耕地保护与高标准基本农田建设

辽宁环宇矿业咨询有限公司 陈亚东

耕地作为人类社会中最重要的生产资料之一，为人类生活提供重要的必需品。据统计，人类社会中88%的食物来自于耕地，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的产品转化而来的。耕地也是广大农民赖以生存最基本的物质基础，是发展经济的根本所在。我国农村人口的40%~60%经济收入和生活必需品均来自于耕地。同时占轻工业总产值50%~60%的农产品原料来源于耕地。耕地同时对保障粮食安全和维护社会稳定起着极其重要的作用。

截至2008年，我国有耕地面积18.26亿亩，人均耕地更是只有1.39亩，不到世界平均水平的40%，是世界上人均占有耕地最少的几个国家之一。其中位于平原、盆地等产量高的优质耕地仅占总耕地面积的34%，而位于山地、丘陵、高原地区的质量差、产量低耕地占总耕地面积的66%，大大影响了我国耕地的总体生产力，造成我国单位面积耕地的生产水平较低。人多地少、耕地资源不足是我国的基本国情，耕地问题成为长期制约我国农业乃至国民经济发展的重要因素。

一、耕地保护

耕地保护是指人们根据耕地资源的功能与特点，依据一定的社会经济目的，为实现耕地资源的可持续利用，保持农业、经济社会的稳定、和谐、健康发展而采取的一系列措施和行动，包括运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量以及生态环境进行的保护。耕地保护的理论依据土地稀缺原理，人地关系协调理论，生态系统平衡理论，包括数量保护、质量保护、生态保护三方面内容。

耕地的数量保护是耕地保护的基础，它是指国家通过技术、行政、法律、经济等措施手段，保障耕地数量不减少。但是随着我国人口的不断增长，若耕地的总量并不增加，就会使得人均耕地数量呈逐年减少的趋势。这表明，单纯的保护耕地数量不减少并不能减轻因人口增长而带来的生存压力。也就是说，在保证耕地总量不减少的情形下，必须通过增加耕地单位面积的生产能力来缓解因人口增长而带来的生存压力，否则，随着人口的增长，耕地的数量必须随之增长，通过保持人均耕地不减少来保障我国的粮食安全。现阶段我国耕地后备资源不足，农业结构调整，城镇、农村及工矿、交通等建设占用大量耕地以及因灾弃耕等，实现耕地的总量保护是非常有难度的。

耕地的质量保护是耕地保护的内涵之一，即提高耕地质量，是指国家采取行政、法律、经济、技术等措施和手段，以保护高质量的耕地为先，并治理改造耕地中限制性因素，保证耕地在利用过程中质量不下降。耕地质量是耕地综合属性，主要表现为耕地生产能力的高低、耕地环境状况的优劣以及耕地产品质量高低，耕地质量的好坏主要通过耕地产出能力、产出品质量、生态环境状况、适应性等形式间接体现。保护耕地质量目的就是通过保护耕地不被污染、保护耕地土壤中有机质等养分的含量不下降、改善附着在耕地上的设施状况，来保障耕地单位面积生产能力不减少、产品质量不降低进而保障粮食安全。近年来，我国耕地受到水土流失的危害，耕地土壤中有机质等养分含量流失严重。全国耕地有机质含量平均已降到1%，明显低于欧美国家2.5%—4%的水平。

耕地生态环境保护就是采取行政、法律、经济和科技手段，治理那些已经退化的耕地，恢复其功能，并防止具有潜在退化风险的耕地发生退化，以防止耕地生态环境污染与破坏，合理利用耕地资源，并保持和发展生态平衡。是伴随耕地退化而发生的，是相对于耕地退化而讲的。耕地生态保护的目的是消除其不良性状，恢复其良好的生产条件并提高其生产力与生产潜力。据统计，由于自然和人为因素的共同影响，我国土地退化现象相当严重，现有荒漠化土地267.4万平方公里，占国土总面积的27.9%，土地荒漠化、沙化呈局部好转、整体恶化之势。

二、中国耕地保护现状

我国自实施耕地保护制度以来，取得了明显成效，但不能否认在以往的工作中也存在相当大的问题，使得耕地保护制度实际效果与预期目标存在相当差距，主要表现在以下几个方面：

1.耕地数量持续减少

1995—2008年，全国耕地面积从19.51亿亩减少到18.26亿亩。人均耕地更是只有1.39亩，不到世界平均水平的40%。“人增地减”已成为威胁我国粮食安全的主要原因。造成耕地减少的主要原因是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁。

2.耕地质量总体不高，且呈下降趋势

主要原因有二点。一是近年来由于城市扩张、非农建设，占用了大量的地势平坦、交通便利、水利条件较好的优质耕地，但补充的耕地多是废弃坑塘、滩涂围垦地、工矿废弃地及荒草地等改良而来，质量相对较差。造成了耕地数量占补平衡，但质量日趋下降。二是农田基本建设严重滞后，耕地质量受旱涝等自然灾害影响特别大，据统计，中国三分之二的国土面积遭受洪涝灾害威胁。在农村的许多地方，山塘、水库、河坝、机井等水利设施年久失修，大多老化；排灌渠道渗漏、淤塞严重，导致灌排效率不断衰减，有效灌排面积下降，易旱易涝面积加大。再加上交通不便，收益保障差，农民一般也不愿意多投入，也无经济能力投入，导致耕地质量不断下降。

3.耕地后备资源有限

根据有关资料，我国耕地后备资源开发潜力不到5000万亩。补充耕地主要来自于开发、整理和复垦三方面因素，耕地质量难以保障。总之，我国耕地资源虽有一定的补充潜力，但难度很大。

三、有效保护耕地的途径

在耕地数量十分有限且后备资源相对较少，而建设占用耕地规模又不断增大的条件下，必须探索有效保护耕地、确保粮食安全与促进城镇化、工业化持续发展的途径。完整意义上的耕地保护绝不仅仅是保护耕地数量，还要保护耕地的质量及其总体生态条件，如果只保护耕地数量，不保护耕地质量和生态环境，即使在耕地数量不变的情况下，由于耕地质量及其总体生态条件恶化，仍然会影响粮食综合生产能力，所以在保护耕地数量的同时，必须建设旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田。

四、高标准基本农田

国土资源部印发的《高标准基本农田建设规范（试行）》指出，高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。高标准基本农田建设则是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。

高标准基本农田建设的主要目标包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。

通过高标准基本农田建设逐步把粮食生产核心区和非主产区产粮大县的中产田建成旱涝保收的高产田、把低产田改造成产量稳定的中产田，能有效解除制约农业生产的关键障碍，使项目区抵御自然灾害能力显著增强，保障粮食安全。