浅谈高标准基本农田建设与耕地保护

营口市国土资源调查规划院　曹蓉婷

一、我国基本农田建设与保护的形势

1.数量问题

1997—2007年，我国耕地减少833万公顷，补充耕地284万公顷，耕地净减少549万公顷，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》明确指出，我国耕地将减少540万公顷，应补充耕地367万公顷，绝对净减少耕地173万公顷。如果按照1997—2007年间耕地减少这个速度看，我国耕地保护形势十分严峻。

2.质量问题

国土资源部2009年12月24日发布的中国历史上第一份耕地质量等级调查与评定成果《中国耕地质量等级调查与评定》也显示，我国耕地质量等别总体偏低。

调查显示，全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低。优等地、高等地、中等地、低等地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。全国耕地低于平均等别的10—15等地占调查与评定总面积的57%以上，全国生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。中国耕地质量总体明显偏低。

3.土地利用形态问题

我国土地利用程度不高，有相当一部分耕地地块零碎不规整，田坎、沟渠、道路、坑塘面积过多，田块大小不一，道路弯曲狭小，土墩、坟墓、杂树星罗棋布，内流小河道曲曲弯弯，农户土墙瓦房散落其间。长期以来，由于对农业投入少，农民只能靠肩挑背驮、锄挖犁耕，农业生产劳动强度很大，农村经济发展依然高度依赖于自然条件的变化，农业基础设施依然十分薄弱。据调查，我国田坎面积达1247万公顷，超过集约化中等水平国家1倍以上；沟渠487万公顷，超过1.5倍以上；田间道路估计有667万公顷，超过2倍以上。我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，且用地布局混乱、分布无序、粗放利用现象严重，人均用地远远超过国家标准。

4.生态环境问题

土壤污染已经成为我国继水污染、大气污染、噪声污染和固体废物污染之后的另一个重大的污染问题，成了农业稳定发展中不可忽视的重要因素之一。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，使生物种群结构发生改变，生物多样性减少，土壤生产力下降，土壤理化性质恶化，影响作物生长，造成农作物减产和农产品质量下降，对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁。据不完全统计，目前我国受污染的耕地约有1000万公顷，土壤污染的总体形势相当严峻。这对于本来就日渐紧张的耕地面积而言，无疑是一个巨大的土地资源“黑洞”。全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨。而且，由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，并且成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。

二、加强基本农田保护的相关制度

1.耕地保护目标责任制

2005年10月，国务院办公厅为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，切实加强耕地保护工作，建立了省级政府耕地保护目标责任制度。明确要求:耕地保护责任目标考核从2006年起，每5年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。考核的标准是：①省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标；②省级行政区域内的基本农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标；③省级行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量。同时符合上述3项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。

2.基本农田建设集中投入制度

国家建立基本农田建设集中投入制度。我国现有的基本农田中，中低产田约占70%，相当数量的基本农田利用不充分，农田基础设施条件较差，提高基本农田质量、改善基本农田生产条件的潜力很大。国土资源部为进一步推进全国基本农田保护，2005年10月在各省（区、市）设立示范区，全国116个示范区基本农田总面积为886.67万公顷，是落实国务院提出的基本农田“总量不减少、用途不改变、质量不降低”的总要求，以建设促保护，进一步推进基本农田保护工作的一项重要措施。综合运用经济、行政等手段，积极推进基本农田保护示范区建设，建设高标准基本农田，建立健全基本农田保护监管体系，树立以建设促保护的典范，探索长效机制，全面提升基本农田保护管理和建设水平。这表明，集中资金、主动建设、积极保护，以建设促保护，是基本农田保护的方向，必将为基本农田保护制度注入新的活力。

为了保障基本农田建设，国家建立了稳定的基本农田建设集中投入制度，落实基本农田建设经费。具体包括3个层面：①要加大公共财政对粮食主产区(主产县）和主要农业生产基地基本农田保护区建设的扶持力度。②在充分用好新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金的基础上，争取政府支持，多层次多渠道筹集资金，与农业综合开发、耕地质量建设、农田林网建设等相结合，争取各类农业和水利建设资金，按照地方政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作的原则，向基本农田保护区倾斜。③制定扶持政策，积极鼓励农民自愿出资出劳，建设高标准的基本农田，切实提高基本农田的生产能力。

3.补充耕地数量质量实行按等级折算

1998年修订的《土地管理法》实施以来，各省(区、市）基本实现了耕地占补总体平衡，但在一些地方按建设用地项目考核还存在“占多补少”、“占优补劣”的现象，质量问题一直是耕地占补平衡工作中的薄弱环节。2007年 8月，国土资源部为落实耕地占补平衡，防止占优补劣，在我国试行补充耕地数量质量实行按等级折算。补充耕地数量质量实行按等级折算是严格执行占用耕地补偿制度，解决当前耕地占补平衡工作中存在的突出问题，督促建设单位履行法定义务，确保补充耕地与被占用耕地数量和质量相当的必要手段，这是国土资源部为严格保护耕地特别是基本农田，提高农业综合生产能力，实现国家粮食安全战略而制定的重要措施。

补充耕地数量质量实行按等级折算，是按照农业综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实现耕地占补数量和质量平衡。以下是华中某省运用按等级折算基础工作成果，对该省2005年度建设占用耕地项目与补充耕地项目进行了按等级折算调查。在163个补充耕地等级低于占用耕地等级的项目中，选择89个进行实地调查。根据实地调查情况推算，该省有128个建设用地项目补充耕地等级比占用耕地等级低1—4个等，占全省建设用地项目的50%；有35个建设用地项目补充耕地等级比占用耕地等级低5—7个等，占全省建设用地项目的14%。

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。

最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右（其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等）。耕地面积大量减少直接威胁农业发展。为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。目前耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度。近年来，中国耕地保护工作取得明显成效，全国已调整划定基本农田面积1.08亿公顷，到2000年底，保护率达到84%左右，基本完成《全国土地利用总体规划纲要》确定的基本农田保护任务。全国近2/3的省份建立了地方政府耕地保护目标责任制，新增建设用地规模基本得到控制。实现耕地占补平衡的省份达到29个，比1998年增加12个。1995—2000年间，通过土地开发整理、复垦等，全国累计补充耕地200万公顷。

耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。

三、保护耕地的具体措施

1.坚决制止耕地闲置、抛荒

全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕，并由土地征用单位支付复耕费用；对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款；对闲置两年以上的土地依法收回。对常年和季节性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。县、乡两级政府对制止耕地抛荒承担直接责任，并把此项工作列入干部目标管理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、严肃查处当地领导的责任。

2.严格执行土地用途管制制度

加强规划实施管理，促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。严格实施土地规划计划，从严控制用地规模。减少用地报批环节，缩短报批周期，积极主动为重点工程建设项目提供用地服务。同时，各级地方政府要坚持依法用地，决不能以用地报批程序慢或缺乏征地资金等各种理由，擅自用地、越权用地、违法用地，决不能以牺牲资源和农民利益为代价，换取经济的一时发展。

3.严格巡查，加大执法力度

建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查，巡查到位、不留死角。对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件查处力度，对重大违法案件要公开查处，一抓到底，既要处理事，更要处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部门追究刑事责任。

4.认真落实基本农田保护制度，切实加强耕地保护

根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求，采取有效措施，切实抓好基本农田保护工作。建立县乡村保护基本农田领导小组，形成保护网络，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有一个责任人，村村都有专职管护员。

5.积极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地面积

严格执行“占一补一“，确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，严格按项目考核，落实责任，建立和完善土地开发整理复垦管理制度，以重点项目实施为导向，全面推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地的良性循环机制。

总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。所以及时采取切实有效的办法保护耕地将是我国目前急需着力解决的一大重要问题。