美国媒体影响对外政策的渠道

二、美国媒体影响对外政策的渠道

根据宪法，美国总统和国会共同行使外交权。总统作为国家元首的这部分权力包括：任命驻外大使；代表美国同外国政府建立外交关系；代表美国同外国缔结条约。作为全国武装力量总司令，委任军官，包括国防部长以及三军部长；对其他国家不宣而战。总统虽不能立法，却可以制定有关的法令、行政命令，与外国政府签订行政协定等等。总统作为政府首脑，拥有指挥和监督联邦政府各部门的权力，其中最重要的是任免权，亦即，联邦政府的各部长，包括与外交有关的国务卿和国防部长，均由总统任命。

在政府部门中，与外交有密切关系的，还有直接辖属总统的办事机构，如国家安全委员会和政府中的独立机构（如中央情报局、联邦调查局等）。冷战结束后，由于世界经济新秩序和国家经济安全等因素在国际关系中的重要性日益突出，政府的一些其他部门，如商务部、劳工部和经济顾问委员会等，也不同程度地加入到美国外交决策的过程中来。

一般认为，美国总统在外交政策上的控制权比在内政上大得多。这种权力在第二次世界大战罗斯福总统任职期间得到了充分的利用甚至是扩展。战争表明，总统在外交领域履行职责需要一体化，即把外交，国防，有关的经济、内政情况以及国际宣传等有效地置于总统的指挥之下。

国务院是政府最高的外交决策机构，负责参与外交政策的提出、制定、修改和执行。然而，国务院机构庞大，决策行动迟缓，效率低下。在理论上，国务院首长国务卿应为仅次于总统的整个外交政策的制定和执行者。但是，国务卿的地位和作用，一直受着他（她）与总统本人关系的亲疏的制约。事实上，总统在外交决策上更加倚重的往往是直属白宫的国家安全委员会。

自1947年成立以来，国家安全委员会已慢慢变成仅次于总统的国家外交决策制定者，高高地凌驾于国务卿之上。这既是体制的必然，也与总统和国务卿的个人关系的亲疏有关。

国家安全委员会作为内阁政府的一个办事机构，是总统用来统一外交和国防政策的工具。国安会由总统任主席，成员为副总统、国务卿和国防部长。国安会的组织方式与国务院相比，更加适应现代外交的整体性特点，即：外交是政治、军事及情报等领域的集大成。国安会成员的设置，使它能比国务院更灵活、更及时地向总统提供与国家安全和外交有关的情报和建议，使得总统可以更加直接快捷地做出外交决策，并使之得以贯彻执行。

外交决策的另一个举足重轻的参与者是独立于政府各个部门之外的中央情报局。它的公开职能是搜集、分析、评估与国家外交特别是国家安全有关的情报。情报工作在外交和国家安全中的重要性及中央情报局在体制上的相对独立性，使它可以绕过包括总统在内的立法、执法机构，在保密的幌子下，采取许多非法手段介入外交。中情局的活动有时是在总统完全不知情的状况下进行的，有时甚至与政府公开的外交政策相左，以至于给总统的外交造成非常被动的局面，整个对外政策及国际关系格局可能就此重写。

另一个外交决策的重要参与者是国会。

从宪法的规定上看，国会在外交上的决策权大致包括：批准条约、任命大使、对外宣战和立法。另外，国会掌握着对外军事开支的拨款权。

可以看出，国会对外交政策的参与，主要是通过法律程序进行的。与总统的决策班子及其决策机制的规模相比，国会组织庞大，机构复杂，立法程序繁琐，过程缓慢。同时，现代外交中所需要利用的许多渠道和手段，是国会无法企及的，比如迅速准确的情报收集、个人秘密外交的作用等。所以，在瞬息万变的国际形势中，国会很难首先提出准确而迅速的外交对策并使之付诸实施，而只能在总统之后对其提出的政策加以通过或否决。

国会在外交政策上的参与与其机构的本质属性有密切的联系。国会的代议制性质，使它每时每刻都要对它所代表的选民负责。而选民在一般情况下更关心的是影响他们生计的内政问题。在国际事务中，他们也很自然地首先关注那些对他们的生活产生直接影响的问题，如外贸政策对经济和就业的影响等。此外，国会议员所关注的事务，除具有全国性和世界性以外，很大一部分具有地方性，有些甚至是纯事务性的。这使国会议员很难有时间和精力去对纷繁复杂的国际问题进行深入的了解，很难具备这方面的专业知识。这些都限制了国会在对外事务方面的直接参与。

总统与国会在外交决策中的关系是比较复杂的。可以说，二者之间基本上是一种互相制衡的关系。这是美国三权分立的政治制度所决定的。制衡作用的大小，则随着两党政治格局的变化而变化。一般说来，在外交危机中合作的可能性更大。如克林顿政府决定向涉嫌爆炸袭击美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆的拉登家族在苏丹等地的基地施放导弹，和出兵攻打阿富汗，以及授权总统决定是否攻打伊拉克，从本质上讲，这些都是侵犯了苏丹等国的主权的行为，一般是难以在国会得到通过的，奇怪的是，这些主张却顺利地得到了由共和党把持的参众两院的一致支持。

美国宪法规定三权分立和在某些领域共享权力，这虽然保证了权力机构之间的互相监督和制衡，却很难保证对复杂的，有时甚至是瞬息万变的外交事务进行全面的、及时的决策。这种制衡的结果不免带来力量的抵消。从宪法和历史的角度对总统和国会的权限、作用加以比较可以看出，总统在外交决策过程中的实质支配权大于国会。

在美国这样一个多元的政治机构中，还有一些非政府部门也在间接地、或多或少地影响着外交决策的过程。他们的介入程度取决于当时的历史时期、国际形势以及外交事件发生的紧迫与否，甚至与决策者，如总统本人的个性与执政风格等等都有很大关系，因此也是处于变化之中的。这些部门主要包括利益集团和大众传媒。这几种因素由于其构成性质和属性的不同，对外交政策的影响不但大不相同，方式也存在着极大的差别。比如利益集团，就其定义而言，是由于利益一致而结成的团体和组织。他们因利益一致，通过向政府和国会进行有组织、有目的的游说来施加影响。这些集团有行业协会、工会、种族协会等。利益集团关心的并不只是外交事务。事实上，他们关心得更多的是与本集团利益直接相关的事务。还有一些集团更具有功利性。他们因某些国内外形势的需要而组成，往往在事情有了发展或改变时就不复存在或不起作用了。这样的集团所关注的事务就更具局限性了。尽管如此，这些利益集团对总统和国会的外交决策的影响也是不可低估的。在某些情况下，它会影响到舆论，或干脆较直接地影响到政府的外交决策，甚至于国际关系。由于国际事务日益经济化，国际事务和国内事务日趋一体化，各种利益集团，包括原来一些只关心经济利益和国内事务的集团，也会在不同程度上参与到对外交决策的影响中来。

另外一个对外交决策有影响的因素是公众舆论。

公众舆论，一般是指公众对所关心的问题公开发表意见。但是，公众到底代表了哪些人，一直是个有争议的问题。美国有学者把公众分成三部分，即普通公众、热心公众和舆论代表者。普通公众占四分之三。他们的知识和信息来源较少，较少关心外交事务；热心公众占15%～20%，他们对外交事务有较浓厚的兴趣；第三部分，也是最小的一部分，是舆论的制造者，他们传播信息，发表评论。

普通美国人，由于长期受“主权在民”和“地方自治”等信条的影响，绝大多数人不关心、不了解世界事务。政府的外交政策只有在明显地影响到本地区和个人利益时，才会受到普遍的关注，例如越南战争、科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争等。这样重大的战事，美国的公众舆论却一直漠不关心，或顺从政府的观点。特别是越南战争，打了数年，一般国民竟对战争进展情况不甚知情，也不刻意去了解。但在哥伦比亚广播公司的主播沃尔特·克朗凯特从越南前线发出他那著名的报道后，美国普通人看到他们的子弟兵正在做出牺牲，很快使批评政府的舆论一时成为主流，最后迫使政府从越南撤军。

从普通美国人的角度来看，只有那些看得到的、与个人或本地区利益密切相关的问题，才是重要的问题。关于索马里内乱的问题也是如此。

新闻媒介大致可以属于公众的第三个组成部分，即“舆论的制造者”。媒体传播国际和外交事务的有关信息，对这些信息进行取舍、分析和评判，从而起到“议事日程设定者”的作用。现代传播技术的使用，使媒体和它对国际事务的报道在速度、广度、紧张度和真实性等方面都处于一种非常突出的地位，给人一种媒体对外交事务的强烈参与的感觉。“议事日程设定者”的作用可大可小，因事件的性质、时间等许多因素而定。就其本质来说，它对政府外交决策的作用仍是间接的。

研究西方新闻媒体（主流媒体）与政府外交政策之间的关系，往往会使人产生对“民主”的概念和过程的困惑。

从理论上说，新闻媒体、新闻工作者的任务是调查和报道。通常这些报道是准确的，间或也有不准确之处。他们的这种工作帮助公众确立关于当前的重要国际事务的观点和态度。而从政府方面来说，在制定外交政策时，必须考虑公众意见，并依照公众的意见修正他们的决策。

然而，这只是理论。在实践中并非永远如此。事实上，外交政策制定者总是在设法躲避媒体的追踪。他们往往以外交事务复杂为借口，防止公众舆论和新闻媒体有意无意地左右外交政策的制定和执行。这种从本质上与民主背道而驰的做法，使新闻界与政府之间的关系基本上处于一种对立和紧张的状态。这种状态在新闻报道中表现为几种形式：给成功和失败下定义；报道的内容和调子刺激政策的制定者，特别是一些煽情的报道往往破坏了决策者谨慎行事的初衷；决策者在预感到媒体的动作时，通常较少被媒体牵着鼻子走，可以比较从容地对媒体加以控制；决策者在必要时，还会用“泄露情报”和“散布假情报”等手段来迷惑或误导媒体。