高标准基本农田建设与新农村建设思考

辽宁智盛工程咨询服务有限公司　邹洪伟　张东杰

基本农田是保障我国粮食生产的重要支柱，是保命田，保护基本农田事关国家的粮食安全和社会的稳定。辽宁省土质肥沃、土地开发历史悠久，历来是我国非常重要的粮食生产基地。辽宁省地处东北腹地，是东北地区最典型的代表，也是重要的农业大省与产粮大省。2010年辽宁省粮食总产量54641万吨，比上年增产2.9%，可以说，辽宁省粮食生产能力的稳定与提高，对保障东北地区乃至全国的粮食安全都起着举足轻重的作用。因此，加强辽宁省基本农田保护责任重大。但是，目前辽宁省正处于全面建设小康社会、奋力实现崛起的重要时期，在基本农田保护方面面临三个方面的压力、一个方面的要求。三个方面的压力，一是人口增长压力，二是城镇化和经济快速发展压力，三是生态环境保护压力；一个方面的要求是全面建设小康社会的要求，尤其是辽宁省作为一个欠发达省份，实现小康社会目标的任务更加繁重，各项建设对土地的刚性需求还将持续很长一段时间。

一、辽宁省基本农田保护现状与保护总目标

1.辽宁省基本农田保护现状

据统计，2010年辽宁省耕地面积504.1926万公顷，基本农田面积357.5967万公顷，基本农田保护率70.92%。

近年来，辽宁省强化了基本农田保护的各项措施，确保了基本农田数量、质量的基本稳定。但是，目前基本农田保护存在的问题也较为突出，一是伴随着辽宁省社会经济的快速发展，城镇化、工业化进程的加快，基本农田保护面临的压力越来越大；二是建设用地尤其是村镇用地利用率低下，用地浪费严重，须提高集约节约利用水平，盘活存量；三是基本农田划定没有在质量评定基础上进行，重数量、轻质量现象严重；四是相关规划缺乏沟通协调，造成基本农田规划布局不合理；五是基本农田监测手段落后，信息化水平低，难以有效、准确、快速、及时地掌握基本农田数量质量动态变化信息。这些问题加大了辽宁省基本农田保护的难度，不利于政府科学决策和利用土地“闸门”参与宏观调控。

2.基本农田保护总目标

按照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《全国土地利用总体规划（2006—2020）》（草案）等要求，辽宁省未来一个时期基本农田保护总体目标是数量不减少，即全省基本农田保护数量应稳定在357.5967万公顷以上，质量不降低，即优质农田要优先得到保护，农业综合生产能力在现有水平上得到稳步提高。

二、辽宁省基本农田保护面临的问题

1.各项建设尤其是村镇建设大量占用耕地和基本农田现象严重

据统计，2010年全国粮食总产量为54641万吨（10928亿斤）。其中，夏粮总产量为12310万吨（2462亿斤），比上年减少39万吨（7.7亿斤）；早稻总产量为3132万吨（626亿斤），减少204万吨（40.7亿斤）；秋粮总产量初步统计为39199万吨（7840亿斤），增加1801万吨（360.3亿斤）。粮食连续增产，为稳定物价奠定了良好的基础，并呈逐年上升趋势。村镇建设用地增长过程中存在的问题主要有两方面，一是农民建房仍沿用摊大饼的方式，造成外占内空，用地浪费严重；二是村镇各项基础设施布局混乱、浪费土地现象严重。

2.社会经济快速发展，基本农田占补平衡压力增大，后备资源有限

在经济快速发展，城镇化、工业化加速推进的背景下，各项建设在一个较长的时期内将对土地保持旺盛的刚性需求，而辽宁省又是农业大省，基本农田数量、质量必须保持稳定，而全省可供开发的耕地后备资源仅6.7万公顷，数量严重不足，质量也较差。与此同时，全省现有建设用地中闲置和低效用地面积却高达36.24万公顷现有农田中，中低产田所占比例高达71.6%。在这一情况下解决问题的出路只能靠土地综合整治。土地综合整治的内容主要包括两方面，一是“空心村”、砖瓦窑、工矿废弃地的综合整治，二是农田整理。通过研发和集成“空心村”、砖瓦窑、工矿废弃地的综合整治技术和农田整理技术，形成适宜辽宁省不同区域的土地综合整治技术体系，为补充耕地和基本农田数量，提高基本农田质量，提升土地生产能力和综合效益，建设社会主义新农村提供关键技术支撑。

3.基本农田保护重数量、轻质量

基本农田保护中，重视数量保护，轻视质量保护，是当前工作中需要迫切解决的技术难题。当前的研究集中于耕地和基本农田面积、质量、生态环境变化监测及预警系统的单项、局部研究，缺乏集成技术研究。

4.乡镇土地利用总体规划和村镇空间规划不协调

当前政策条件下，规划分属两个不同部门编制实施，行政干预过多，致使规划在基本农田布局、村镇发展空间之间不协调、相互脱节；由于多种原因，目前的规划水平参差不齐，规划编制质量低下，千篇一律现象严重；规划基础资料陈旧尤其规划基础图件失真现象严重，不能现势地反映村镇土地利用现状情况。这些原因使村庄建设规划，乡镇土地利用总体规划对基本农田保护、村镇建设的引导、控制、约束作用非常有限，造成村庄建设乱占耕地、用地无序、基础设施和公用服务设施落后、空间布局混乱等问题。

5.耕地与基本农田管护工作水平和效率低

当前，辽宁省耕地与基本农田数量动态变化情况的了解主要以常规的实地调查、抽查、监督管护为主，受基层国土管理工作人员素质、技术条件、资金等因素约束，致使基本农田基础信息变化不能快速获取，违规违法用地不能适时加以制止。

现有信息化平台虽种类较多，但存在以下弊端，一是相互间兼容性差，数据转换过程中数据丢失严重；二是现有的乡镇规划、基本农田保护管理系统操作界面不够友好，乡镇基层工作人员难以掌握；三是目前已有的规划管理系统主要侧重于地图信息的管理，缺乏对属性信息尤其是基本农田质量信息的分析与管理。

三、国内外现有耕地保护技术措施及预期分析

1.国内外现有技术

耕地和基本农田保护技术涉及众多学科领域。村镇空间规划、土地利用总体规划和基本农田保护规划是基本农田保护的依据和土地管理的基本手段；“3S”技术是获取乡镇土地利用现状基础数据和快速高效自动成图的关键技术；土地质量监测和评价是划定基本农田、补划和调整基本农田的依据；土地综合整治技术是补充耕地、提高耕地质量、修复损毁耕地、改善农田生态环境的支撑技术。国内外在“3S”技术、土地质量监测和评价、土地综合整治、城乡规划等方面都开展了大量的工作，形成了相应的方法体系。

（1）村镇规划与土地利用规划。在国外，空间规划是一个完整的系统体系，包括国土规划、区域规划、城市规划、片区规划等从大到小的几个不同层级。2004年7月，西英格兰区域协会在其他相关规划的基础上编制了该地区的乡村规划，将乡村地区作为重点研究内容，同时兼顾城市地区的发展。西英格兰乡村规划是目标导向型规划，它将建设可持续发展的乡村社区（包括集镇、村庄以及散落的居民点）作为规划的目标与任务，西英格兰乡村规划较为成熟的规划理念与方法对我国城乡统筹规划具有一定的借鉴意义。

目前我国的城乡统筹规划尚处于理论与实践的探索阶段，空间规划是由几个不同的管理体系组成，国土资源部、建设部、国家发改委都具有空间管理职能，由于出发点和侧重点不同，又很少考虑相互协调，就难免出现管理重复、空白甚至相持不下的问题。

虽然我国的空间规划与国外相比还有一定差距，但我国在村镇规划与土地利用总体规划方面也做了大量的卓有成效的工作。目前已形成了《村庄与集镇规划建设条例》、《村镇规划标准》、《村镇综合评价指标体系研究》、《村镇规划编制办法》、《小城镇建设技术政策》、《县级土地利用总体规划编制规程、《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》等标准和规程，提升了村镇建设、村镇规划、土地利用规划编制与管理人员的政策理念和专业技能，建立了从土地调查、土地评价到土地规划完整的技术体系。

（2）土地监测调查与评价。在土地监测调查方面，美国在20世纪80年代中期开展了全球性的农业和资源空间遥感调查计划（LACIE），建成了集成化的运行系统；加拿大于20世纪80年代后期开始研究建立土壤质量监测系统，于1992年确定了23个监测样点（区）（Benchmark Sites）；欧共体1992年开展了利用遥感技术监测欧共体国家耕地、农作物变化的大型计划（MARS）。

在土地评价方面，1961年，美国农业部土壤保持局颁布了世界上第一个较为全面的土地评价系统——土地潜力评价系统。20世纪90年代初，美国夏威夷州开展了基于GIS农田土地质量评价与立地分析（LESA），加拿大GUEIPH大学提出了农田评价GUEIPH模型。影响较大的评价类型主要有FAO的土地适宜性评价、美国的土地潜力评价、FAO的土地生产潜力评价（AEZ）。

我国1951—1953年为配合土改和农业税征收，开展了查田定产工作，主要清查耕地面积、作物产量、耕地类别。1980年以后，全国开展了第二次土壤普查、土地利用现状概查和土地利用现状详查，1996年完成了全国土地利用现状调查汇总，基本查清了全国主要土地资源的面积、分布、剩用结构等。从2008年开始，每年开展全国第一次土地调查，进入21世纪以来，“3S”技术广泛应用于土地资源调查，实现了调查方法的一次大飞跃，提高了调查精度和工作效率。随着高性能对地观测卫星的多样化、网格全球卫星导航系统实现DCPS／RTK、GIS的不断升级，“3S”集成技术将为土地资源调查提供有效的高科技保障手段。

我国的土地评价工作具代表性的有统计部门的查田定产、农业部门的第一次和第二次土壤普查、中科院的全国1∶100万土地类型图分类系统、国土资源部的全国农用土地分等定级，其中农用土地分等定级是近年我国完成的具有较高水平的研究成果，它综合了土地适宜性评价、潜力评价、利用评价和经济评价的各项技术。

（3）土地综合整治。土地整理起源于中世纪的欧洲，早在19世纪及以前时期，德国就实施土地集中的措施以克服农地分散、零碎造成的不利影响，20世纪30年代，开始结合基础设施和公共事业建设开展土地整理，到20世纪70年代，土地整理的内容又增加了景观和环境保护，通过土地整理追求经济、社会、环境效益的统一和协调。在我国，土地整理是对田、水、路、林、村等进行综合整治、调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率的活动。随着我国经济的发展，以矿区土地复垦为代表的非农建设用地整治逐渐受到重视，并由单纯的土地复垦扩展到生态重建。

辽宁省针对建设用地低效利用问题突出的情况，于2007年在全国率先开展了以“空心村”、砖瓦窑和工矿废弃地为重点的“三项整治”，取得了显著的成效。两年来实施“三项整治”项目7195个，整治土地面积4.7万公顷，新增耕地3.5万公顷。

（4）基本农田保护。基本农田保护是我国独具特色的土地资源管理技术。1988年，湖北省荆州地区最早提出并划定了基本农田保护区，原国家土地管理局和农业部对此非常重视；1994年，国务院颁布实施了《基本农田保护条例》，建立了我国的基本农田保护制度；1998年全国人大通过并颁布新的《中华人民共和国土地管理法》，圄务院颁布了新的《基本农田保护条例》，提出实行世界上最严格的耕地保护制度，特别是基本农田保护制度。2004年国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2005年中央部委联合下发《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》。通过开展“金土工程”、土地利用动态监测和土地变更调查等工作，部分地区建立了基本农田信息管理系统，逐步实现数据的网络化，现状和变化可及时查询、监测和变更，准确掌握和定期分析基本农田利用和变化情况。经过十几年的发展，基本农田保护法规制度和方法体系基本形成。基本农田保护的技术也由传统的保护手段向集信息获取、动态监测、数据库建设于一体的“3S”技术集成系统方向发展。

2.预期分析

综合国内外研究现状，目前对村镇规划和高标准基本农田保护技术的研究主要涉及小城镇建设的经济适用技术、促进农村城镇化的政策理论、基本农田保护政策理论、基本农田整治技术等方面，都是对村镇规划和基本农田保护技术单一问题的研究。考虑区域范围内基本农田保护与村镇建设用地变化耦合、基本农田保护与土地综合整治技术耦合的还没有。有关构建基本农田保护技术体系所需要的单项技术遴选及优化配置技术，建立基本农田信息系统涉及的专题数据库、模型库、标准库、方法库等的筛选技术目前研究的仍然很少。再者，虽然研究过程中制定了部分标准和规程，但这些标准主要是从宏观层面对部分研究内容的界定，还不能满足区域基本农田精准管理与保护的整体需求。总之还是单一的研究，缺乏一个系统的综合集成，尤其是缺乏综合示范应用，还未形成全面的、系统的、应用效果良好的、可推广的技术体系。

四、对策与建议

根据上文所述，辽宁省乃至全国在高标准基本农田保护技术上都存在相当大的困难，结合当前相关研究和技术发展状况，解决问题的关键在于以下几方面。

1.适合辽宁省特色的村镇规划技术集成研究

村镇规划包括大比例快速成图技术研究、村镇空间形态演变规律与模式研究、村镇建设发展用地综合评判研究、村镇发展条件与潜力分析技术研究、村镇空间布局研究，村镇规划方案评价指标体系和评价模型研究、村镇空间规划效果模拟与演示系统开发、村镇空间规划智能化辅助设计系统开发等方面，在众多技术中如何优选和集成一套适合辽宁省特点的技术体系是难点中的重点。

2.体现辽宁省区域差异和地方特色的集约节约村镇规划标准制定

辽宁省不同区域的自然条件和社会经济条件千差万别，不能简单套用国家统一的标准进行村镇规划，需要区别对待。目前迫切需要针对辽宁省不同区域实际制定相应集约节约水平下的村镇规划标准。

3.村镇基础设施的合理布局和城乡基础设施及公用服务设施共建共享研究

在快速推进城镇化和社会主义新农村建设的大背景下，农村地区的村庄社会组织结构和空间分布将出现“三减一增”的变化，即村庄人口、行政村个数和自然村数量将逐步减少，而保留下来的村镇人口规模将不断增加，如何按照统筹城乡、统筹区域的原则和经济社会发展态势，在研究村庄演变规律基础上，实现城乡基础设施的合理布局和公用服务设施的共建共享是实现基本农田保护与村镇建设协调发展的重要内容。

4.土地利用评价模型及指标体系的优选

土地利用评价可为村镇规划和乡镇土地利用总体规划编制、基本农田布局优化调整、耕地质量监控、预警及空间决策等提供技术支持。建立土地利用评价模型及指标体系是评价工作的关键，而做好这项工作的难点是在众多现有评价模型及指标体系中，集成一套针对性强、适应性好的评价模型及指标体系。

5.村镇建设规划与土地利用规划的协调耦合

目前，村镇建设规划与土地利用规划相互脱节，急需针对辽宁省的自然特点和发展实际，探索村镇规划与土地利用规划在规划目标、功能布局和实施效果等方面的协调机制，以及村镇规划方案与土地利用规划方案的协调平衡。

6.基本农田数量、质量和生态全面管护技术体系的建立

目前的基本农田保护偏重于数量管护，要实现基本农田的质量乃至生态管护，需要土地评价、质量监测、质量调控、土地信息系统等技术支撑，所有这些技术需要在现有研究技术基础上进行系统集成与整合，而这恰恰是以往工作的薄弱环节。

五、结语

针对辽宁省经济社会快速发展背景下基本农田保护面临的严峻形势和存在的突出问题，必须力争以统筹保护耕地与保障发展为动因，以稳定农业基础、确保粮食安全为宗旨，以提高建设用地效率为根本，以技术任务需求为主线，在现有技术基础上，采取自主创新与吸收引进相结合，通过控制各项建设占用基本农田的土地集约节约技术、补充数量、提高质量的土地综合整治技术、信息化管理技术等关键技术的研发、集成、实验、完善与示范，为实现全省范围内基本农田数量不减少、质量不降低的目标提供技术支撑。