美国对外经济援助的战略目标体系

迈克尔·P．托达罗（Michael P．Todaro）在分析援助国为什么提供援助时说：“援助国提供援助基本上是出于其政治的、战略的或经济的自我利益。虽然有些发展援助也许是出于道义上的愿望去帮助不幸者（例如紧急食品救援计划），但没有什么历史证据表明经过一段时期后，援助国支援他人而不希望要一些相应的利益（政治、经济、军事等）作为报答。”95美国对外经济援助政策的发展历史也清楚地表明，它首先是一个战略工具，与美国的国际政治、经济、军事、安全等战略步骤紧密相联、相互配合。从杜鲁门发表“第四点计划”时起，美国的对外援助政策就被确定为是战略性的，其战略目标是遏制苏联的扩张，是“美国冷战政策的一个工具”。96周弘研究员认为，美国“通过外援来实现的美国战略可以分为安全战略、经济战略和形象战略”。97笔者认为，除此之外，还应加上民主战略。安全战略、经济战略属于现实主义的目标，民主战略和形象战略则属于理想主义的目标。

一、对外经济援助服务于美国国家安全战略

美国历届政府都认为，提供外援的首要原因是保护美国的安全。安全的理由为美国总体对外援助提供了一个令人信服的辩护。几十年来，美国对外经济援助政策虽然几经调整，但却始终是与美国国家安全战略保持一致，并为之服务的。可以这样说，经济援助只是方式，其目的则是维护美国的制度优势和国家安全。美国为了获得受援国在军事和安全领域的支持，常常以经济援助为交换条件或诱饵，特别是经济支持资金。事实上，经济支持资金原来就叫做“安全支持援助”，是在戴维营中东问题谈判时作为安全援助的延续计划提出来的。当时，美国对中东地区已经投入了大量的军事援助，美国政府认为，在这些美国有特别安全利益的地区，还需要通过维持政治和经济的稳定才能实现长久的占领。98

在不同的历史时期，美国对安全利益的界定不同，维护安全的方式和手段也不同。对外经济援助作为国家外交政策的有效工具，其目标和实施重点也随之变化。

在冷战时期，美国的首要安全利益被界定为“制止共产主义的扩张”。国际共产主义的扩展及其对美国安全构成的威胁，就成为美国制定对外援助政策与战略的“最强有力的政治理由”。99因此，第二次世界大战结束后不久，美国率先开启了提供大规模对外援助的进程。与此相适应，援助规模与构成的变化亦反映了美国对战略安全的基本评估。在20世纪40年代末50年代初，美国重点援助西欧的重建，因为该地区是战后初期冷战对峙的焦点；50年代中期以后，美国对外援助的重心则转向“铁幕”周边的防御前沿国家和地区，如希腊、伊朗、土耳其以及韩国、印度、印度尼西亚、南越等；60年代中期以后，美国对外援助的重点又开始转向发展中国家，其政策目标就是促进发展中国家的国内政治稳定，防止苏联以及社会主义国家进一步扩展影响力，维护美国的全球战略和安全利益。与此同时，基于“石油利益”以及“同苏联展开竞争”的战略考虑，美国进一步强化了对中东地区有关国家的经济和军事援助，以确保持续稳定的石油供应，维护美国在中东地区的政治影响和战略地位，20世纪80年代以后，多数年份中美国对中东地区提供的经援超过其全球经援总额的三分之一，有些年份超过了40%。100而以色列和埃及则成为美国援助的两个最大受援国。由此可见，冷战期间，美国决策者将对外经援政策，尤其是对第三世界的发展援助，等同于在第三世界遏制共产主义的扩张，直接服务于冷战期间美国的国家安全利益。即使是在美国对第三世界最为关注的肯尼迪政府时期，对欠发达国家的援助同样从属于美国的长期战略安全利益。

冷战结束后，老布什政府提出了“走出遏制战略”，并对对外援助政策进行了调整，主要表现为：将东欧国家和俄罗斯纳入美国对外援助受援国体系，推动其向美国希望的方向发展。不过，在总体方向上，老布什政府对国家安全战略的调整幅度较小，仍保留了大量冷战时期“遏制”的痕迹，相应地，作为对外政策工具之一的对外援助政策的调整幅度也相应较小，基本保留着冷战时期美国对外援助的目标、重点和机构，仍未摆脱“冷战色彩”。

克林顿作为冷战结束后的第一位美国总统，其上台后对美国国家安全战略和对外政策进行了较大的调整。1993年9月，克林顿政府执政的第一年即提出用“扩展战略”代替冷战时美国长期奉行的“遏制战略”，以“全球民主化”、经济实力和军事安全作为美国对外政策的三根支柱。1994年7月，又将“扩展战略”发展为“参与和扩展”战略。1994年、1995年和1996年的美国《国家安全战略报告》均以“参与和扩展战略”命名。1997年、1998年和1999年的美国《国家安全战略报告》虽以“面向21世纪的国家安全战略”为题，但其主导思想仍是“参与和扩展”。“参与和扩展”战略的主要目标就是通过更加积极地“参与”世界事务，“扩展”美国的利益、价值观和政治经济模式，即“增进安全、促进繁荣和推进民主”，确立美国在21世纪“独一无二的世界领导地位”。同时，克林顿政府把经济安全放到了美国外交战略的显著位置，强调美国国家安全战略的中心目标是通过国内外的努力促进美国的繁荣，“参与”和“扩展”在很大程度上都是为振兴美国经济服务的，而外交在克林顿政府时期基本上处于从属地位。面对美国经济不景气的形势，克林顿政府对美国的国际责任，特别是对美国卷入国际冲突、地区热点问题持谨慎和有选择的方针，作出了超过美国历届政府的严格、明确和具体的规定：要清楚地看得见美国的利益；要明确代价；要明确达成目标的可能性及效果；要明确卷入、撤出的时间及方式等。101这被认为是对其全球战略的一种收缩性调整。而随着对外援助战略地位的下降，对外援助成为收缩性调整的重点对象。在对外援助拨款实际减少的情况下，除了继续维持对中东的援助外，克林顿政府的援助重点主要是在原苏联和东欧地区推进民主化和自由市场化经济改革。

“9·11”事件之后，美国对安全的定义又有新的变化。美国认为对自身最大的威胁来自于恐怖主义，恐怖主义组织并不局限于某一国境内，已经扩散到了全球，要在全球打击恐怖主义，仅凭美国自身的力量难以实现，因此，美国要寻求其他国家在“反恐”问题上的支持，为此，美国可以以援助作为回报。同时，美国也致力于加强脆弱国家或失败国家，在美国看来，这有利于消除恐怖主义滋生的土壤。正如有的学者曾言：“对穷国的经济援助重新变得时髦起来，很大程度上是出于反恐战争的需要。”102 2001年“9·11”事件以后，美国很快把打击恐怖主义的目标锁定在阿富汗。为了摧毁塔利班政权和基地组织，赢得对其有一定影响的巴基斯坦的支持十分必要。美国在军事上争取巴基斯坦支持的具体目标主要有三点：（1）要求巴基斯坦开放领空，以便于美国作战飞机飞行；（2）要求利用巴基斯坦的机场等军事基地；（3）要求巴基斯坦严密封锁边境，防止恐怖分子逃离阿富汗。为达此目的，小布什总统于9月28日批准向巴基斯坦提供5 000万美元的经济援助。不久，又进一步加大援助的金额和力度，宣布向巴基斯坦提供价值1亿美元的一揽子援助计划。103尽管美国官方否认这种援助有直接目的，但承认它有助于使巴基斯坦与美国保持一致，在小布什总统和国务卿鲍威尔等人看来，这关系到美国的国家安全与利益。在援助的配合下，美国比较顺利地实现了要求巴基斯坦策应的3项军事目标。

二、对外经济援助服务于美国对外经济战略

作为世界经济强国以及最大的贸易进出口国，国际贸易的持续拓展和世界市场的不断扩大，对美国具有重要的经济和战略意义，而对外援助则成为美国实现经济战略的有效工具。援助国通过援助获取经济目标，主要包括三个方面：一是通过援助帮助受援国增加援助国所需原料的生产，以获取受援国廉价的原料资源，或者用援助直接换取受援国的原料供应（如钢铁、油气及其他重要战略资源）；二是建立和维持与受援国良好的经贸关系，扩大本国商品出口市场，促进就业；三是援助也可以用来改善受援国的投资环境，以达到直接投资的目标。因为援助可以促使受援国政府促进贸易和投资的自由化；援助也可以推动受援国经济基础的建设；援助同时也可以改善投资的软环境。104因此，美国的经济利益与对外援助密切相关。正是基于经济战略和贸易利益的考虑，美国的对外援助一般都附加条件，是一种典型的“捆绑式援助”（tied aid）。此种援助要求受援国必须购买美国的商品和服务，从而达到拓展出口市场的战略目的，“利益回报”由此成为美国对外援助政策的基本特征之一。105在美国政府的援助贷款中有这种规定的项目屡见不鲜。美国的双边援助长期以来就与购买美国的产品相挂钩，大约80%的美国国际开发署支出都是花费在美国。106这反映出美国企图借援助之机，尽可能扩大本国货币在世界和对方国家的影响，尽可能借援助他国之便，为本国企业的商品扩大销路，甚至包含占领对方国家市场，攫取经济利益的企图。美国的粮食生产者从粮食援助中获益，海运工人从货物供应中获益，机械公司从与基础设施发展项目合同中受益。保护海外私人投资免受经济和政治风险也已经成为美国和许多国家援助项目的一个主要组成部分。107

在美国的对外援助政策与实践中，以“食品换和平计划”为基础的粮食援助是美国将对外援助作为经济战略工具的典型例证。基于处置剩余农产品和扩展市场的考虑，美国于1954年颁布实施《农业贸易发展与援助法》（Public Law 480），从而为持续扩展美国农产品出口奠定了基础。在《农业贸易发展与援助法》实施的头三个财政年度内，在该立法下出口的农产品共达29．91亿美元，占同期美国农产品出口总额113．68亿美元的26．31%。108据统计，在20世纪60年代，美国农产品外销总额之中约有20%—29%是属于粮食援助范围。109美国的长期目标是利用剩余粮食援助为美国农产品的商业出口开拓海外市场，维护美国农场主的长远商业利益。随着“食品换和平计划”的实施，如同军事援助和其他经济援助一样，粮食援助还被赋予了冷战遏制的目标。1957年《农业贸易发展与援助法》修正案特别明确禁止粮食援助给予苏联和中国。这表明美国粮食援助计划的冷战色彩从一开始就十分明显，是美国“食品权力”（food power）的重要标志。

进入20世纪60年代以后，随着欧共体的建立以及日本经济的复兴，美国开始利用“食品权力”进一步推动粮食援助多边化。1961年，美国推动建立了由联合国大会和联合国粮农组织主管的多边粮食援助机构“世界粮食计划”，并成为其最大捐赠国。“世界粮食计划”从1963年1月1日起试运行3年（之后被延续至今），它以赠与方式向欠发达国家提供粮食援助，用于促进经济与社会发展以及紧急和灾难救济。美国初步实现了粮食援助多边化这一目标。在关贸总协定制度“肯尼迪回合”谈判（1963—1967年）期间，同样是出于“分摊粮食援助义务”的考虑，美国敦促有关国家达成了《粮食援助协议》，并将其作为《国际谷物协定》的组成部分。按照《粮食援助协议》规定，欧共体国家、英国、日本等将按比例承担粮食援助义务，对于没有粮食出口能力的援助国（如日本），则可通过从其他粮食出口国（如最大的粮食出口国美国）购买粮食的方式以履行多边粮食援助义务。

由此可见，包括粮食援助在内的美国对外经济援助，不仅是实现对外经济战略的工具，也是其推行国际政治战略的手段。美国通过经济援助可以促进贸易和投资，进而与贸易和投资相互配合，构成较为完善的经济外交战略，促进和加强与受援国的经济与政治联系，为援助国对外政策目标服务。正如J．布赖恩·阿特伍德所说，“对外援助将建立未来的市场”。其证据是20世纪60和70年代，美国对韩国的援助相当于该国国内生产总值的7%，韩国于是成为美国援助的依赖国。但是到90年代韩国不再需要美国的援助，相反，它对更为贫困的国家提供了1亿美元的援助。仅仅在1993年一年，美国就对韩国出口了148亿美元价值的粮食和服务，超过了美国在60和70年代对韩国援助的总和。另一个例子是，20世纪70年代，美国对研究人员和农业的技术援助引致了印度的“绿色革命”，刺激了人类历史上农业领域里最急剧的增长。如果没有粮食生产的增长，印度的大量人口就可能会面临饥荒，美国就不得不花费巨大的代价来援助这些饥民。由于其粮食产量的增长，印度保持了政治稳定，其大量人口构成了美国粮食出口的最可观的市场。110美国的很多企业直接受益于对外援助计划。美国钢铁出口的24．4%是由美国国际开发署资助的。同样受到资助的有化肥出口，受资助比例占30．4%，铁路设备的出口占29．5%；有色金属品出口占11．5%。还有机器和设备、化妆品、汽车和零部件、橡胶和橡胶制品以及纺织品的出口，受资助比例占5%—10%。援助是向跨国公司提供补贴的一个组成部分，为第三世界提供资金导致扩大对跨国公司产品的要求。111

不过，对于对外援助究竟能在多大程度上促进美国的经济利益也是有争议的。塞缪尔·亨廷顿认为，相比经济不发达的国家，经济发达的国家能为美国提供更好的商品销售市场和更好的投资场所。这一命题是不容置疑的。但是，在多大程度上美国在对第三世界国家的经济发展中有明确的经济利益，这一点不是很明确。那些国家的经济发展不仅打开了销售和投资的渠道，也产生了许多在国外市场甚至是美国市场上可以和美国产品相竞争的产业。经济发展也可能产生其他一些结果，这些结果会抵消掉新的市场和投资渠道所带来的利益。看起来，第三世界经济发展的长期效果对美国的经济利益来说可能利大于弊。112还有人认为，受援国用美国提供的外援资金在美国市场上购买商品，会造成通货膨胀的后果。至于美国的外援是否可以帮助拓展美国产品的海外市场，很多人认为美国的国内市场足够的大，从来就不应当谋求在海外的竞争力。113

三、对外经济援助服务于美国对外民主战略

美国一直对自己的民主制度津津乐道，长久以来以“出口”民主作为自己的“天赋使命”。诚然，美国社会与欧洲各国相比有很大的不同，所以美国具有浓厚的“例外论”情结，正如托克维尔（Alexis de Tocqueville）在《美国的民主》一书中所鼓吹的：“美国的社会情况是非常民主的，各殖民地建立之初就具有这个特点，而今天表现得尤为明显”。114第二次世界大战后，随着美国资本主义世界领袖地位的确立，其制度体系和意识形态的优越感更加强烈。另外，为了与苏联的“共产主义”意识形态相对抗，美国利用对外援助，一方面推动受援国的制度向民主制转型，另一方面使其接受自由的资本主义市场秩序，开放国内市场，减少贸易壁垒等，从而力图构建一个世界性的资本主义政治和经济体系。

实际上，推进自由、民主和人权一直是美国对外援助政策的重要内容之一，1961年《对外援助法》更是明确将推进民主和自由作为美国对外援助的重要目标之一。为此，肯尼迪政府迅速组建了“和平队”和“争取进步同盟”等实施对外援助的机构，其重要使命之一就是，在发展中国家推动建立民主政府并促进政治自由，从而正式将自由和民主的政策导向纳入了美国的对外援助计划。在尼克松政府时期，实现“人类基本需求”成为美国对外援助的重要内容，并以促进“良好国家”建设作为政策目标。卡特政府进一步发展了美国对外援助的政治民主化目标，率先将对外援助作为推进人权的政策工具，115从而将美国对外援助中的自由、民主和人权连接成一个整体，这标志着美国对外援助中的政治民主化战略目标最终形成。到里根政府时期，在继续运用对外援助以应对冷战对峙的同时，美国开始将在海外扩展民主列入其对外政策的一项重要内容，推行所谓的“民主革命”。

20世纪80年代末90年代初，苏联与东欧国家发生剧变，以和平方式走上了所谓“民主化道路”，西方国家把冷战的“胜利”归功于它们对社会主义国家民主的政策。在这种背景下，民主和平的呼声甚嚣尘上。1990年9月，老布什总统正式提出建立“世界新秩序”的战略构想。按照他的解释，这个新秩序应该是按照美国的价值观和理想，建立以美国为主导的国际体系，在世界上巩固和推进“自由”和“民主”事业。克林顿执政后以“参与和扩展”战略代替冷战时期的遏制战略，他强调，美国全球战略的目标是使21世纪继续成为“美国世纪”，要在全世界维护和推进美国的价值观和利益，以建立一个全部由民主国家组成的世界。1996年，前美国国家安全顾问托尼·莱克（Tony Lake）称：“我们在世界上的特殊角色是保卫、扩大和加强民主国家的共同体”。116克林顿不仅以总统身份宣传“民主和评论”，而且公开表示，民主不仅是手段，也可以是目的。在苏东剧变后，为了把刚刚走上“民主道路”的东欧国家拉入西方社会，以保护他们脆弱的民主制度，美国对这些国家给予大规模的民主援助。政府和国会在《自由支持法》和国防部的“合作减少威胁”方案之下，建立了大量的援助项目，其总额平均每年为20亿美元。117

小布什执政后，推行所谓“扩展民主战略”。以新保守主义为指导的小布什政府认为：民主是人权的基础和保障，一个好的民主制度才能保障人们的各种权利；民主国家之间是不会有战争的，民主国家愈多，世界愈和平，美国也会最安全。正因为如此，小布什政府试图努力在全球范围内传播一种制度——民主制。小布什在第一次就职演说中表示，“我们要向全世界传播孕育了我们伟大民族的价值观”，“要让自由的力量遍布全球”。“9·11”事件后，小布什政府更是把推进民主看成是解决恐怖主义的根本途径，认为只有推进“民主、自由”，才能彻底解决恐怖主义对美国的威胁。因此，反恐战争一个主要部分就是民主制度的全球传播。2002年9月，在小布什政府公布的第一份国家安全战略报告中，更是大谈特谈“民主和自由”。报告认为，美国式民主“对我们发挥了良好的作用”。“其他很多具有不同历史和文化，面对不同情况的国家也成功地把这些原则纳入他们自己的治国体制”，因此美国将“把自由和发展民主体制作为我们双边关系中的关键议题”。报告还认为，只有在其他国家建立民主制度才能保证美国的安全，要求向“友好”国家提供援助促进其发展，向“敌对”国家的非政府组织提供资金促使其“改革”。小布什总统在其第二任就职演说和《国情咨文》中宣称：世界上有许多具有重大战略意义的国家还未实现民主，美国负有在国际范围内促进民主与自由这一道德和战略使命；实现世界和平的唯一道路是把自由扩大到全世界；今后美国对外政策的主要目标是推行民主以及消灭暴政。118在这种情况下，小布什政府在对外援助中加大了对外输出民主的力度。2003年11月的格鲁吉亚政权更迭，2004年12月乌克兰的“橙色革命”，领导街头抗争的非政府组织都直接或间接地接受过美国的资助和指导。因此，政治记者雅各布·列维奇认为：接受美国政府资助的非政府组织“已经成为华盛顿巩固全球霸权战略的一部分”。1192006年，美国政府又以民主和人权方面进展不足，宣布减少当年对巴基斯坦的援助3．5亿美元。120

总之，美国坚信，对外援助是推进美国式民主制度最有效的途径。“美国拥有足够的经济和军事实力及使用这种实力的政治意愿，以便将美国的政策理念强加于受援国政府。”121在对外经济援助中，美国政府不失时机地推销其民主制度和价值观。需要指出的是，对于广大的发展中国家来说，在社会政治经济发展比较缓慢的情况下，在基本的生存权利没有解决的情况下，要它们抛弃本国的具体状况，一味地追随美国，去追求所谓的自由、民主、人权，这样只能葬送这些国家的前途，损害人民的基本生存权利。所以，我们有理由认为，对于广大的发展中国家来说，生存权和发展权才是最基本的人权。

四、对外经济援助服务于美国国家形象战略

国家形象战略是主权国家为了实现国家利益而综合运用政治、经济、文化、传播等手段来调动、挖掘、协调、整合各种战略资源来追求和塑造国家理想形象的科学与艺术。国家形象战略可分为对内战略和对外战略。对内战略的主要任务是树立国内形象或政府形象。对外战略的主要任务是树立国际形象。122

“美国的对外援助政策有对外和对内营造美国形象的双重作用，但是更加注重对内的形象塑造。”123从对内方面来说，美国政府和人民具有很强的“基督教使命感”，在他们看来，美国作为一个伟大的民族，天生就代表着正义和人道，并且具有乐善好施的倾向，这一观念已深植于很多美国人的心里。对于普通美国人来说，对外援助表达了美国的良好愿望，体现了一种国际道义与责任。而在为数众多的美国援助项目中，人道主义援助也是最少受到争议的。美国政府常常利用各种媒体播出世界其他国家人民受苦受难的声像图片，并申明美国的援助是救苦救难的，以此来赢得美国民众对美国对外援助政策的支持，树立政府在人民心中的光辉形象。有学者指出，对灾难的媒体报道对援助产生有力的影响，一篇《纽约时报》的报道可以抵得上1 500名死难者产生的影响。124

对外援助也是美国国际公关活动的重要组成部分。冷战结束以后，随着主要传统安全威胁的消失，美国越来越注重利用援助来塑造其国际形象，而且对其形象的塑造越来越有一定之规。总的来说，对外它要树立的形象主要有两个。首先，通过援助树立一个人道的、民主的形象，它关心穷国的发展。美国的对外援助法案规定，官方发展援助不仅仅服务于全球的安全战略，而且还要用于发展人道和民主的基础，并且将发展中国家纳入世界经济体系。在实践中，美国也努力使世界相信，它的发展合作项目主要用于最穷国，它的援助重点领域是农业和社会发展。一般来说，实行对外援助，特别是以人道主义为目的的经济援助，可以使援助国的形象在部分国家的心目中发生积极的变化。援助国进行对外援助，不仅有自身的舆论相应，也必然有外界的舆论相应。如果不是附有受援国万难接受的条件，则受援国及其支持者的舆论一般会有利于援助国。在一个或大或小的范围内，它本来就好的形象会变得更好，它本来不佳或不太佳的形象也会有所改善。受援国在全世界的同情者越多，援助对援助国所能产生的这种作用就越大。这也正是国际上某些国家打着“无私援助”的旗号来给自己制造神圣的光环的原因。通过对外援助活动，尤其是一些灾难时期的人道援助，“山姆大叔”成为了“好心人”的象征，所以，美国长期提供干旱、水灾、瘟疫、龙卷风、飓风和台风、地震、泥石流、恐怖主义和内战等方面的人道主义援助，甚至是乐此不疲。美国对外援助专家卡罗·兰凯斯特教授认为：“自然灾害和人为的灾难往往导致国内纷争，只要这种情况不改变，人道主义救援在美国对外援助中所占比重就会加大；而自然灾害本身也会日益频繁和严重，因为气候在变化，而且人口膨胀给脆弱地带带来的压力也在增加。”125虽然不能不说其对世界和平与发展作出了重要贡献，但更重要的是，美国可以以此在各国处于灾难之中的人民心中“种”下友谊的种子，从长远来看，这种形式的人道援助是美国树立大国形象不可或缺的工具。

其次，通过对全球问题的关注，树立美国“世界领袖”和“负责任的大国形象”。所谓全球问题是指当代国际社会所面临的一系列超越国家和地区界限，关系到整个人类生存与发展的严峻问题。目前全球问题主要涉及以下几个方面：人口问题、资源短缺、能源危机、粮食危机、环境问题、贫困与饥荒、毒品与跨国犯罪等等。所有这些问题都严重影响人类的生存与发展。这些问题都不可能靠市场力量来解决，大多数问题需要世界各国采取联合行动来应对。在那些缺乏解决这些全球性问题的有效国际组织和机构的领域，美国认为其有必要承担起领导作用，这既体现美国世界领袖的权威和地位，又可以为美国赢得“软力量”，减少对自身超级霸权地位的威胁。所谓“软力量”，是指美国在全世界发号施令所凭借的信誉和获得的信任，它是美国在其他领域有效地充当世界领袖的一个重要因素。126所以，近年来美国对全球问题投入越来越多的精力，贩毒、艾滋病、环境和人口等全球问题成为美国对外援助面临的新任务。《面临21世纪挑战的美国对外援助》白皮书中明确提出，美国对外援助面临三大挑战：全球问题或者跨国问题、人道主义救助、特殊的战略地区援助，127其中将全球问题和跨国问题作为新世纪的主要挑战，可见其重要性获得很大提升。

实际上，小布什政府初期，曾对树立美国的国际形象不屑一顾。但是，“9·11”事件的发生对美国政府是极大的警告：由于美国肆无忌惮的推行霸权主义而在世界范围内尤其是在穆斯林世界中激起了反美情绪，这对美国的安全构成现实的和潜在的威胁。因此，小布什政府逐渐注重美国国际形象的塑造，对外援助肩负起了这一使命。美国不仅继续通过食品援助在减少饥荒威胁和救助难民等方面有所作为，而且提出“千年挑战账户”专门用来支持发展中国家的经济发展。此外，对防治艾滋病的重视可谓小布什政府对外援助计划的一大亮点。据统计，2006年有3 300万人正受到艾滋病的折磨，200万人死于艾滋病。每年死于艾滋病的人数是死于疟疾人数的两倍。2003年，小布什提出了“总统预防艾滋病紧急计划”，拟在五年内投入150亿美元用于防治艾滋病。2007年小布什政府又提议在五年内用于该资金翻一番，即达到300亿美元，128而国会的实际拨款可能还要超出这个数字。129如此大的手笔，超过了第二次世界大战后美国任何一位总统。而美国对全球性问题的关注程度由此也可见一斑。这也与冷战后美国日益受损的国际形象不无关系。

然而，树立美国形象只是美国对外援助政策的任务之一，其真正的使命是在与美国外交政策保持一致的情况下，维护和实现美国的国家利益。西蒙·帕亚斯里安（Simon Payaslian）在《美国对外经济和军事援助》一书中提出了美国外援动力的八个假设：假设一，美国在受援国的地缘政治利益越大，给那个国家的经济和军事援助就可能越多；假设二，资本主义国家更可能受到美国的援助；假设三，美国的经济利益在受援国越大，美国向那个国家提供援助的可能性就越大；假设四，受援国违反人权的记录会影响美国对那个国家的援助；假设五，受援国越是需要援助，美国越是可能性提供援助；假设六，媒体越是报道受援国违反人权的状况，美国提供的援助就越少；假设七，一个财政年度的预算越宽余，美国提供的援助的力度就越大；假设八，前一个财政年度规定的受援数量形成刚性。130作者用美国提供援助的事实加以量化分析，结果显示，至少在冷战结束以前，所谓人权标准是虚张声势的形象战略。地缘政治、财政预算，以及意识形态倾向和政策连续性仍然占主要地位。

注释

1．USAID，U．S．Overseas Loans and Grants：Obligationsand Loan Authorizations，July 1，1945-September 30，2007（Greenbook）（Washington，D．C．，2008）．

2．David A．Baldwin，“Analytical Notes on Foreign Aid and Politics，”Background，Vol．10，No．1，May 1966，p．78．

3．Klaus Knorr，The Power of Nations：The Political Economy of International Relations（New York：Basic Books，1975），pp．168—171．

4．Klaus Knorr，The Power of Nations：The Political Economy of International Relations，pp．172—175．

5．David A．Baldwin，Economic Statecraft（Princeton：Princeton University Press，1985），p．292．

6．John White，The Politics of Foreign Aid，p．7．

7．Carol Lancaster and Ann Van Dusen，Organizing U．S．Foreign Aid：Confronting the Challen-ges of the Twenty-first Century（Washington，D．C．：Brookings Institution Press，2005），p．6．

8．宋新宁、陈岳：《国际政治经济学概论》，中国人民大学出版社1999年版，第216页。

9．周弘主编：《对外援助与国际关系》，中国社会科学出版社2002年版，第1页。

10．罗伯特·沃尔特斯：《美苏援助对比分析》，陈源、范坝译，商务印书馆1974年版，第71页。

11．Edward C．Banfield，American Foreign Aid Doctrines，p．1．

12．王慧英：《肯尼迪与美国对外经济援助》，中国社会科学出版社2007年版，第1页。

13．See USAID，U．S．Overseas Loans and Grants：Obligations and Loan Authorizations，July 1，1945-September 30，2007（Greenbook）．

14．如前文所述，民间资本并不在本书的研究范围之内。

15．实际上，粮食援助中只有部分属于发展援助，另外部分用于美国与受援国的共同安全需求，应不属于发展援助。而进出口银行的贷款条件接近于商业贷款，并且其主要目的是促进美国的商业进口，因而实际上不能算作发展援助。

16．USAID，“Why Foreign Aid，”http：／／www．info．usaid．gov．p．2．

17．Allan Bloom，Development Issues：U．S．Actions Affecting Developing Countries（Washing-ton，D．C．：Development Coordination Committee，1983），pp．175—176．

18．参见USAID，U．S．Overseas Loans and Grants：Obligationsand Loan Authorizations，July 1，1945-September 30，2007（Greenbook）．

19．The United States Department of State and United States Agency of International Development，U．S．Foreign Assistance Reference Guide（Washington，D．C．，January 2005），pp．11，14．

20．“Bush's Remarks on Tsunami Relief，”Los Angeles Times，January 3，2005．

21．“A Marshall Plan for South Asia，”Los Angeles Times，January 2，2005．

22．详细资料请参阅：Hans Morgenthau，“A Political Theory of Foreign Aid，”pp．301—309；John D．Montgomery，The Politics of Foreign aid：Americanexperience in Southeast Asia（New York：Fred-erick A．Palgrave Company，1962）；Edward S．Mason，Foreign Aid and Foreign policy（New York：Harper＆Row press，1964）；Herbert Feis，Foreign Aid and Foreign Policy（New York：St．Martin's Press，1964），p．254．

23．罗伯特·沃尔特斯：《美苏援助对比分析》，陈源、范坝译，商务印书馆1974年版，第9页。

24．《1951年共同安全法》（Mutual Security Act），第165号公法，第二款，转引自The U．S．Depart-ment of State，The Foreign Relations of the United States，No．13，128（Washington，D．C．：United States Government Printing Office，1951），p．27．

25．Hans Morgenthau，“A Political Theory of Foreign Aid，”pp．301—309．

26．Robert Gilpin，The Political Economy of International Relations（Princeton：Princeton Univer-sity Press，1987），pp．311—312．

27．刘丽云：《国际政治学理论视角下的对外援助》，《教学与研究》，2005年第10期，第83—88页。

28．R．D．Mckinlay and R．Little，“A Foreign Policy Model of U．S．Bilateral Aid Allocation，”World Politics，Vol．30，No．1，October 1977，pp．58—86．

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43．美国“第四点计划”的主要实施对象是东亚、近东和南亚、非洲和拉丁美洲。其中东亚接受援助最多，而在东亚各国中，印度尼西亚、韩国、菲律宾和琉球群岛接受的援助额最多，它们要么是美国的盟国，要么是在地区格局中具有重要战略地位。在对近东和南亚的援助中，土耳其是受援重点，其接受的军援和经援占美国对这一地区总援助额的58．6%，对印度的援助主要是经济援助。对非洲和拉丁美洲的援助、尤其是其中的军事援助，相对而言比重都很小。具体参见Robert E．Wood，From Marshall Plan to Debt Crisis：Foreign Aid and Development Choices in the World（Berkeley：University of Cali-fornia Press，1986），pp．60—61．

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