辽宁省高标准基本农田建设研究

沈阳大禹土地整理有限公司　刘新峰　张体增

加快建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田，促进耕地保护和节约集约利用，保障国家粮食安全，是践行科学发展观、构建和谐社会、促进农业现代化发展和城乡统筹发展的需要，也是目前我国广大土地科技工作者最关注的重大课题。根据全国第22个土地日“建设高标准基本农田、保障国家粮食安全”的宣传主题，结合我省耕地保护工作重心和高标准基本农田建设工作任务，在辽宁省土地学会确定的2012年度学术年会主题为“辽宁省高标准基本农田建设研究”下，本文对高标准基本农田建设的相关问题进行了研究。

一、高标准基本农田建设与耕地保护

基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护工作的重中之重，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。党中央、国务院一直高度重视耕地保护工作，特别强调要确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降。

近年来，我省各级政府和国土资源管理部门认真贯彻“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，全面贯彻落实国家土地法律法规和调控政策，严守耕地保护红线，耕地保护管理工作取得了较好成效，为推动我省经济社会发展作出了积极贡献。

建设好标准农田，首先要做好耕地保护，只有很好的保护农田，才能达到高标准要求。在全球粮食危机、粮价飙升的风潮中，做好耕地保护将为我国粮食安全、社会稳定、经济安全奠定坚实的物质基础。我国自建立基本农田保护制度以来，经过20多年的实践探索和经验总结，已经初步建立了较为完善的基本农田保护制度体系。基本农田保护制度的建立与贯彻执行，取得了较大的成效：增强了全民保护耕地的意识；农业的基础地位得到了进一步的加强；有效地遏制了乱占滥用耕地的势头，促进了土地的合理利用；稳定了农村土地承包制，调动了农民种地的积极性。但是，基本农田保护制度本身以及在执行过程中，还存在着很多不完善的地方和一些严重的问题，制约了农业的发展。为了更好地做到保护基本农田，提出以下建议：

1.严格制定和实施规划，确保现有基本农田数量。

2.加强非农建设用地审查，严禁违法占用基本农田。

3.强化监督管理，不得擅自改变基本农田用途。

4.加大建设力度，切实提高基本农田质量。

5.开展动态监测，定期通报基本农田变化情况。

6.探索新机制，落实基本农田保护责任。

7.大力宣传土地管理法律法规，增强全民保护耕地意识。

8.宣传完善土地管理法律法规在耕地保护上的做法，增强法律对耕地保护的严肃性。

9.树立科学发展观和政绩观，加强地方政府耕地保护责任。

10.加强土地执法监察队伍建设，提高土地执法质量。

11.科学管理、合理使用耕地保护方面资金，切实保证耕地的数量和质量。

12.科学挖潜存量土地，“开源”和“节流”并举保护耕地。

13.增加农民收入，提高农民对耕地保护的积极性。

二、高标准基本农田建设与土地调查成果应用

土地调查成果数据量大，覆盖面广，其全部价值在于应用。准确、翔实的土地调查数据，不仅为土地利用规划修编、建设用地审批、耕地保护、土地开发整理复垦等提供基础支撑，促进国土资源的科学管理，而且是国民经济实行宏观调控、制定经济社会发展规划的重要决策依据。

实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要，是《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》提出的一项重要任务。信息化技术的进步和应用为实现这一目标奠定了技术基础。《第二次全国土地调查总体方案》对相应的技术方法作进一步明确，要求采用基于统一标准的土地利用数据库建设方法和基于网络的信息共享及社会化服务技术方法。

第二次全国土地调查的最终目的，是土地调查成果在经济社会发展和国土资源管理中得到广泛应用。各地在开展土地调查中，可以及时将通过审核验收的调查成果，应用到土地利用总体规划修编、耕地保护目标责任考核、建设用地审批、节约集约用地等各项土地管理业务中去，为提高土地利用效率、调处土地权属争议、实施土地用途管制和土地利用动态监测等提供准确数据和技术支持。同时，现势性强的土地调查成果，将为国家资产管理、农业管理、银行信贷管理、市政交通管理、城市规划、灾害管理等相关行业和部门，提供权威、基础的信息支持。

三、高标准基本农田建设与土地利用总体规划实施

为严格实施土地利用总体规划，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，落实最严格的土地管理制度，保障和促进科学发展，将基本农田保护作为管理中目标考核的重要内容来抓，在项目选址、行业规划中先行介入，使各级知晓基本农田保护区。制定并严格执行基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管理制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等6项制度，建立了基本农田保护网络，健全基本农田监管体系，落实保护地块，明确保护责任，做到有图、有标志牌。

1.严格依据规划划定和保护基本农田

（1）及时划定基本农田。各地要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则，在土地利用总体规划批准之后3个月内完成基本农田划定工作。基本农田划定后，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。

（2）完善基本农田保护区管理。列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。未在土地利用总体规划设定的交通廊道内，未列入土地利用总体规划项目清单的民生、环保等特殊项目，或超出多划基本农田面积额度的，均按占用基本农田认定。

（3）建立基本农田建设集中投入制度。各级国土资源主管部门要将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发部分等土地整治专项资金向基本农田保护区、集中区和整备区倾斜，积极试点探索“以奖代投、以补促建”模式，加快建设旱涝保收高标准基本农田，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量，引导基本农田整备区内建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成集中连片、高标准农产品生产基地。

2.严格土地利用总体规划实施

（1）加强土地利用计划调控。土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段，各地要依据土地利用年度计划，严格建设用地审批。凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，不得安排计划指标，没有计划指标的不得批准用地。要积极推进计划差别化、精细化管理，努力化解土地供需矛盾，保障科学发展用地。

各地要采取措施，加强土地利用计划执行监管，认真做好土地利用计划安排使用登记统计，落实计划安排使用网络直报制度，实时监控计划执行情况。要加强土地利用计划执行考核，全面落实计划指标奖罚，提高计划的约束力，确保计划有效执行。

（2）严格建设项目用地预审。强化建设项目用地规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。做好经营性和工业项目出让土地的用地预审，在项目审批（核准）前，必须先按程序进行用地预审，预审意见提出的要求，要作为出让条件纳入出让方案。

加强对部委托建设项目用地预审的管理，除法律法规规章明确的项目用地外，对部有关政策性文件明确的灾后重建等特殊地区的项目用地委托预审事宜，实行一事一报制度。

（3）严格依据规划审查各类用地。单独选址建设项目，已列入土地利用总体规划重点建设项目清单，在土地利用总体规划设定的交通廊道内，或选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区的，要按照规定及时审查报批用地；未列入土地利用总体规划，但符合《土地管理法》第26条规定的，要按照有关规定，根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件，及时修改规划，并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批；未列入土地利用总体规划，也不符合《土地管理法》第26条规定的，不得批准用地，确需建设的项目，需先修改规划，按规定程序报规划原批准机关批准后才能审批用地。

城镇村建设用地，在土地利用总体规划确定的城乡建设用地允许建设区内选址的，按照规定审查报批用地。需要改变允许建设区的空间布局形态，在有条件建设区进行选址建设的，要在确保允许建设区规模不增加的前提下，编制规划布局调整方案，经规划原批准机关的同级国土资源主管部门批准后才能审批用地。因城镇化进程加快，超过规划城镇建设用地规模，需要在允许建设区规模之外使用有条件建设区的，必须在对规划进行定期评估后，在确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提高，建设用地规模不增加、布局更合理的前提下，编制规划布局调整方案，经规划原批准机关同级国土资源主管部门批准后才能审批用地。

围填海造地，涉及围填海的规模、用途和布局符合土地利用总体规划的，要按照规定审查报批；未纳入土地利用总体规划的，要编制规划修改方案，经规划原批准机关批准后审查报批。

土地整治项目，应当优先在土地利用总体规划及土地整治规划确定的土地整治重点区域、重大工程、示范区和基本农田保护区、集中区、整备区内安排。

（4）严格中心城区规划控制范围的管控。各级国土资源主管部门要严格控制中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改，国务院批准的城市土地利用总体规划确定的中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改，须报国土资源部备案。

（5）规范土地利用总体规划评估修改。经国务院批准的大型能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划；经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制，严格规范土地利用总体规划修改。对土地利用总体规划的修改，必须就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，依法组织听证，并向社会公示。规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后，方可开展规划修改。凡涉及改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界，改变约束性指标，调整重大布局等原则性修改，必须经规划原批准机关批准。严禁擅自通过修改下级土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。

（6）补充和深化土地利用总体规划安排。在土地利用总体规划的控制和指导下，积极推进地方各级土地整治规划编制工作；县（区、市）可根据当地实际，编制土地复垦规划、后备土地资源开发规划、建设用地再开发规划，补充和深化土地利用总体规划安排。今后，凡开展土地整治、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用、工矿废弃地复垦调整利用等相关工作，必须符合土地利用总体规划、土地整治规划和相关专项规划。

四、高标准基本农田建设与新农村建设

社会主义新农村建设，对土地政策提出了新的要求，涉及高标准基本农田建设、土地规划、耕地保护、集体建设用地管理、土地征收征用等方面，迫切需要国土部门提高认识，采取有力措施，切实提供坚强的政策服务与保障。开展基本农田保护工作为新农村建设服务，落实严格保护耕地的各项制度，抓好基本农田保护区和高标准基本农田建设，建立完善基本农田监管体制。通过划定基本农田保护地块，设立基本农田保护牌，为基本农田地块建立档案等方式严格保护基本农田，为粮食增产、农业增效、农民增收提供了有力保障。

五、高标准基本农田建设与耕地节约集约利用

我国各类用地的集约利用程度都很低，节约集约用地的潜力很大，只要不断改进土地利用和管理方式，从粗放用地走向节约用地，实现少占耕地或不占耕地的经济增长方式是可能的。有专家认为，合理推进城市化进程有利于促进土地集约利用，而在推动城市化的进程中，应该重视区域协调发展，减少重复建设。应转变土地利用观，从传统的“以土地换发展”转变到“向发展要地”、“从用地中找地”上来。应改变土地利用规划只在土地表面上进行规划的传统观念，应将目光投向土地立体空间上，促使土地使用向“空中”向“地下”发展。还有专家提出，促进土地集约利用应该完善土地市场，充分发挥市场机制的作用，也要充分发挥政府的宏观调控作用，如强化规划的控制作用等。

六、高标准基本农田建设与耕地质量等级评定

耕地质量建设与管理是落实最严格的耕地保护制度的重要内容，是提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全的根本保障，是优化利用土地资源、构建国家生态安全屏障的有效途径，也是国土资源部门的重要职责和任务。为落实党中央、国务院关于耕地数量管控、质量管理和生态管护的有关要求，进一步丰富耕地保护内涵，提升耕地保护水平，全面加强耕地质量建设与管理工作，措施如下：

1.加快划定永久基本农田，严格管控优质耕地。

2.大力推进农村土地整治，全面提升耕地质量等级。

3.严格落实耕地占补平衡，把好补充耕地质量关。

4.积极推行“移土培肥”，统筹做好建设占用优质耕地耕作层剥离和再利用。

5.持续加强监测评价，及时掌握耕地质量动态变化。

6.加强组织领导，落实耕地质量建设与管理共同责任。

七、高标准基本农田建设与农村土地整治

土地整治是土地整理、复垦、开发的统称。农村土地整治的内容包括：以旱涝保收、高产稳产、高标准基本农田为重点的农田整治；以田、水、路、林、村整治为内容的农村土地综合整治；废弃地复垦；适度开发未利用地。

高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。

其主要目标：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

八、高标准基本农田建设与生态环境改善

1.高标准基本农田建设对水资源及水环境的影响

高标准基本农田建设活动会改变水文结构、影响区域水资源分配和影响水环境质量，作为土地整理活动重要内容的水利水电工程、农田灌溉工程以及坡地垦殖与梯田建设等往往会改变地表水系的网络结构，不仅会直接影响自然生境类型的改变，还可能影响伴随原有水系网络而形成的各种相关生态过程。包括提高粮食产出、耕地增加及植树种草在内的土地整理活动都会相应提高水资源需求量，因此对区域水资源分配所造成的影响不可低估。

2.高标准基本农田建设对植被及相关生态过程的影响

高标准基本农田建设造成地表植被覆盖率和覆盖程度的降低，植被组成逐步被单一的农业作物代替，景观多样性降低，病虫害发生的频度与强度将会增加，野生动植物资源的生存空间日趋减小；不合理的土地整理活动会导致景观破碎化程度增加，自然植被斑块间的自然连通度降低，威胁生物多样性的维持，大型交通运输线路、灌溉工程及其辅助工程的修建往往会将许多连续的动植物生境一分为二，并成为许多动物迁徙、植物孢粉运移的屏障。植被斑块间的自然连通度降低，威胁生物多样性的维持。

3.高标准基本农田建设对土壤及相关生态过程的影响

高标准基本农田建设能控制水土流失，增强抗灾能力。通过对一些荒坡地和坡度较大且利用率不高的土地开展平整、坡改梯及绿化和水利建设等措施进行综合整治，在扩大耕地面积的同时，改善土地利用生态条件。

4.高标准基本农田建设对大气及相关生态过程的影响

高标准基本农田建设对大气及相关生态过程的影响主要是通过改变地表植被覆盖状况、土壤结构与质地，以及改变水文结构、地形地貌等间接方式表现出来。主要反映在造成大气污染、影响局地小气候过程及区域大气质量状况等方面。

我国是一个农业大国，粮食问题是关系民生的大问题，因此，我国十分重视对农田的保护和发展。因此，“建设高标准基本农田、保障国家粮食安全”是我们今后工作的一个长期任务。