辽西低山丘陵地区高标准基本农田建设研究

沈阳农业大学水利学院水土工程研究所　刘艳华　王铁良　刘文合　张玉清

农田是最基本的生产资料和农业持续发展最重要的物质基础。高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。

近年来，高标准基本农田建设日益受到党中央和国务院的高度重视。胡锦涛曾指出，“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦，着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础”。温家宝也提出，“要制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争‘十二五’期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田”。

按照全国土地整治规划的精神，辽宁省国土资源等有关部门在耕地总量平衡和提高耕地质量方面开展土地总体规划和高标准基本农田建设等工作。本文以辽西地区的国营八家农场高标准基本农田建设项目为例，探讨辽西低山丘陵地区建设高标准基本农田建设的基本思路，以供参考。

一、项目区基本情况

朝阳市建平县属辽西山地丘陵区，山区面积占30.4%，丘陵面积占43.3%，平川面积占26.3%，可谓“六山一水三分田”。国营八家农场距建平县县城约90公里，西与内蒙古赤峰市隔老哈河相望，是燕山山脉向辽沈平原的过渡地带。项目区总面积1242.461公顷，涉及国营八家农场的尧都地分场、山根分场、八家分场、柴达木分场和新房身分场5个分场，总人口8786人。

项目区地处温带半湿润、半干旱大陆性季风气候区，属易旱区，降水量不足，年际变化大，时空分布不均。年均降水量416毫米，全年降雨量分配不均，夏季占70%，秋季占14.2%，冬季占1.3%，春季占14.5%，易发生春旱和秋旱。项目区多年平均增发量1828.9毫米，与年均降雨量之差为1412.9毫米，蒸发量为降水量4.4倍。

项目区土壤类型为褐土类和风沙土为主。多数土壤肥力较低，有机质含量平均1%，缺磷少氮，钾不足，酸碱度偏高，有中性一微碱性趋势，PH值在7.0—8.0，土层厚度在0.4—0.6米。

项目区所在水系为西辽河正源老哈河。老哈河由东向西经由项目区内部分地块，河水在雨季河水汹涌，最大流量达550立方米/小时。经当地水利部门探测，项目区地下水含水层岩性：冲洪积砂砾卵石含水层与坡洪积混土砂砾卵石含水层；含水层顶板埋深：5—17米；单井涌水量60—80立方米/小时。地下水水质较好，适宜农作物灌溉及人畜饮用。

二、耕地分布及其利用现状

1.耕地的分布

建平县全县土地总面积为48.72万公顷，耕地面积为14.573万公顷，人均占有耕地0.26公顷。据现场调研，项目区人均耕地0.31公顷，高于建平县人均耕地面积，另外在耕地分布上，具有典型的辽西低山丘陵地区特点：第一是水浇地和旱地多无水田；第二是坡地资源丰富。

2.土地利用现状

（1）项目区土地利用程度高。项目区土地垦殖率为95.29%，土地利用率为99.73%，耕地复种指数为1。

（2）项目区种植作物单产水平较低，且分布不均。

项目区主要种植玉米，玉米种植面积占耕地面积的95%以上。离水源较近地块玉米产量较高，单产能达到600公斤以上，例如柴达木分场和新房身分场的部分地块，离老哈河仅约1公里；而离水源较远地块玉米产量较低，例如山根分场、八家分场的玉米单产在500公斤以下。

（3）项目区城镇和工矿建设用地少，土地后备资源充足。

地类构成中，项目区耕地面积占总面积的95.29%，其中水浇地面积占57.80%，旱地面积占37.49%；果园面积占1.22%；林地面积占0.92%；草地面积占0.26%；交通运输用地面积占1.62%；水域及水利设施占0.005%；城镇村及工矿用地面积占0.68%。具体每个分场的土地利用结构详见表1。

表1　项目区土地利用现状二级分类面积表

续表

3.土地利用存在的问题

（1）土地利用限制因素分析。项目区土地利用限制的主要因素为缺少灌溉设施。项目区灌溉设施不足，没有相应的配套节水措施。部分耕地播种期和作物需水期降雨量小，不能满足作物生长需求，项目区有2445×104立方米/年的地下水可以开采用于灌溉，但由于缺少灌溉设施和配套节水措施，无法充分利用；部分灌溉用井采用柴油发电机灌溉，利用效率不高，严重制约当地的农业发展、农村稳定和农民致富。

项目区次要因素主要为：①项目区地势远看较为平坦，但局部有坑洼地块，为提高灌溉水利用系数，节约用水，需要埋设管道，配套滴灌等措施，所以对土地平整度要求高。②项目区尚有部分坡地，土层较厚，但水土流失较为严重，产量不高，农民迫切希望本次整理对其改造为梯田，配套灌溉设施。③项目区内零星分布一定数量的荒草地一直未得到开发利用，土地利用率不高，这些情况都严重浪费了有限的耕地资源。④田间道路系统缺乏统一规划，路况较差，多数路面坑洼不平，路基低于田面，且由于农民多年的耕作，田间地头被占用现象比较严重，使得路面宽度变窄，影响农民出行和农业生产。

（2）应对土地利用限制因素采取的措施。

①利用项目区内地下水资源丰富的优势，在项目区内布设机电井，铺设输水管道，配套节水滴灌措施，解决灌溉问题。

②土地平整，土壤改良，坡耕地改造为水平梯田，提高土壤保墒、保肥能力和吸收养分能力，提高土地产出率。

③对项目区内的荒草地进行平整及表层土翻耕，增加耕作层土壤，提高土地利用率，增加有效耕地面积。

④对项目区内田间道路进行修整，恢复道路的使用功能，提高原有道路的标准，改善当地群众的生产、生活条件。

三、项目建设内容与投资估算

1.建设内容

根据对国营八家农场的土地利用存在的问题和目前的种植结构（玉米作物）进行分析，根据《中华人民共和国土地管理法》、《建平县土地利用总体规划》和《高标准基本农田建设规范》，拟对国营八家农场进行高标准基本农田建设。通过提高水利基础设施配套水平，确保有限耕地的产出率；采用先进节水灌溉技术，实现水资源高效利用；改善项目区田间作业条件，推进农业机械化程度。

按高标准基本农田建设标准，项目区需新打管井31眼；对原有井进行改造，将柴油机泵换成深井潜水泵，共计40眼；配套节水滴灌措施，共计铺设给水干管（硬聚氯乙烯材料PVC-U）26323米，分干管或支管17380米；配套高压线12584米，低压线路总长为14913米，变压器32台；建井房31座，房内安装计量装置和接地装置；设计农桥1座，跨度8米，宽度4米，高2米；建管涵26座，其中直径为600毫米，宽度为4米的管涵23座，直径为800毫米，宽度为6米的管涵3座；设计蓄水量约为1500米3方塘1座，结构尺寸为长30米，宽度为20米，深度为3米；修6米宽田间道路4条，总长1660米，4米宽田间道路16条，总长9464米，田间生产路36条，总长21309米；修农田防护堤工程，堤总长400米，护堤采用土堤，堤高2米，堤顶宽2米。

通过对项目区土地进行高标准基本农田建设，变旱地为水浇地，使水浇地面积达到1187.2265公顷，确保基本农田达到“旱涝保收”的高标准农田。

2.投资估算

按照新版《土地开发整理项目预算定额标准》（2011）对项目建设内容进行估算，本项目估算总投资为2830.65万元人民币。其中工程施工费2122.04万元，占总投资的74.97%（包括土地平整费704.80万元、灌溉与排水工程费1174.75万元、田间道路工程费234.75万元、农田防护与生态环境保持工程5.12万元、其他工程费2.61万元；设备购置费314.07万元，占总投资11.10%；其他费用312.15万元，占总投资的11.03%；不可预见费82.46万元，占总投资的2.91%。

四、效益分析

1.经济效益分析

经过计算分析，虽然项目实施后由于增加了灌溉费用等使生产费用有所增高，但由于保证了灌溉，作物产量和质量均有大幅度的提高，项目区耕地年新增净产值可达到621.7万元。项目静态投资回收期为4.5年，项目单位面积投资为2.345万元/公顷（1563元/亩）。项目的实施降低生产成本和风险，从而增加农民收入，生产和生活条件得以有效改善，促进了国营八家农场经济的持续发展。

2.社会效益分析

项目实施前土地利用率较高为95.29%，但有一部分土地受灌溉的困扰，利用效果不佳，其产出仅为同类型土地的7-8成不等。项目实施后土地利用率为95.56%，提高了土地利用率0.27个百分点，且通过进行水利基础设施配套，极大地提高了其利用地产能。另外，项目实施后，可新增耕地3.2738公顷，新增耕地率为0.271%。总之，通过对本项目区内的未利用土地进行整理，使之成为可利用的耕地；对项目内已利用的耕地进行设施完善，改善生产条件，提高地力，达到高产稳产；在项目区打农用井，配节水措施，修建农桥、涵洞，整修田间道路等，为农业增产和农民增收提供有力保障。

3.生态效益分析

项目实施后，将改变目前因基础设施建设薄弱、条件差、减轻耕地干旱的现状。通过对柴达木分场河道护堤工程的建设，减轻水土流失程度，促进生态环境向良性的方向发展，为当地农业生产和农民生活创造良好的条件。

五、高标准基本农田建设的实施与管护措施

1.高标准基本农田建设的实施措施

（1）组织机构

高标准基本农田建设，事关我国农业与农村的可持续发展和经济繁荣，特别是以依赖农业为主，经济欠发达的辽西低山丘陵地区，高标准基本农田建设显得更具有积极的意义。该工程是由以社会公益为主的基础工程，为了方便工程在短时间内以最好的质量完成，必须成立施工领导机构——朝阳市建平县国营八家农场高标准基本农田项目领导小组。各业务部门及相关分场领导参加，实行集中领导，分级负责，统一安排工程项目、任务和进度。

（2）管理制度

①实行项目法人负责制，项目承担单位组织实施项目，并对项目建设履行项目法人责任，对投资方负责。

②实行项目工程招标制度，遵循“公开、公平、公正和诚信原则”。

③实行项目工程监理制度。

④实行合同管理制度，招标人按照《合同法》等有关规定，制定有关工作组织，与施工单位、监理单位签订施工监理合同，明确相互各方的权责利。

（3）控制措施

①建立项目实施进度报表制度。项目实施单位应定期报送项目实施实际进度报表及有关资料。每日（或周、旬、月）所完成的工作量及资源的配备情况，为项目进度控制与计划进度进行比较及对偏差进行分析、调整提供依据。

②派出人员，现场进行检查。对工程项目实施的相应阶段，应派出有关人员，常住现场，随时检查项目各项工作的实施情况及后续工作的准备情况，为项目进度控制提供最为准确、及时的第一手资料。对项目实施情况进行检查时，应检查的内容为检查当月（或周、旬、月）实际完成和累计完成工程量；实际参加施工的人力、机械数量及生产效率；进度偏差情况；季度管理情况等。

③定期召开现场会议。定期召开项目实施负责人现场会，以及时、准确地了解项目实施实际进度情况和下一阶段项目实施时可能存在的问题。同时对已出现的偏差和可能问题进行商讨，找出解决问题的办法或明确限制条件，为下一步进度计划的分析和调整作好准备。

2.高标准基本农田建设的工程管护

高标准基本农田建设是一个长期过程，管理手段不能只局限于《土地法》、《基本农田保护条例》等多种关于农田的法律保护形式，应是一种公众参与与监督开放式的管理模式；不是政府行为，而是公众行为。为适应社会主义市场经济体制的要求，在工程管理维护中，采取统一领导、分级负责；按照“谁受益”“谁管护”的原则，转移管理和群众管理相结合的工程管护模式；另外注意总结工程管护中的经验问题，建立共同遵守的规章制度，以充分完善现有水利工程为中心，以提高灌溉水利用率，最大限度的发挥工程效益为目的。