高标准基本农田建设与耕地节约集约利用

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引 言

什么是高标准基本农田？高标准基本农田须达到哪些标准？建设过程中公众如何参与？国土资源部印发《高标准基本农田建设规范（试行）》，明确了高标准基本农田建设的目标、任务、原则、建设内容与技术要求、建设程序等，首次从国家层面规范高标准基本农田建设工作。

《规范》要求，建设高标准基本农田，要坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，规范开展高标准基本农田建设；坚持规划引导，统筹安排，规模整治，优先在基本农田范围内建设；坚持因地制宜，实行差别化整治，采取田、水、路、林、村综合整治措施；坚持数量、质量、生态并重；坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，鼓励农民采取多种形式参与工程建设；以土地整治专项资金为引导，聚合相关涉农资金，集中投入，引导和规范社会力量参与。

一、高标准基本农田建设的主要目标

1.优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益

《规范》明确指出，高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。高标准基本农田建设则是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。

2.增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重

（1）合理有效增加耕地面积。建设高标准基本农田，要坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，规范开展高标准基本农田建设；坚持规划引导，统筹安排，规模整治，优先在基本农田范围内建设；坚持因地制宜，实行差别化整治，采取田、水、路、林、村综合整治措施；坚持数量、质量、生态并重；坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，鼓励农民采取多种形式参与工程建设；以土地整治专项资金为引导，聚合相关涉农资金，集中投入，引导和规范社会力量参与。

（2）实行三个平台。高标准基本农田建设的重点区域包括基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程、基本农田整理重点县。地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域则禁止建设。

3.提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力

土地整治是高标准基本农田建设的基础和平台，高标准基本农田建设是当前一定时期土地整治的重要任务。因此高标准基本农田建设内容包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、其他工程，具体由土地整治工程体系来体现。

土地整治工程体系是按照工程类别、作用和功能，根据系统工程的原理，进行科学分类和分级。除遵守一般体系的构建原则，即科学性、一致性、连续性及实用性的原则外，还注重与其他行业部门的相关体系衔接，代表一个时期土地整治事业的投资方向，依据路径依赖原则、相对独立原则和精简适用原则；采取了全面分析法和系统工程法等具体划分方法，总结了31个省份土地开发整理工程建设标准研究成果，构建了土地整治工程体系。

土地整治工程体系是按照系统论和整体论的基本理论和方法，由三级项组成。一级主要按类型划分，共分为5项；二级主要按建设用途进行划分，一般能够独立发挥一个专业层面的作用来划分，共分14项；三级主要按照能够相对二级建设项能够独立设计、独立施工及独立统计来划分，共分37项。其中：一级由封闭性和开放性的工程措施组成，前四项作为封闭性的工程措施，代表的类型相对固定，而最后一项“其他工程”作为开放性的工程措施，可根据生产实践来确定补充相应的内容；二级由半封闭半开放的工程措施组成，一般情况下，相对固定，但可根据实践进行补充完善，其中，田间道和生产路因其可独立设计、独立施工及独立统计，未做三级的划分；三级项由半开放性的工程措施组成，具体可根据实践应用来补充完善。

4.加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能

多年来，高标准农田建设将重心放在农田建设方面，对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关注度不高。在一些项目区，常常能够看到农田配有建设标准较高的混凝土质田间道，而与田间道对接的村庄道路则高低不平、损毁严重，也常能看到杂树、杂草，垃圾乱倒乱堆等环境不良现象，与新农村建设不相协调。

5.建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用

国土部门每年用于农村土地整治等高标准农田建设工作资金稳定在1000亿元左右，资金投入比例较大。在资金方面，要求各部门集中投入，做到建成一片，见效一片。在建设内容方面，要求各部门统筹协调，有序开展。高标准农田建设的实施工作主要分3步：①开展田间配套设施建设工作，包括农田整治、灌溉排水设施、田间道路、林网配套、居民点整理等，这是建设高标准农田的核心基础工作，由国土、农发办、水利等部门协同开展，并做到投资渠道不变、资金不乱、各见其效。②提升农业技术措施，力争高标准农田建设早见成效。完成田间配套建设工作后，由于采取了土方平整、修路、建水利设施等一系列工程措施，土地肥力会降低，需要加大农业技术措施，力争3~5年呈现高标准农田建设成效。农业技术措施主要包括测土配方、农业机械推广、防病虫害、培育优良品种等，由农业部门承担。③后期管护工作。将修建的路、桥、井、坝等各类工程设施移交给村组等基层组织，由村民负责维护保养，政府给予补助。

6.促进耕地集约节约利用

充分利用，提高效率。要按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”的原则，充分利用闲置土地，提高土地利用效率，保障必要的建设用地。要建立完善节约集约用地的标准体系。认真落实土地管理经济调控政策。全面落实调整新增建设用地土地有偿使用费、提高城镇土地使用税，以及将土地出让收入纳入地方财政预算等各项规定。充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。在继续规范经营性用地出让的同时，全面落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度，实施全国统一制定的工业用地出让最低价标准，切实加强对土地市场的监管。

加强保护，严格审批。要坚持以建设促保护，加强基本农田建设和土地整理，促进新农村建设和现代农业发展。耕地不仅是最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障，必须充分调动农民群众保护耕地的积极性。对必需的建设用地，要按照控制征地范围、拓展安置途径、完善补偿标准、规范征地程序的原则，切实维护被征地农民的合法权益，确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。凡被征地农民社会保障费用不落实、不履行征地报批前告知、确认、听证等程序的，一律不予报批征地。

加强监督，严抓落实。要加强土地监督检查，严格落实耕地保护目标责任制。严格实施国家土地督察制度，全面加强土地督察工作。通过开展围片执法检查和实地核查，严肃查处土地违法违规案件。对存在问题较多的地区，要责令限期整改，并落实问责制。要加大土地违法违规案件的查处力度。集中查处一批重大土地违法案件。特别是对违反土地规划、突破年度计划、侵害农民利益的重大案件，要加强督办，严肃查处。

加强建设，完善体制。不断加强基层建设，全面加强土地管理基础工作。要按照国务院的统一部署，认真组织开展好第二次全国土地调查，查清我国土地特别是耕地和基本农田的“家底”，完善土地调查、土地统计和土地登记制度。要适应新形势新任务的要求，进一步完善管理体制，提高队伍素质，不断提高国土资源系统贯彻落实科学发展观的能力。各级国土资源部门要切实负起责任，坚持原则，依法行政。要切实加强基层国土资源所建设，充分发挥其作用。

结 语

土地是民生之本、发展之基、财富之母。土地问题事关国家粮食安全，事关经济社会可持续发展，事关社会稳定和国家长治久安。节约集约用地，坚守耕地红线，任务光荣而艰巨，需要全社会的共同努力。让我们坚持以科学发展观为统领，坚决贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，努力走出一条适合中国国情的节地型的经济社会发展之路，促进经济社会又好又快发展。