是在《支持自由法》下实施的。76与经济安全作为国家安全战略的核心目标相一致，对这些地区的援助重点用于美国产品的出口和服务。美国对独联体各国的援助大多数是以技术援助（主要指民主机制建设、技术指导）和交换的形式进行的，在少量涉及现金的援助项目中，大多属于投资和贷款担保一类。77而且，流入这些国家的援助额四分之三以上都是给了私营部门，提供给各国中央政府的援助不足四分之一；在美国国际开发署提供的援助中，将近98%是用于支付美国提供的商品和服务的。78

在《支持自由法》的所有受援国中，俄罗斯所接受的援助所占份额最高。在苏联解体后的两年里，美国对俄罗斯的援助约占其对独联体国家援助总额的60%。美国这样做，首先是出于地缘战略的考虑，即俄罗斯是苏联国际政治层面遗产的继承国，俄罗斯的未来走向和国家定位对美国未来国家利益具有重要意义；其次是考虑到俄罗斯的发展对其他独联体国家乃至其他社会主义转型国家具有重要的示范和引导效应。79在克林顿看来，援助俄罗斯是为美国的利益与安全进行“战略投资”。他说：“任何国家的民主制度获胜都不如俄罗斯的民主制度获胜对我们大家更为重要。”80

需要指出的是，不管是对俄罗斯的援助，还是对其他独联体国家的援助，美国往往是允诺多兑现少，如1992—1997年美国对独联体国家捐赠援助的协议金额为102亿美元，实际到位的只有57亿美元；贷款援助承诺90亿美元，实际只有此数的五分之一。81美国只是以此为诱饵和压迫手段，企图迫使这些国家完全走上西方式的民主化和市场经济道路。

6．“9·11”事件之后：对外经济援助与反恐相配合

小布什政府2001年上台不久，美国的国家安全环境就因为“9·11”事件而发生了急剧变化。为了有效应对恐怖主义的紧迫威胁，小布什政府提出了以打击恐怖主义为核心的新的国家安全战略。该战略主要体现在小布什政府分别于2002年9月和2006年3月发表的两份国家安全战略报告中。一方面，提出打击恐怖主义、维护美国本土安全成为美国重要的现实目标，坚决阻止在美国本土再发生类似“9·11”事件；另一方面，为了实现美国主导下的国际政治新秩序，巩固美国的超级霸权地位，以“反恐”为幌子推行美国的民主价值观念。

在2002年《美国国家安全战略》报告中，小布什政府开宗明义地指出，反对恐怖主义，保护国家安全是美国的首要任务。美国“面临的最严重威胁在于极端主义与技术的结合。”美国“最迫切的任务”就是“捣毁全球大范围的恐怖主义组织以及任何试图获得或使用大规模毁灭性武器或武器制作材料的恐怖主义分子或支持恐怖主义分子的国家。”82 2006年《美国国家安全战略》报告进一步指出，在世界各国支持民主运动与民主组织是美国政府一贯坚持的政策，其终极目标是结束世界的暴政统治，因为“这是为美国人民提供持久安全的最好方式”。83

小布什政府国家安全战略的调整为美国对外援助划定了新的目标和任务，美国政府开始重新强调对外援助的战略地位。2002年美国国际开发署出版了《国家利益中的对外援助》一书，提出了美国对外援助的六大任务，即推进民主制、推动经济增长、改善人民健康、减少冲突、提供人道援助和解决私人援助问题。84虽然这些援助目标很大程度上是对前一阶段目标的延续，如对全球化问题的持续关注，但是在反恐战略下，这些目标又获得了新的战略意义，更加关注如何推广美国的意识形态和价值观以及如何消除恐怖主义产生的根源。随着反恐战争的不断深入，2004年1月美国政策项目协调署和国际开发署联合发行了《面临21世纪挑战的美国对外援助》白皮书。该书对2002年的援助目标进行了局部的调整，提出对外援助的五大核心目标为：推动制度变革、巩固脆弱国家、提供人道援助、支持战略性国家和关注全球性问题和跨国问题。85不难看出，对外援助的各项目标与小布什政府在“9·11”事件之后调整的国家安全战略的首要目标紧密结合，对外援助的维护安全的功能重新受到美国政府的重视，对外援助的战略地位被极大地提升了。

与此相适应，小布什政府大大增加了对外经济援助的数额。2002年2月，小布什向国会提交了2003财政年度预算，这项预算提案将国务院的开支增加4%，达到92．34亿美元。预算提案中有27．4亿美元用于由美国国际开发署管理的国际发展援助项目。总计将有138．86亿美元用于国际援助项目，将有大幅度的增加。小布什还提议，在今后3个财政年度里，美国对发展中国家的经济援助增加50亿美元，条件是接受援助的国家必须进行政治和经济改革。86由图9．4可以看出，自2000年以来，美国对外经援增长迅速，其速度超过了“马歇尔计划”后的任何一个时期。美国国务卿赖斯2006年宣布对美国的外援机构进行调整时表示，美国将继续其对外援助方面的承诺，并表示必须用“对外援助帮助阻止出现新的阿富汗——使美国和世界更加安全”。87

图9．4　1999—2007财年美国对外经济援助数额

资料来源：Thomas Lum，etc．，“Comparing Global Influence：China's and U．S．Diplomacy，Foreign Aid，Trade，and Investment in the Developing World，”CRS Report for Congress，August 15，2008，p．32，available at http：／／assets．opencrs．com／rpts／RL34620＿20080815．pdf．

与对外援助目标的调整相适应，小布什政府在重点援助区域方面与冷战结束初期相比进行了较大的调整。配合打击恐怖主义成为美国对外援助政策考虑的首要因素。88一方面，为配合反恐战争，美国以提供援助回报那些在反恐战争中对其提供支持的国家。阿富汗、巴基斯坦、约旦和印度尼西亚都是美国反恐战争的关键性伙伴国家，这些国家在2004年、2005年美国的主要受援国中均排在前十五位。89再以中亚国家为例，“9·11”事件发生后，美国发动了打击塔利班恐怖分子的阿富汗战争，“为了回报乌兹别克斯坦首先向美国提供机场，美国向乌兹别克斯坦提供了0．64亿美元援助，后又向其提供了1．36亿美元的贷款”90。另一方面，对外援助用于阿富汗和伊拉克的国家重建。阿富汗和伊拉克的硝烟未尽之时，对这两个国家的重建就成为美国对外援助的重点。伊拉克的重建计划是自“马歇尔计划”以来美国最大规模的一次援助行动，2003—2009年美国用于伊拉克重建的拨款共计48．98亿美元。91

在小布什政府的国家安全战略中，发展还首次被列为与国防和外交并列的美国国家安全战略的三大支柱之一。因为恐怖袭击使美国认识到，“像阿富汗这样的弱小国家与强国一样对我们的国家利益构成重大威胁。贫困并不会使穷人成为恐怖分子和杀人凶手，但是贫困、制度废弛和腐败却能使弱小国家容易被其境内的恐怖网络和贩毒团伙所利用。”92这样，发展问题作为维护美国国家安全利益的重要内容，进入了对外援助的中心议题。但是，小布什政府认为，对外援助只有给予那些实行“良治”的政府才是有效的。2002年《国家安全战略报告》也指出，“如果有关国家没有正确的政策，就不可能实现持续经济增长并缓解贫困。对那些真正改变政策的政府，我们将把援助大幅度提高到新的水平。”93为了应对发展问题，小布什提出设立“千年挑战账户”用于援助那些治理有方、把投资用之于民、鼓励经济自由的国家。“这些国家的政府必须与腐败作斗争，尊重基本人权，实行法治，投资发展卫生和教育事业，奉行负责任的经济政策，并为创业提供条件。”94一方面，对受援国实行严格的筛选，只有合格的国家才可以获得援助；另一方面，建立奖惩机制，受援国的改革效果直接关系到所获援助资金的数量。“千年挑战账户”还规定，如果有证据表明，某些国家已经朝着合格国家做出积极努力，也是可以被考虑在内的，这就给了一些国家改革的动力。经过严格筛选，阿尔巴尼亚、马达加斯加、贝宁、马里、玻利维亚、蒙古等12个国家为首批合格国家。